87 Abs. 1 Nr. 7 Betriebsverfassungsgesetz

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1 Mitbestimmungsrechte bei Maßnahmen des Gesundheitsschutzes Sowohl das Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) als auch das Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) und die Personalvertretungsgesetze der Länder sowie die Mitarbeitervertretungsordnung (Caritasverband) enthalten nach ihrem Wortlaut umfassende Beteiligungsrechte des Personalrats, Betriebsrats und der Mitarbeitervertretung im Rahmen des Arbeits- und Gesundheitsschutzes. I. Überblick der Regelungen Artikel 75 Abs. 4 Nr. 8 Bayerisches Personalvertretungsgesetz, 78 Abs. 4 Nr. 11 BPersVG 87 Abs. 1 Nr. 7 Betriebsverfassungsgesetz 36 Abs. 1 Nr. 10 MAVO Caritas Der Personalrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, ferner mitzubestimmen über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen Der Betriebsrat hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, in folgenden Angelegenheiten mitzubestimmen: Regelungen über die Verhütung von Arbeitsunfällen und Berufskrankheiten sowie über den Gesundheitsschutz im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften oder der Unfallverhütungsvorschriften (1) Die Entscheidung bei folgenden Angelegenheiten der Dienststelle bedarf der Zustimmung der Mitarbeiter-vertretung, soweit nicht eine kirchliche Arbeitsvertragsordnung oder sonstige Rechtsnorm Anwendung findet: Maßnahmen zur Verhütung von Dienstund Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen Diese Regelungen räumen den betrieblichen Interessenvertretungen konkrete Mitbestimmungsmöglichkeiten bei der Gestaltung von Arbeitsplätzen, Arbeitsumgebung und Arbeitsmitteln ein. Die Mitbestimmungsrechte erstrecken sich auch auf körperliche Anforderungen und psychische Belastungen der Beschäftigten. Über Maßnahmen des Arbeits- und Gesundheitsschutzes muss umfassend informiert und unter Beteiligung der Beschäftigten diskutiert werden. In der Praxis sieht es aber anders aus. In Betrieben, die dem Geltungsbereich vom Betriebsverfassungsgesetz unterfallen, hat der Betriebsrat nach der Rechtsprechung des BAG und der gesetzlichen Bestimmung ein umfassendes Mitbestimmungsrecht.

2 In Dienststellen die dem Geltungsbereich des Personalvertretungsgesetz oder der MAVO Caritas unterfallen, sind die Mitbestimmungsrechte bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen deutlich eingeschränkt, da sie von der subjektiven Regelungsbereitschaft des einzelnen Dienstgebers abhängig gemacht werden. II. Rechtsprechung des BAG Die höchstrichterliche Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts hat der Betriebsrat nach 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG bei betrieblichen Regelungen über den Gesundheitsschutz mitzubestimmen, wenn der Arbeitgeber diese aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Rahmenvorschrift zu treffen hat und ihm bei der Gestaltung Handlungsspielräume verbleiben. Dadurch soll im Interesse der betroffenen Arbeitnehmer eine möglichst effiziente Umsetzung des gesetzlichen Arbeitsschutzes im Betrieb erreicht werden. Das Mitbestimmungsrecht setzt ein, wenn eine gesetzliche Handlungspflicht objektiv besteht und wegen des Fehlens einer zwingenden (gesetzlichen) Vorgabe betriebliche Regelungen verlangt, um das vom Gesetz vorgegebene Ziel des Arbeits- und Gesundheitsschutzes zu