Vorschlag zur Ausgestaltung einer Europäischen Bankenaufsicht

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1 Vorschlag zur Ausgestaltung einer Europäischen Bankenaufsicht Management Summary Entsprechend der Ergebnisse des EU-Rates vom 28./29. Juni 2012 kann ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus für die Mitglieder der Eurozone unter Einbeziehung der Europäischen Zentralbank (EZB) aus Sicht der privaten Banken in Deutschland wie folgt umgesetzt werden: Der EZB wird die alleinige Verantwortung für die Bankenaufsicht übertragen. Die derzeit den nationalen Bankaufsichtsbehörden nach EU-Recht zustehenden Aufsichtsaufgaben bzw. Aufsichtskompetenzen werden auf die EZB übertragen. Institutionell soll unter dem Dach der EZB eine rechtlich selbständige von der Geldpolitik getrennte Aufsichtseinheit angesiedelt werden (Holding-Modell, wie bereits in einigen [nationalen] Aufsichtssystemen praktiziert, z. B. Banque de France). Eine politische Aufsichtskontrolle wird den Zuständigkeiten folgend von der nationalen Ebene (in Deutschland vom Bundesministerium der Finanzen) auf die EU-Ebene verlagert und durch ein rechenschaftsabnehmendes Gremium ausgeübt. Die Bankenaufsicht der EZB erstreckt sich auf den Euroraum (EU 17), mit jederzeitiger opt-in-möglichkeit für Mitglieder der EU 27. Nicht-Eurostaaten steht es jederzeit frei, ihre Bankaufsichtsfunktionen ebenfalls an die EZB zu übertragen. Alle Kreditinstitute im Euroraum unterliegen der EZB-Aufsicht, wobei dem Proportionalitätsgrundsatz Rechnung getragen werden muss. Die Durchführung der Aufsicht kann von der EZB selbst vorgenommen werden. Möglich ist ferner, dass die EZB die bisherigen nationalen Aufsichtsbehörden (z. B. BaFin/Bundesbank) als EZB-Ländervertretungen in die Aufsicht einbezieht oder Aufgaben an die EZB- Ländervertretungen unter Beibehaltung ihrer Zuständigkeit zurückdelegiert. Die seit 1. Januar 2011 neu ausgerichtete übergreifende Finanzaufsichtsstruktur für die gesamte EU (EU 27) bleibt strukturell unverändert bestehen. Durch die Beibehaltung der normsetzenden Tätigkeit (u. a. Ausarbeitung von technischen Standards sowie Erlass von Leitlinien) einer europäischen Behörde wird eine klare Trennung zwischen Rechtsetzung und Aufsicht aufrechterhalten. Durch die Einbeziehung der EU 27 bildet dies eine Klammerfunktion, die ein level playing field im Binnenmarkt fördert.

2 I. Vorschlag zur Ausgestaltung 1. Ausgangspunkt Seit Ende Juni 2012 wird auf politischer Ebene das Konzept einer Europäischen Bankenunion zur Lösung der Eurokrise intensiv diskutiert. Die Ausgestaltung der Europäischen Bankenaufsicht als ein Teilaspekt der Bankenunion ist inzwischen durch das Ergebnis des Treffens des Europäischen Rates vom 28./29. Juni 2012 vorgezeichnet: Es soll ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus - mindestens für die Mitglieder der Eurozone - unter Einbeziehung der Europäischen Zentralbank (EZB) geschaffen werden. Wenn dieser institutionelle Rahmen geschaffen worden ist, habe so die Staats- und Regierungschefs der Eurozone der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit, Banken zu rekapitalisieren. Mit dem nachfolgend dargelegten Vorschlag wird aufgezeigt, wie ein einheitlicher Aufsichtsmechanismus aus Sicht der privaten Banken in Deutschland umgesetzt werden kann. Fragen der Einlagensicherung oder des Abwicklungsfonds, die erst am Ende