Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?

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1 Prof. Dr. Mark Pieth Stehen internationale Sportverbände über dem Recht? Sportdachverbände geniessen als (weitgehend) steuerbefreite privatrechtliche Vereine in der Schweiz eine bevorzugte Behandlung. Die rund 60 hier niedergelassenen Verbände und deren Vertreter unterstehen auch nicht dem öffentlichen Bestechungsrecht nach StGB. Man kann zwar argumentieren, dass die Normen der Privatbestechung nach UWG auf sie anwendbar seien, dies ist aber umstritten und Bestechung nach Art. 4a i.v.m. Art. 23 UWG bleibt ein Antragsdelikt. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ergänzung wird im Beitrag diskutiert und ein Vorschlag präsentiert. Rechtsgebiet(e): Beiträge; Strafrecht Schweiz Besonderer Teil; Wirtschaftsstrafrecht (UWG, Kartellgesetz, BankG, BEHG); Sport Zitiervorschlag: Mark Pieth, Stehen internationale Sportverbände über dem Recht?, in: Jusletter 14. März 2011 ISSN , Weblaw AG, T

2 Inhaltsübersicht I. FIFA: ein Weckruf II. Geltendes Recht 1. Amtsträgerbestechung? 2. Privatbestechung? III. Regelungsbedarf? IV. Regelungsvorschlag V. Der Funktionär VI. Keine übertriebenen Erwartungen VII. Schluss Literaturverzeichnis I. FIFA: ein Weckruf [Rz 1] Medienrecherchen im Vorfeld der Vergabe der Austragungsorte der nächsten zwei Fussballweltmeisterschaften hatten Hinweise dafür zutage gefördert, dass einzelne Komitee-Mitglieder der FIFA ihre Stimmen zum Verkauf anboten. Die angeblich geforderten bzw. gebotenen Summen schwankten erheblich, pendelten sich aber bei einem Mittelwert von ca. $ 1 Million ein. Auch wenn private sting operations zu den problematischeren Methoden des Journalismus gehören, verdichten sich die Indizien, dass Mitglieder des FIFA-Entscheidgremiums, wie früher schon, die UEFA und auch das IOC (insbes. anlässlich der Wahl der Stadt Salt Lake City als Austragungsort der Olympiade) auf ihr privates Wohlergehen bedacht waren 1. Die Medien führten auch das schlechte Abschneiden von Grossbritannien beim Wahlgang vom 2. Dezember 2010 vor allem darauf zurück, dass der britische Fussballverband nicht oder zuwenig in die Trickkiste gegriffen hätte 2. [Rz 2] Ob die Vorwürfe zutreffen, lässt sich schwer feststellen. Die FIFA verfügt zwar über ein internes Ethik-Komitee, dessen Unabhängigkeit aber nicht über jeden Zweifel erhaben ist und deren Entscheidpraxis bisher wenig überzeugt hat. 3 [Rz 3] Heikler noch ist aber, dass die Vertreter der internationalen Sportverbände, die in der Schweiz ohnedies einen Sonderstatus geniessen, vom Strafrecht nur schlecht erfasst werden können. Mit rascher Aufklärung ist daher kaum zu rechnen in der Schweiz ein neues Korruptionsrecht in Kraft gesetzt. Die Tatbestände von Art. 322ter ff. StGB sind in Kombination mit der Legaldefinition von Art. 110 Abs. 3 StGB, dem Beamtenbegriff, zu lesen 4. Art. 322septies erfasst neben den Amtsträgern eines fremden Staates auch Funktionäre von internationalen Organisationen. [Rz 5] Allerdings war man sich im Jahr 2000 sowohl auf internationaler Ebene 5, wie in der Schweiz 6 einig, dass mit internationalen Organisationen Verbände des internationalen öffentlichen Rechtes gemeint waren. Vertreter von Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) können zwar ausnahmsweise Funktionen für internationale öffentliche Organisationen übernehmen (funktionale Amtsträger internationaler Organisationen 7 ), im Allgemeinen handelt es sich aber um Privatpersonen 8. Was der Bundesrat bereits 1999 festgehalten hatte 9, wurde in der Botschaft von 2004 zur Umsetzung des Europaratsabkommens gegen die Korruption 10 erneut betont: «Im Übrigen besteht Übereinstimmung; sowohl nach dem Übereinkommen wie auch vom schweizerischen Korruptionsstrafrecht sind nur Amtsträger intergouvernementaler Organisationen erfasst. Ausser Betracht fallen demgegenüber Funktionäre von nicht-gouvernementalen Organisationen (sog. NGOs)» 11 [Rz 6] Damit scheint festzustehen, dass nach geltendem Schweizer Recht Vertreter von Sportverbänden nicht unter das öffentliche Bestechungsrecht fallen. Eine Ausnahme ist denkbar, wenn der einzelne Bestechungsempfänger zugleich Amtsträger eines fremden Staates ist. Dann wäre Art. 322septies StGB aus anderem Grunde anwendbar. 