erreichen. Eine Ausgestaltung als Rahmenvorschrift liegt vor, wenn die gesetzliche Regelung Maßnahmen zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes erfordert, die zu treffenden Maßnahmen aber nicht selbst detailliert beschreibt, sondern dem Arbeitgeber lediglich ein zu erreichendes Schutzziel vorgibt 1. Ob die Rahmenvorschrift dem Gesundheitsschutz unmittelbar oder mittelbar dient, ist unerheblich 2. Ebenso wenig kommt es auf eine subjektive Regelungsbereitschaft des Arbeitgebers an 3. Der Begriff des Gesundheitsschutzes in 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG stimmt mit demjenigen des Arbeitsschutzgesetzes überein 4. Betroffen sind Maßnahmen, die dazu dienen, die psychische und physische Integrität des Arbeitnehmers zu erhalten, der arbeitsbedingten Beeinträchtigungen ausgesetzt ist, die zu medizinisch feststellbaren Verletzungen oder Erkrankungen führen oder führen können 5. Erfasst werden auch vorbeugende Maßnahmen 6. Gesetzliche Vorschriften über den Gesundheitsschutz isv. 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG müssen als Rahmenvorschrift ausgestaltet sein. Dies ist der Fall, wenn sie Maßnahmen zur Gewährleistung des Gesundheitsschutzes verlangen, die zu treffenden Maßnahmen aber nicht selbst detailliert beschreiben, sondern dem Arbeitgeber ein zu erreichendes Schutzziel vorgeben 7. Voraussetzung des Mitbestimmungsrechts nach 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG ist ferner, dass die Anwendung der Rahmenvorschrift eine betriebliche Regelung notwendig macht, in der Arbeitgeber und Betriebsrat gemeinsam festlegen, in welcher Weise das 1 BAG, Beschluss vom , 1 ABR 43/08 2 Vgl. FN 1 3 BAG 18. August ABR 43/08 - Rn. 16, 18, BAGE 131, 351; BAG 8. Juni ABR 13/03; BAGE 111, 36 4 BAG 8. Juni ABR 13/03 - zu B I 2 b bb (1) der Gründe, BAGE 111, 36 5 ArbR/Wlotzke 2. Aufl. Bd Rn. 35; BAG, Beschluss vom , 1 ABR 43/08 6 Fitting 24. Aufl. 87 Rn. 262; BAG vom , 1 ABR 43/08 7 vgl. BAG 8. Juni ABR 13/03, BAGE 111, 36

3 vorgegebene Schutzziel erreicht werden soll 8. Eine solche Regelung muss sich auf einen kollektiven Tatbestand beziehen, für den eine abstrakt-generelle Lösung erforderlich ist. Keine Regelung ist notwendig, wenn der Arbeitgeber nach der gesetzlichen Rahmenregelung Einzelmaßnahmen zu treffen hat. Personelle Einzelmaßnahmen werden daher vom Mitbestimmungsrecht nach 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG nicht erfasst 9. III. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts Das Bundesverwaltungsgericht schränkt die Mitbestimmungsrechte der Mitarbeitervertretung im Gegensatz zu obiger Rechtsprechung des BAG ein und verlangt die sog. Finalität der Maßnahme. Maßnahmen, die sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz auswirken und mit denen der Dienstgeber in erster Linie andere Zwecke verfolgen, sind nicht mitbestimmungspflichtig. Es kommt also stets auf die vom Dienstgeber verfolgte Zielsetzung der Maßnahme an (Donner, ZMV 2010 S. 180ff). Im Einzelnen begründet das Bundesverwaltungsgericht seine Entscheidung 10 wie folgt: Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG bezieht sich auf Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen. Nach ständiger Senatsrechtsprechung muss die vorgesehene Maßnahme darauf abzielen, das Risiko von Gesundheitsschädigungen oder Unfällen innerhalb der Dienststelle zu mindern oder einen