weiterer Reformschritte Stichwort Fiskalunion stehen können, werden nicht adressiert. Neben den Gipfelbeschlüssen bilden die politischen Rahmenbedingungen die Inhalte für den Vorschlag: es ist zwar wünschenswert, eine zentrale einheitliche Aufsichtsbehörde für alle EU-27-Staaten zu schaffen, politisch durchsetzbar (insbesondere in UK) scheint dies jedoch nicht. Daher soll die europäische Aufsicht alle Institute des Euroraumes umfassen. EU-Mitgliedern des Nicht- Euroraumes soll der Beitritt in das neue System offen stehen. Unser Vorschlag sieht durch die Ansiedlung bei der EZB eine klare Kompetenzverteilung bei der europäischen Bankenaufsicht vor. Durch diese Ausgestaltung wird sichergestellt, dass der Vorschlag auf breite politische Akzeptanz auf den nationalen Ebenen im Euroraum, in den Nicht-Eurostaaten wie UK und auch auf Ebene der europäischen Institutionen wie dem Europaparlament (EP) treffen kann. 2. Vorschlag für eine einheitliche Aufsicht im Euroraum Der EZB wird die alleinige Verantwortung für die Beaufsichtigung aller Kreditinstitute im Euroraum (EU 17) zugewiesen. Institutionell soll unter dem Dach der EZB eine rechtlich selbstständige Aufsichtseinheit angesiedelt werden (Holding-Modell). Den Nicht-Eurostaaten steht es jederzeit frei, ihre Aufsichtsfunktionen ebenfalls der EZB zu übertragen. Machen die Nicht- Eurostaaten von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch, verbleibt die Verantwortung und Durchführung der Bankenaufsicht bei den jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden. Die bereits bestehende und seit 1. Januar 2011 neu ausgerichtete übergreifende Finanzaufsichtsstruktur für die gesamte EU (EU 27) bleibt strukturell unverändert bestehen. Um einen möglichst einheitlichen Rechtsrahmen (single rule book) im Bereich der Bankenaufsicht sicherzustellen, der auch die untergesetzliche Normsetzung (Ausarbeitung von technischen Standards sowie Erlass von Leitlinien) sowie die Überwachung der einheitlichen Anwendung der Seite 2 / 10

3 Regeln durch die zuständigen Aufsichtsbehörden (u. a. EZB und FSA/BoE) gewährleistet, bleibt dafür auch weiterhin eine Europäische Behörde verantwortlich. 3. Vorteile des Vorschlages Der Vorschlag berücksichtigt die verschiedenen Interessen sowie Gegebenheiten und ist nach unserer Einschätzung politisch gut zu vertreten: Mit der EZB erhält eine anerkannte Institution mit hohem Renommee zentrale Aufgaben auch im Bereich der Bankenaufsicht; Nationalen Aufsichtsbehörden, die in erheblicher Kritik stehen, ihren Aufsichtsaufgaben nicht vollständig nachgekommen zu sein, um nationale Interessen zu schützen, wird Einfluss entzogen; damit wird die Aufsicht auch nationaler (politischer) Einflussnahme entzogen; Die Einbeziehung nationaler Aufsichtsbehörden ( EZB-Ländervertretungen ) in die Aufsichtstätigkeit bleibt möglich; Die bisherigen materiellen Aufsichtsstandards können beibehalten werden, besondere Bedeutung muss dem Proportionalitätsgrundsatz zukommen; Eine Europäische Behörde (und die fortbestehende EU-Aufsichtsstruktur) sorgt für die Einbeziehung der EU 27 und bildet damit eine Klammerfunktion, die ein level playing field im Binnenmarkt fördert; Das Konzept kann vergleichsweise schnell umgesetzt werden, unter der Annahme, dass keine Änderung der EU-Verträge notwendig ist; Die Nicht-Eurostaaten können eingebunden bzw. zur Zustimmung bewegt werden, da ihre