2. Privatbestechung? [Rz 7] Mit der Umsetzung des Europaratsübereinkommens trat 2006 ein revidierter Tatbestand der Privatbestechung im UWG in Kraft (Art. 4a i.v. mit Art. 23 UWG). Voraussetzung ist allerdings das Einwirken auf ein «Wettbwerbsverhältnis». Und gerade hier meldet die Botschaft von Bedenken an. Auf NGOs sei Art. 4a UWG nicht anwendbar, wenn sie nicht in einem Wettbewerbsverhältnis zueinander ständen oder in ein Wettbewerbsverhältnis mit Unternehmen II. Geltendes Recht 1. Amtsträgerbestechung? [Rz 4] Als Reaktion auf einige lokale Bestechungsskandale (insbes. die Zürcher Wirteaffäre) und die Ratifikation der OECD Anti-Korruptionskonvention von 1997 wurde im Jahr 4 Botschaft 1999, 5524 ff.; Balmelli 1996, 103 f.; Oberholzer 2007 zu Art. 110 Abs. 3 StGB; Pieth 2007 zu Art. 322ter ff. StGB. 5 Zerbes 2007, Botschaft 1999, Zerbes 2007, Zerbes 2007, Botschaft 1999, The Times, 17. Oktober S. 7, 8, 9, 26; FAZ, 28. November 2010, S. 20; NZZ, 30. November 2010, S Der Spiegel, 48/2010, S. 136 ff. 3 BaZ, 19. November 2010, S. 48; NZZ, 19. November 2010, S Strafrechts-Übereinkommen des Europarats über Korruption vom November 1998 (SR ) und Zusatzübereinkommen vom 15. Mai 2003 (SR ). 11 Botschaft 2004, Botschaft 2004,

3 einwirkten. Bezogen auf Sportdachverbände sagt die Botschaft wörtlich: «In diesem Zusammenhang kann sich die Frage stellen, ob Verbände und NGOs, z.b. Sportvereinigungen wie etwa die FIFA (Fédération Internationale de Football Association) oder das IOC (International Olympische Komitee) unter den neuen Tatbestand fallen. Dies erscheint jedenfalls dann zweifelhaft, wenn Mitglieder eines solchen Verbandes bspw. von einer für die Organisation einer Veranstaltung kandidierenden Stadt finanzielle Vorteile für die Erteilung des Zuschlags entgegen nehmen würden. In diesem Fall ist fraglich, ob es sich um ein vom UWG erfasstes Geschäftgebaren handelt und ob die Kandidaturstädte in einem Wettbewerbsverhältnis i.s. des UWG stehen. Anders wäre zu entscheiden, wenn mit Bestechungszahlungen an oder von privatwirtschaftlichen Unternehmen auf ein Wettbewerbsverhältnis eingewirkt würde, bspw. beim Abschluss von Sponsoringverträgen.» 13 [Rz 8] Bezogen gerade auf das Bsp. der Austragungskonkurrenz zwischen Städten oder Ländern vermag die ohnehin nur halbherzig vorgetragene Argumentation nun gar nicht zu überzeugen, geht es doch bei den Entscheiden über die Ausrichtung von Spielen nicht nur um Ruhm und Ehre, sondern um ganz handfeste wirtschaftliche Interessen. Interessen der Länder, aber auch des Sportdachverbandes selbst, der sich die Vermarktungsrechte sichert 14. [Rz 9] Selbst wenn die internationalen Sportdachverbände in der Schweiz unter das Privatbestechungsrecht fallen würden, wäre aber Aufklärung nicht garantiert, da im neuen Recht am Strafantragsrecht festgehalten wurde 15. Das UWG setzt voraus, dass etwa ein unterlegener Kandidatenort Strafantrag gegen ein Mitglied des Entscheidungsgremiums erheben würde. [Rz 10] Nach verbreiteter Ansicht ist also ein Fehlverhalten von Mitgliedern des Exekutivkomitees der FIFA und ähnlicher Organisationen nicht oder nur am Rande vom Schweizer Strafrecht erfasst 16. III. Regelungsbedarf? [Rz 11] Sport, ob individuell oder in der Mannschaft betrieben, ist zunächst einmal Privatsache. Sport hat aber im Allgemeinen eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe 17. Er ist gesundheitspolitisch bedeutsam, er hat eine erzieherische Funktion und dient u.u. als Mittel der Gewaltprävention. Nicht 13 Botschaft 2004, Vgl. Pieth, in: BaZ, 26. Oktober 2010, S. 13; gleicher Ansicht Spitz Botschaft 2004, NZZ, 21. Oktober 2010, S. 47 (Wohlers). 