effektiven Arbeits- und Gesundheitsschutz zu gewährleisten. Damit unterliegen Maßnahmen, die in erster Linie andere Zwecke verfolgen und sich nur mittelbar auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz der Beschäftigten auswirken, nicht dem Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Auch das entsprechende Initiativrecht der betrieblichen Interessenvertretung schränkt das Bundesverwaltungsgericht ein. In seinem obigen Beschluss 11 heißt es weiterhin wie folgt: Dem Initiativrecht (im 70 BPersVG) kommt keine eigenständige, vom Inhalt und Zweck des Mitbestimmungsrechts losgelöste Bedeutung zu. Das Initiativrecht des Personalrats wird durch den Inhalt seines jeweiligen Mitbestimmungsrechts und dessen Sinn und Zweck begrenzt. Initiativrecht und die übliche Form der Mitbestimmung, bei der der Personalrat auf Vorhaben des Dienststellenleiters reagiert, sind demnach in inhaltlicher Hinsicht symmetrisch. Die auf ein bestimmtes Mitbestimmungsrecht gestützte Initiative des Personalrats muss sich daher auf dieselben Zwecke beziehen, welche vom Personalrat nach dem nämlichen Mitbestimmungstatbestand zulässigerweise in Anspruch genommen werden 8 BAG 2. April ABR 47/95, BAGE 82, BAG 10. April ABR 34/77, BAGE 31, 357; BVerwG 25. Januar P , AP ASiG 9 Nr. 2; DKK/Klebe 11. Aufl. 87 Rn. 185; Fitting 87 Rn. 286; Richardi BetrVG 11. Aufl. 87 Rn. 559; Wiese GK-BetrVG 8. Aufl. 87 Rn. 607; Wlotzke in FS Wißmann S. 426, 433; BAG vom , 1 ABR 43/08 10 BVerwG, Beschluss vom , 6 PB Vgl. FN 10

4 können, wenn dieser vom Dienststellenleiter um Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme gebeten wird ( ). Aus der Zusammenschau der zitierten Senatsrechtsprechung zur Mitbestimmung beim Gesundheitsschutz einerseits und zum Initiativrecht andererseits ergibt sich, dass der Personalrat die Mitbestimmung nicht schon dadurch in seinem Sinne einseitig steuern kann, dass er in einem Initiativantrag Gründe des Gesundheitsschutzes geltend macht. Ließe man dieses zu, dann hätte es der Personalrat in der Hand, durch die Formulierung seiner Initiativanträge eine Mitbestimmung geltend machen und durchsetzen zu können, die ihm bei vergleichbaren Maßnahmen des Dienststellenleiters nicht zustünde. Der Grundsatz der Symmetrie aktiver und reaktiver Mitbestimmung wäre damit in Frage gestellt. Daraus folgt, dass bei der Anwendung des Mitbestimmungstatbestandes nach 75 Abs. 3 Nr. 11 BPersVG eine objektiv-finale Betrachtungsweise zugrunde zu legen ist. Die Frage, ob die vorgesehene Maßnahme auf die Verhütung von Dienst- oder Arbeitsunfällen oder von sonstigen Gesundheitsschädigungen abzielt oder ob sie auf die Erreichung anderer Zwecke gerichtet ist, ist daher nach dem objektiven Inhalt der Maßnahme und den in diesem Zusammenhang relevanten Umständen zu beurteilen. Motive und Erklärungen desjenigen, der die Maßnahme initiiert, sind nicht maßgeblich. Dass dies für Dienststellenleiter und Personalrat gleichermaßen gilt, macht der Antragsteller in der Beschwerdebegründung zu Recht geltend. 