Aufsichtsbehörden nicht tangiert werden, und der Binnenmarkt unberührt bleibt, die Möglichkeit für Nicht-Eurostaaten offensteht, ihre Aufsichtsfunktionen aus eigener Initiative ebenfalls an die EZB zu übertragen und somit die im politischen Raum häufig vertretene, aber derzeit politisch schwer zu realisierende Forderung, die Bankenaufsicht auf die gesamte EU 27 auszudehnen, nicht verbaut wird; Die EU-Institutionen, insbesondere Vertreter des EU-Parlaments können durch eine Einbindung in das rechenschaftsabnehmende Gremium in die Kontrolle der Aufsichtsfunktion der EZB eingebunden werden. Seite 3 / 10

4 II. Vorschlag für eine neue EU-Aufsichtsstruktur mit Fokus auf den Euroraum (EU 17) Nachfolgend ist der Vorschlag einer einheitlichen europäischen Bankenaufsicht aller Institute bei der EZB mit Fokus auf den Euroraum dargestellt. Einführend wird der Status Quo in der EU 27 skizziert, danach das Detail-Konzept vorgestellt und schließlich werden die wesentlichen Änderungen, die sich für die Institutionen ergeben, ausgeführt. 1. Status Quo der EU-Aufsichtsstruktur EU-Gesetzgeber EU-Recht Bankaufsichtsbehörden 27 nationale Bankenaufseher verantworten die laufende Bankenaufsicht EBA: Standardsetzer (TS, GL) für einheitliche Aufsicht, stellt kohärente und wirksame Rechtsanwendung sicher Banken/ Länder Land A Land Z TS: technischer Standard; GL: Guideline Abbildung 1: Status Quo der EU-Aufsichtsstruktur in der EU 27 In Abbildung 1 ist die heutige Aufsichtsstruktur in Europa skizziert. Zu differenzieren sind: a) EU-Rechtsetzung Kommission, Rat und EP setzen europäisches Aufsichtsrecht, welches in den EU 27-Staaten gilt. Im Gegensatz zu den als EU-Verordnungen erlassenen Normen, die ohne weiteren nationalen Umsetzungsakt in den Mitgliedstaaten gelten, müssen insbesondere EU-Richtlinien Seite 4 / 10

5 von den jeweiligen nationalen Gesetzgebern in nationales Recht transformiert werden. Daneben ist die EBA durch die Ausarbeitung technischer Standards und den Erlass von Guidelines normsetzend tätig. b) Bankenaufsicht Auf Grundlage europäischen und nationalen Rechts führen die jeweiligen nationalen Aufsichtsbehörden verantwortlich die operative Bankenaufsicht für die Institute in ihrem (nationalen) Zuständigkeitsgebiet durch. c) Kontrolle der Bankenaufsicht Die nationalen Aufsichtsbehörden unterliegen der Kontrolle durch ihre nationalen Regierungen und Parlamente. So hat z. B. in Deutschland das Bundesministerium der Finanzen (BMF) die Rechts- und Fachaufsicht über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) inne. Daneben kommt der EBA die Aufgabe zu, sicherzustellen, dass das europäische Bankaufsichtsrecht kohärent und wirksam angewendet wird. 2. Zukünftige EU-Aufsichtsstruktur mit Fokus auf dem Euroraum (EU 17) Nach unserem Vorschlag (Abbildung 2) werden im Euroraum (EU 17) die derzeit den nationalen Bankaufsichtsbehörden nach EU-Recht zustehenden Aufsichtsaufgaben bzw. Aufsichtskompetenzen auf die EZB übertragen. Damit geht eine Umgestaltung der nationalen Aufsichtsbehörden einher, die bei einer wie in Deutschland bestehenden Allfinanzaufsicht nur den Bereich der Bankenaufsicht betrifft und die Bereiche Versicherungs- und Wertpapieraufsicht unberührt lässt. Die Aufsicht über Unternehmen, die europarechtlich nicht vorgegeben ist, ( KWG-Institute, z. B. Wohnungsunternehmen mit Spareinrichtungen oder Finanzdienstleister) verbleibt