17 Vgl. Kaiser 2011, 31 f. nur in den Ländern der Dritten Welt offeriert der Sport zudem Karrierechancen. [Rz 12] Vom selbst betriebenen Sport ist der «passiv»-sport wohl zu trennen. Hier dominieren die symbolischen Gehalte: Sport als Intergrations- und Identifikationsfaktor. Sodann ist Sport ein ganz erheblicher Wirtschaftsmotor: Vor allem die Fernsehübertragungs- und anderen Verwertungsrechte sowie die Sponsoringverträge dürfen in ihrer ökonomischen Bedeutung nicht unterschätzt werden 18. Das alles macht den Sport noch nicht zur Staatsaufgabe, auch wenn die meisten Staaten sich Sportministerien leisten. [Rz 13] Die Rolle der «internationalen Sportdachverbände» und der mit Ihnen zusammenhängenden Service-Verbände 19, übernehmen aber durch ihre Monopolstellung 20 in der Ausrichtung von Spielen eine quasi-öffentlich-rechtliche Funktion. Dies reflektiert sich im Sonderstatus, der den Sportdachverbänden typischerweise von ihren Sitzstaaten gewährt werden. Insbesondere die Schweiz gibt den hier ca. 60 niedergelassenen Dachverbänden 21 eine steuerrechtlichen Sonderstatus sowie Privilegien, die einem «diplomatischen Status» nahekommen 22. Nicht von ungefähr spricht denn auch Zerbes, in Anwendung des funktionalen Konzeptes des foreign public official auf Sportfunktionäre von funktionalen Amtsträgern. [Rz 14] Im Übrigen wird die Vergabe von weltweiten Spielen, wie etwa von Olympiaden und Fussball-Weltmeisterschaften, an ganz erhebliche Infrastrukturaufwendungen gekoppelt, die nur von Staaten aufzubringen sind (man denke an die Zugs- und Strassenverbindungen, die als Bedingung für den Zuschlag für die WM nach Russland und den Bau von ganzen Sportstädten für die Vergabe nach Katar gebunden wurden). Schliesslich wird insbesondere Fussball so sehr mit nationalem Prestige assoziiert, dass Kandidaturen gar von Staats- und Regierungschefs vertreten werden 23. [Rz 15] Wenn es möglich wäre, quasi-öffentliche Entscheide von weltweiter Bedeutung auf unserem Territorium oder von unserem Territorium aus straffrei zu manipulieren, würde sich die Schweiz aber ein weiteres Mal eine Blösse geben,die ihrem Ruf alles andere als zuträglich wäre 24. Man denke an frühere Regulierungsdefizite angesichts der Herausforderungen der Raubkunst, der Drogengeldwäsche, der Missbräuche im Waffenhandel, des Rohwarenhandels oder auch 18 Vgl. Kaiser 2011, 27 ff. 19 So die Welt-Anti-Doping-Agentur (WADA). 20 Zur Monopolstellung vgl. Pachmann 2007, 26 ff. und zu den Missbrauchsgefahren vgl. Grätz 2009, 21 ff., 158 ff. 21 Tanda 2006, Tanda 2006, 108 ff.; Riemer 2004, 106 f.; Zerbes 2007, 79; Zeit Online, 3. November Vgl. Parlamentarische Initiative (Thanei) vom 8. Dezember 2010 (Begründung); NZZ 19. Oktober 2010, S Krit. Zeit Online, 3. November

4 von Embargoverletzungen. In all diesen Fällen musste unser Rechtssystem im Eiltempo nachgebessert werden. Es ist Zeit, derartige Risiken zu antizipieren. IV. Regelungsvorschlag [Rz 16] Welchen Anforderungen müsste ein Regelungsvorschlag genügen? [Rz 17] Nach Ansicht des Verfassers sollte eine einfache und klar fokussierte Lösung angestrebt werden: [Rz 18] Da die Tätigkeit der internationalen Sportdachverbände einer quasi-öffentlichen Funktion gleichkommt, ist die Erweiterung der Amtsträgerbestechung einer Klärung der Privatbestechung vorzuziehen: Das Verfahren muss von Amtes wegen eingeleitet werden. [Rz 19] Es sollten aber nicht pauschal sämtliche NGO miterfasst werden: Die Regelungslücke ist eng begrenzt auf Sportdachverbände. [Rz 20] Es geht nicht darum, sämtliche Sportverbände dem öffentlichen Korruptionsrecht zu unterstellen, es reicht vollkommen, die Sportdachverbände, die eine Monopolstellung (und einen Sonderstatus) geniessen, zu erfassen. Der Begriff des Sportdachverbandes ist, wie ein Blick in die Literatur