12 IV. Rechtsprechung des Kirchlichen Arbeitsgerichtshofs 13 und Kirchlichen Arbeitsgerichts der bayerischen Erzdiözesen in Augsburg 14 1.Anlass für die Entscheidungen Das Kirchliche Arbeitsgericht für die Bayerischen (Erz-)Diözesen in Augsburg hatte im Jahr 2011 und 2012 über eine einstweilige Verfügung und zwei Hauptsacheverfahren über die Beteiligung der Mitarbeitervertretung (MAV) nach 36 Abs. 1 Nr. 10 MAVO (bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen) erstinstanzlich zu entscheiden. Alle Anträge der Mitarbeitervertretung wurden zurückgewiesen. In einem Fall wurde die Revision zu gelassen, wobei auch der Kirchlich Arbeitsgerichtshof die Anträge der Mitarbeitervertretung 15 zurückwies. Sachverhalt 1: Die Dienstgeberin betreibt ein Krankenhaus und führte Baumaßnahmen durch im Rahmen deren sie die Transport- und Personenverkehrswege auf dem Betriebsgelände änderte, alos die überdachten Verkehrswege sperrte und die Mitarbeiterin per Information angewiesen hatte, den Wirtschaftshof zu benutzen. Teile der Gebäude waren somit für die nächsten 3 Monate auch für Mitarbeiter/innen, die (leichte) Dienstkleidung tragen müssen, nur über Wege, die nicht überdacht waren und sich selbst zum Teil im Bau befanden, zu erreichen. 12 Vgl. FN KAGH v M 15/11 14 KAG Augsburg Az: 1 MV 19/11; 2 MV 18/11 ; 2 MV 13/12 15 Vgl. FN 12

5 Darüber hinaus versperrte die Dienstgeberin zum Teil die Fluchtwege und Notausgänge im betroffenen Gebäudeteil, ohne die Beschilderung und die Fluchtpläne entsprechend zu ändern. Eine Vorabinformation und Beteiligung der MAV erfolgten nicht. Die Dienstgeberein bestritt das Vorliegen der Voraussetzungen für das Zustimmungsrecht der MAV bei Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen aus 36 Abs. 1 NR. 10 MAVO. Sie vertrat die Auffassung, die Mitarbeitervertretung sei hinaus durch die allgemeine Information an alle Mitarbeiter ausreichend informiert worden. Die Mitarbeitervertretung informierte das Gewerbeaufsichtsamt, die Auflagen verhängte (Schaffung von Ersatzwegen, neue Kennzeichnung der irreführenden Fluchtwege u.a.). Beim zweiten Kotrollbesucht stelle das Gewerbeaufsichtsamt noch einmal fest, dass immer noch ein Teil der Fluchtwege versperrt war, die Beschilderung und die Fluchtpläne führten immer noch zu den versperrten Notausgängen. Sachverhalt 2: Die Dienstgeberin richtete später mehrere neue (Büro-)Arbeitsplätze ein, die den Vorgaben der Arbeitsstättenrichtlinien als Mindestvorgaben nach der ArbStättV hinsichtlich Fläche, Masse der Möbel, Lärm, Licht, Bildschirmarbeitsplätze, Bedienflächen, Pausenräume etc. offensichtlich nicht in vollem Umfang genügten. Ein Mitbestimmungsrecht im Rahmen von 36 Abs. 1 Nr. 10 MAVO, Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen und eine Verpflichtung zur Vorlage von Büroraumpläne war nach Ansicht der Dienstgeberin nicht gegeben. Auch hier wurden seitens des Gewerbeaufsichtsamtes zum Teil Mängel festgestellt. In beiden Fällen (Sachverhalt 1 und 2) reichte die Mitarbeitervertretung Klage beim Kirchlichen Arbeitsgericht ein bzw. führte später zum Sachverhalt 1 das Revisionsverfahren beim Kirchlichen Arbeitsgerichtshof durch. 2. Entscheidungen der Kirchlichen Gerichte für Arbeitssachen/ des KAGH Das erstinstanzliche Gericht kam im Rahmen der ersten Entscheidung zum Schluss, dass es in der Mitarbeitervertretungsordnung keine Rechtsgrundlage für einen Unterlassungsanspruch gibt. Diese Ansicht wurde durch den Kirchlichen Arbeitsgerichtshof als Revisonsinstanz 16 korrigiert. Das Ausgangsgericht sowie der Kirchliche Arbeitsgerichtshof verlangten aber, wie oben das Bundesverwaltungsgericht, das Vorliegen der Finalität der Maßnahme. Es müsse sich nach Ansicht der Gerichte um die Maßnahme selbst (Umzug