im Verantwortungsbereich der nationalen Aufseher. Die EZB wird durch die Übertragung alleinverantwortliche und zuständige Bankenaufsichtsbehörde für alle Banken im Euroraum. Damit verbunden ist auch die Abschaffung der nationalen Kontrolle der Bankenaufsicht durch das Bundesministerium der Finanzen (BMF) in der Form der Rechts- und Fachaufsicht über die BaFin. Eine politische Aufsichtskontrolle wird den Zuständigkeiten folgend auf EU-Ebene verlagert und durch ein rechenschaftsabnehmendes Gremium ausgeübt. Die Durchführung der Aufsicht kann von der EZB selbst vorgenommen werden. Möglich ist ferner, dass die EZB die bisherigen nationalen Aufsichtsbehörden (z. B. BaFin) als EZB-Ländervertretungen in die Aufsicht einbezieht oder Aufgaben an die EZB-Ländervertretungen unter Beibehaltung ihrer Zuständigkeit zurückdelegiert. Damit kann insbesondere dem Proportionalitätsgrundsatz Rechnung getragen werden. Mit unserem Vorschlag werden klare Zuständigkeiten und Strukturen geschaffen, Schnittstellen zwischen den ausführenden Aufsehern definiert und zusätzlicher Bürokratieaufwand sowohl für die Aufseher als auch für die Beaufsichtigten vermieden. Nicht-Eurostaaten steht es jederzeit frei, ihre Aufsichtsaufgaben bzw. Aufsichtskompetenzen auch an die EZB zu übertragen. Die Aufsichtsstruktur in der EU (EU 27) bleibt dagegen unverändert. Die nationalen Aufsichtsbehörden der Nicht-Eurostaaten behalten Seite 5 / 10

6 ihre Kompetenzen, ebenso wie die Standardsetzung für die EU 27 bei einer europäischen Behörde verbleibt. EU-Gesetzgeber EU-Recht EZB-Rat Rechenschaftabnehmendes Gremium Direktorium Geldpolitik Bankaufsichtsbehörden Direktorium Aufsichtseinheit EZB (Euroraum) EU-Behörde : Standardsetzer (TS, GL); stellt kohärente und wirksame Rechtsanwendung sicher 10 nationale Bankenaufseher (Nicht-Euro- Raum) EZB-Ländervertretungen 17 EZB-Ländervertretungen Banken/ Länder Land A Land B Land C Land X Land Z TS: technischer Standard; GL: Guideline Abbildung 2: Vorschlag einer einheitlichen Bankenaufsicht mit Fokus auf die EU 17 Für die Bereiche Rechtsetzung, Bankenaufsicht und Kontrolle der Aufsicht bedeutet das folgende strukturelle Änderungen: a) EU-Rechtsetzung Keine Änderungen. b) Bankenaufsicht Die zuständigen Aufsichtsbehörden führen auf Grundlage europäischen Rechts verantwortlich die operative Bankenaufsicht für die Institute in ihrem Zuständigkeitsgebiet durch. Dies ist nach unserem Vorschlag für alle Institute des Euroraumes (EU 17) künftig die EZB als verantwortliche Bankenaufseherin, wobei sie bei der Durchführung der Aufsicht die nationalen Aufseher ( EZB-Ländervertretungen ) in das Aufsichtssystem einbeziehen kann. Institutionell wird unter dem Dach der EZB eine rechtlich selbständige Aufsichtseinheit angesiedelt (Holding- Modell). Unter dem verantwortlichen EZB-Rat wird neben dem durch ein Direktorium geleiteten Seite 6 / 10

7 geldpolitischen Bereich eine hiervon strikt getrennte Aufsichtseinheit unter der Leitung eines Direktoriums angesiedelt. Für den Nicht-Euroraum bleiben unverändert die bisherigen nationalen Aufseher (z. B. FSA/BoE) für die Bankenaufsicht zuständig. c) Kontrolle der Bankenaufsicht Eine europäische Behörde hat weiterhin die Aufgabe sicherzustellen, dass das europäische Bankaufsichtsrecht kohärent und wirksam angewendet wird. Mit der vorgeschlagenen Änderung der Zuständigkeiten verschieben sich jedoch auch die