beweist, gesichert. Er grenzt sich ausreichend von den Sportvereinen ab 25. [Rz 21] Es reicht weiter, die internationalen Verbände zu erfassen. Es braucht daher lediglich eine punktuelle Revision. Art. 110 StGB muss nicht angepasst werden, es genügt ein Zusatz zu Art. 322septies StGB. Er könnte lauten: Art. 322septies Abs. 3 VE StGB «Internationale Sportdachverbände sind den internationalen Organisationen gleichgestellt» 26 V. Der Funktionär [Rz 22] Die Liste möglicher Amtsträger gemäss Art. 322septies StGB ist auch bei den klassischen intergouvernementalen Organisationen auslegungsbedürftig. Analog zu staatlichen Organen wird man institutionelle und funktionale Entscheidungsträger ausmachen 27. VI. Keine übertriebenen Erwartungen [Rz 23] Übertriebenen Erwartungen sind nicht angebracht: Auch das Amtsträgerstrafrecht, das von Amtes wegen angewandt wird, ist an die Grenzen schweizerischer Zuständigkeit gebunden. Wo weder das Territorialitäts- noch das Personalitätsprinzip zur Anwendung gelangen, sind der Schweizer Justiz die Hände gebunden. Allenfalls kommt noch Rechtshilfe in Frage. Sodann darf nicht übersehen werden, dass Transaktionen mit Vermögenswerten aus Bestechung unter die Geldwäschenormen des Schweizer Rechtes fallen könnten. VII. Schluss [Rz 24] Insgesamt schuldet sich die Schweiz, wenn sie weiterhin Domizil eines Grossteils der internationalen Sportdachverbände sein will, eine entsprechende Anpassung ihres Rechts. Das wird weder von Politikern noch von Verbandsvertretern bestritten 28. [Rz 25] Falls sich Verbände davon abschrecken lassen, ist es höchste Zeit, sie ziehen zu lassen. Literaturverzeichnis M. Balmelli, Die Bestechungstatbestände des schweizerischen Strafgesetzbuches, Bern Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Gesetzbuchs und des Militärstrafgesetzes (Revision des Korruptionstrafrechts) sowie über den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr vom 19. April 1999 (99.026), BBl 1999, Botschaft über die Genehmigung und Umsetzung des Strafrecht-Übereinkommens und des Zusatzprotokolls des Europarates über Korruption (Änderung des Strafgesetzbuches und des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb) vom 10. November 2004 (04.072), BBl 2004, 6983 ff. D. Grätz, Missbrauch der marktbeherrschenden Stellung durch Sportverbände, Eine rechtsvergleichende Untersuchung des europäischen, deutschen und schweizerischen Missbrauchverbots, Tübingen M. Kaiser, Sportrecht Berücksichtigung der Interessen des Sports in der Rechtsordnung, Bern N. Oberholzer, in: M.A. Niggli / H. Wiprächtiger (Hrsg.), Basler Kommentar, Strafrecht I, Art StGB, Jugendstrafgesetz, 2. Aufl., Basel 2007, zu Art. 110 Abs. 3 StGB. T. Pachmann, Sportverbände und Corporate Governance, Zürich M. Pieth, in: M.A. Niggli / H. Wiprächtiger (Hrsg.), Basler Kommentar, Strafrecht II, Art StGB, 2. Aufl., Basel 2007, zu Art. 322ter ff. StGB. J.F. Tanda, Liebling Schweiz, Liberales Vereinsrecht, 25 Pachmann 2007, 21 ff., 24 f. 26 So auch die Parlamentarische Initiative (Thanei) vom 8. Dezember 2010 (Text). 27 Zerbes 2007, So die Stellungnahme von Bundesrat Ueli Maurer (SF, 24. Oktober 2010; DRS, 25. Oktober 2010) und von Joseph Blatter, Präsident der FIFA (BaZ Online, 26. Oktober 2010; Tagesanzeiger, 26. Oktober 2010, S. 1). 4

5 nachsichtige Richter, niedrige Steuern, in: Weinreich (Hrsg.), Korruption im Sport, Leipzig 2006, 108 ff. H.M. Riemer, Sportrechts-Weltmacht Schweiz, Internationale Sportverbände und schweizerisches Recht, Causa Sport 2/2004, 106 f. P. Spitz, in: P. Jung / P. Spitz (Hrsg.), Handkommentar, Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), Bern 2010, zu Art. 4a UWG. I. Zerbes, in: M. Pieth / L.A. Low / P.J. Cullen (eds.), The OECD Convention on Bribery, A Commentary, Cambridge 2007, zu Art. 1. Prof. Dr. Mark Pieth, Ordinarius für Strafrecht, Strafprozessrecht und Kriminologie an der Universität Basel * * * 5