der Mitarbeiter innerhalb der Räumlichkeiten der Verwaltung und Veränderung/Einrichtung von Büroartbeitsplätzen/ Neuordnung der Personen- und Transportverkehrswege sowie Sperrung der Fluchtwege und Notausgänge ohne Änderung der Hinweisschilder und Fluchtpläne) um eine Maßnahme des Gesundheitsschutzes handeln. Führt der Arbeitgeber eine Baumaßnahme, räumliche Veränderung der Arbeitsplätze z.b. aus Platzmangel oder wegen räumlicher Neuordnung der Abteilung durch, so dient die Maßnahme nicht unmittelbar dem Gesundheitsschutz, sodass 16 Vgl. FN 12

6 das Zustimmungsrecht der MAV nicht gegeben ist. Mit der Maßnahme verfolgt die Dienstgeberin keinen Gesundheitsschutz als Zielsetzung (?), sodass es an der erforderlichen Finalität fehlt. V. Fazit Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht sowie der Kirchlichen Gerichten für Arbeitssachen reduzieren das Mitbestimmungsrecht der betrieblichen Interessenvertretung auf wenige anwendbare Fälle wie z.b. die Erstellung eines betrieblichen Gesundheitsbuchs. Somit wird für die Dienstgeber zunächst ein rechtsfreier Raum geschaffen, da die Arbeitsschutzgesetzte und insbesondere die Arbeitstättenverordnung seit ihrer letzten Novellierung keine genau Vorgaben, sondern mehrere ausfüllungsbedürftige Rahmenvorschriften und unbestimmte Rechtsbegriffe enthalten, deren Einhaltung und Konkretisierung im Ermessen der Betriebsparteien liegt. Entfällt die betriebliche Mitbestimmung mangels Finalität, so bleibt es zunächst allein dem Arbeitgeber überlassen, den Rahmen zu bestimmen. Eine Finalität wäre nach obiger Rechtsprechung nur dann zu bejahen, wenn der Arbeitgeber subjektiv gewillt ist, im Rahmen einer betrieblichen Maßnahme, unter anderem oder vielleicht auch die zwingenden gesetzlichen Arbeitnehmerschutzvorschriften einzuhalten. Der Dienstgeber darf bei der Durchführung einer Maßnahme (un)wissentlich und/oder willentlich zwingende öffentlich rechtliche Vorschriften zum Schutze der Mitarbeiter außer Acht lassen, ohne dass ihm negative Konsequenzen drohen und die MAV beteiligen zu müssen. Folgt man dieser Rechtsprechung, so droht die Gefahr, dass die weit gefassten Mitbestimmungsrechte der Mitarbeitervertretung aus 36 I Nr. 10 MAVO, die auf Verhütung von Gesundheitsschäden gerichtet sind und somit einen präventiven Charakter haben, stets leer laufen. Dem Arbeitgeber wird durch die Gerichte die Möglichkeit eingeräumt, mitbestimmungsfrei zwingende und kostenspielige Arbeitnehmerschutzvorschriften auf Kosten der Gesundheit der Mitarbeiter/innen nicht einhalten zu müssen; bis vielleicht eine Aufsichtsbehörde aufmerksam wird. Es ist in der Realität kaum vorstellbar, dass ein Arbeitgeber einen Büroraum ausschließlich aus dem Anlass und mit der Zielrichtung, die Vorgaben des ArbSchG und der ArbStättV einzuhalten, einrichtet oder verändert. Einer kirchlichen Interessenvertretung bleibt dann wohl nur die Möglichkeit, die Aufsichtsbehörden um Abhilfe zu bitten, da sie nur auf diesem Weg ihre Pflichten aus 26 MAVO, darauf zu achten, dass die Mitarbeiter/innen nach Recht und Billigkeit behandelt werden, erfüllen kann. Allerdings findet sich in der MAVO keine Vorschrift, die 89, 90 ff BetrVG entspricht, sodass der Mitglieder der Mitarbeitervertretung weitere Konsequenzen drohen können z. B. Amtsenthebungsverfahren wegen Anschwärzens des Dienstgebers (Verfahren Az: 1 MV 25/11 beim KAG Ausgburg).