Kontrollfunktionen: die Aufsichtsfunktion der EZB wird im Unterschied zur weiterhin unabhängigen Geldpolitik einem rechenschaftsabnehmendem Gremium unterstellt. Dieses ist auch für Budgetfragen der Aufsichtseinheit zuständig. Es sollte unter anderem dafür mit einer Stimmengewichtung für die Mitglieder aus den EU-17-Mitgliedsstaaten ausgestattet sein und auch Vertreter des (EU)Parlaments umfassen. Die Aufsichtsbehörden der Nicht-Eurostaaten unterliegen weiterhin der Kontrolle durch ihre nationalen Regierungen und Parlamente. 3. Veränderungen der Kompetenzen bei den Organisationen Aus dem Vorschlag ergeben sich zum Teil tiefgreifende Änderungen für die Aufgaben und Kompetenzen der einzelnen Akteure bzw. Organisationen. Während die Aufsichtsbehörden der Nicht-Eurostaaten unberührt bleiben, verlieren die nationalen Aufsichtsbehörden im Euro-Raum ihre Kompetenzen an die EZB. Sie werden als EZB-Ländervertretungen in das neue Aufsichtssystem mit einbezogen: a) EZB Zu der bereits bestehenden Aufgabe der Sicherstellung der Geldwertstabilität kommt die alleinige Verantwortung für die Bankenaufsicht für alle Banken des Euroraumes (EU 17) im Rahmen des EU-Rechts hinzu. Somit obliegt ihr die Wahrnehmung der ihr übertragenen hoheitlichen Rechte (z. B. Verhängung von Kapitalzuschlägen oder die Abberufung von Vorständen) für alle im Euroraum ansässigen Institute. Da die EZB zumindest heute weder die Ressourcen noch das nötige Know How hat, um alle Banken im Euroraum selbst direkt zu beaufsichtigen, muss sie sich bei der Ausübung ihrer Aufgaben der ehemals zuständigen Aufsichtsbehörden ( EZB-Ländervertretungen ) in der EU 17 bedienen können, wobei die Aufsichtstätigkeit an sich stets nur von einem Organ ausgeführt wird. Dies sollte im Wege einer Beleihung auf zwei Arten geschehen können: i) Sie beauftragt die EZB-Ländervertretungen mit der Prüfung der Institute vor Ort und erhält von den beauftragten Behörden entsprechende Berichte. Die hoheitlichen Entscheidungen und die Verantwortung für die Aufsicht verbleiben stets bei der EZB. Diese Variante entspricht in etwa der heutigen Aufteilung der Aufsicht in Deutschland zwischen BaFin und Bundesbank. Die Variante erscheint insbesondere am Anfang des Seite 7 / 10

8 neuen Modells angemessen, um nicht nur international tätige und/oder systemrelevante Institute, sondern auch kleinere Institute von Anfang an in das neue Aufsichtssystem einzubeziehen. ii) Ergänzend sollte es auch möglich sein, dass die EZB die Aufgaben für die Bankenaufsicht für einzelne Institute temporär ganz oder teilweise an die EZB-Ländervertretungen (beispielsweise an die BaFin) delegiert. Dies könnte für kleinere Banken sinnvoll sein. Im Rahmen der Übernahme der Aufgaben und Verantwortlichkeiten der Bankenaufsicht des EU-17-Raumes würde die EZB auch die derzeitige Mitwirkung und Ausübung sämtlicher Stimmrechte der nationalen Aufseher, beispielsweise im Board of Supervisors (BoS) der EBA und in internationalen Aufsichtsgremien wie dem Baseler Ausschuss übertragen bekommen. Gleiches gilt für die verantwortliche Koordinierung von bzw. Teilnahme an Colleges von Institutsgruppen mit Sitz im EU-17-Raum. Um die Kompetenzen effektiv ausüben zu können, sollen die EZB-Ländervertretungen qualifizierte Mitarbeiter an die EZB abordnen, die nach einheitlichen europäischen Rechtsnormen agieren. b) Nationale Bankenaufsichtsbehörden ( EZB-Ländervertretungen ) im Euroraum Die Aufgaben und Kompetenzen der nationalen Aufsichtsbehörden ( EZB-Ländervertretungen ) im Euroraum für Kreditinstitute, wie sie nach EU-Recht definiert sind, werden vollständig auf die EZB übertragen. Damit verbleibt den EZB-Ländervertretungen die Aufsicht über Unternehmen, die europarechtlich nicht vorgegeben ist, in Deutschland beispielsweise die Wohnungsunternehmen mit Spareinrichtungen oder Finanzdienstleister. Die EZB-Ländervertretungen können von der EZB den Auftrag erhalten, Prüfungen bei den Instituten durchzuführen oder von der EZB die Aufgabe für die Bankenaufsicht von einzelnen Instituten oder Institutsgruppen (zurück) delegiert bekommen. c) Nationale Bankenaufsichtsbehörden im Nicht-Euro-Raum Die nationalen Bankenaufsichtsbehörden im Nicht-Euro-Raum bleiben unverändert für die in ihrem Gebiet ansässigen Banken verantwortlich. d) Europäische Behörde Da die wünschenswerte Einbeziehung der EU 27 sich derzeit politisch nicht zu realisieren scheint, soll eine europäische Behörde (ähnlich der derzeit bestehenden EBA) für eine Klammerwirkung, die ein level playing field im Binnenmarkt und die Umsetzung eines single rule books sichert, als Standardsetzer für die EU 27 weiterhin zuständig sein. Dies gilt auch für eine Einbindung in das Europäische Finanzaufsichtssystem (ESFS) neben ESMA und EIOPA. Die europäische Behörde sollte auch für die Sicherstellung der kohärenten und wirksamen Seite 8 / 10

9 Anwendung des europäischen Bankaufsichtsrechts sowie für den Verbraucherschutz zuständig sein. Dagegen sollen aktive, koordinierende Aktivitäten, wie die Durchführung von Stresstests in den EU 27 von einer europäischen Institution, wie beispielsweise dem ESRB, durchgeführt und gegebenenfalls separat für die EU 17 ausgewertet werden, um eine Einheitlichkeit der Aktivitäten sicherzustellen. Seite 9 / 10

10 III. Offene Fragen Nur wenn der politische Wille besteht, einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus für die Mitglieder der Eurozone bei der EZB anzusiedeln, was die Übertragung nationaler (Aufsichts-) Befugnisse auf die EZB beinhaltet, kann die europäische Bankenaufsicht konkrete Formen annehmen. Auf dem Weg dahin bestehen im Rahmen des skizzierten Vorschlages im Detail eine Vielzahl von noch offenen (Rechts-) Fragen. Die entscheidenden Punkte für eine zügige Umsetzung werden sein, ob Art. 127 Abs. 6 AEUV 1 als Rechtsgrundlage ausreichend ist, um der EZB die Bankenaufsicht zu übertragen. Zudem könnte die wohl notwendige Anpassung der EZB-Satzung an die neuen Aufgaben und Befugnisse eine Änderung des AEUV erfordern, da die EZB-Satzung als Teil des AEUV erlassen wurde. Daneben bestehen weitere Fragen, von denen einige im Folgenden aufgeworfen werden: Welche rechtlichen Grundlagen könnten für die Durchsetzung hoheitlicher Rechte herangezogen werden? Welche Instrumente stehen zur Verfügung (Stichwort: Europäisches Verwaltungsrecht)? Wie wird der Rechtsschutz der Beaufsichtigten sichergestellt? Wie stellt sich die Haftung der EZB für eigenes Fehlverhalten dar? Wie kann eine adäquate Personalausstattung der EZB sichergestellt werden (z. B. von der BaFin im Rahmen von Abordnungen)? Wie soll der Aufsichtsbereich der EZB finanziert werden? Wie können Konflikte zwischen den EU 17 und den 10 Nicht-Euro-Staaten gelöst werden? 1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Seite 10 / 10