Das Recht auf Bildung im Spannungsfeld von UN- Behindertenrechtskonvention und Grundgesetz

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1 MAX-PLANCK-INSTITUT FÜR AUSLÄNDISCHES UND INTERNATIONALES SOZIALRECHT MAX PLANCK INSTITUTE FOR FOREIGN AND INTERNATIONAL SOCIAL LAW Das Recht auf Bildung im Spannungsfeld von UN- Behindertenrechtskonvention und Grundgesetz Evangelische Akademie Tutzing Behinderungen und Verhinderungen 20. bis 22. Mai 2011 Dr. Minou Banafsche

2 Gliederung Einleitung Inklusive Bildung nach der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) Bedeutung und Funktion von Menschenrechten Exkurs zu der UN-BRK Gewährleistungsrahmen des Art. 24 UN-BRK Inklusive Bildung nach dem Grundgesetz (GG) Arten und Funktionen der Grundrechte Gewährleistungsrahmen Diskrepanz der Ordnungen Überwindung der Diskrepanz Lösungsansätze 2

3 Einleitung Übereinkommen der VN vom über die Rechte von Menschen mit Behinderungen sowie Fakultativprotokoll vom zum Übereinkommen der VN über die Rechte von Menschen mit Behinderungen Gemeinschaftsrecht Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG Grundgesetz Bundesrecht Landesrecht 3

4 Einleitung Art. 1 Grundgesetz (1) 1 Die Würde des Menschen ist unantastbar. 2 Sie zu achten und zu schützen, ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt. (2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. [ ] 4

5 Einleitung Umsetzung des Bekenntnisses des Art. 1 Abs. 2 GG durch die Grundrechte Kein Verfassungsrang der Menschenrechte über Art. 1 Abs. 2 GG (str.) Zwar Vorrang allgemeiner Regeln des Völkerrechts gem. Art. 25 GG Aber innerstaatliche Geltung völkerrechtlicher Verträge nach Maßgabe des Art. 59 Abs. 2 GG Insoweit Sonderregelung gegenüber Art. 25 GG Keine Teilhabe völkerrechtlicher Verträge an Rangordnung des Art. 25 GG Rechtsverbindlichkeit völkerrechtlicher Verträge durch Zustimmungsgesetz gem. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG UN-BRK als völkerrechtlicher Vertrag in Deutschland geltendes Recht in Form einfachen Bundesrechts Völkerrechtliche Verträge, die der Auslegung und Anwendung durch die nationalen Gerichte bedürfen, sind im Lichte des nationalen Verfassungsrechts auszulegen. (BVerfG, Beschl. v , Az.: BvR 1206/98) 5

6 Einleitung Welchen Gewährleistungsrahmen bieten die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte der UN-BRK? Welchen Gewährleistungsrahmen bieten im Vergleich die Grundrechte des GG Menschen mit Behinderungen? Gibt es eine Diskrepanz der Ordnungen? Welche Möglichkeiten zur Überwindung der Diskrepanz sind gegebenenfalls denkbar, um den Menschenrechten der UN-BRK zur vollen Wirksamkeit zu verhelfen? 6

7 Inklusive Bildung nach der UN-BRK Bedeutung und Funktion von Menschenrechten Menschenrechte als Rechte, die Menschen nicht vom Staat verliehen werden, sondern ihm kraft seiner Natur zustehen Menschenrechte als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt (Art. 1 Abs. 2 GG) Präambel der am 10. Dezember 1948 verabschiedeten Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR): Da die Anerkennung der angeborenen Würde und der gleichen und unveräußerlichen Rechte aller Mitglieder der Gemeinschaft der Menschen die Grundlage von Freiheit, Gerechtigkeit und Frieden in der Welt bildet * +, verkündet die Generalversammlung diese Allgemeine Erklärung der Menschenrechte als das von allen Völkern und Nationen zu erreichende gemeinsame Ideal * +. Prinzip der Universalität als tragender Pfeiler der Menschenrechte Potenzial der Menschenrechte, Gemeinschaften und die Gesellschaft im Ganzen nach Gesichtspunkten von Freiheit und Gleichberechtigung weiter zu entwickeln. (vgl. Heiner Bielefeldt, Zum Innovationspotenzial der UN- Behindertenrechtskonvention, Essay No. 5, 3. Aufl. 2009, S. 13) 7

8 Inklusive Bildung nach der UN-BRK Bedeutung und Funktion von Menschenrechten Nach klassischer Menschenrechtsdogmatik Unterscheidung von drei Generationen von Menschenrechten: (1) Liberale Freiheitsrechte des Individuums gegenüber dem Staat (2) Individuelle Anspruchs- und Teilhaberechte im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Bereich (3) Auf kollektive Rechtsgüter gerichtete Globalrechte Menschenrechte der ersten Generation in dem am 16. Dezember 1966 verabschiedeten Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (UN-Zivilpakt) Begründen eine Gewährleistungspflicht der Vertragsstaaten Menschenrechte der zweiten Generation in dem am 16. Dezember 1966 verabschiedeten Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UN-Sozialpakt) Formulieren Zielverpflichtungen Ergänzung durch eine Reihe von UN-Konventionen 8

9 Exkurs zu der UN-BRK Entstehungsgeschichte : Verabschiedung einer Resolution zur Ausarbeitung einer umfassenden internationalen Konvention zum Schutze und zur Förderung der Rechte von behinderten Menschen durch die Generalversammlung (GV) der Vereinten Nationen (VN) Einsetzen eines Ad-hoc-Ausschusses zur Ausarbeitung der Konvention : Vorlage eines Entwurfs zur Konvention über die Rechte von Menschen mit Behinderungen : Weitere Präzisierungen des Entwurfs : Annahme zweier Menschenrechtsverträge durch die GV UN-BRK Fakultativprotokoll : Zeichnung durch Deutschland : Internationales Inkrafttreten der UN-BRK als Vertragswerk : Zustimmung Bundestag und Bundesrat zur UN-BRK durch Vertragsgesetz : Inkrafttreten der UN-BRK in Deutschland (Art. 45 Abs. 2 UN-BRK) 9

10 Exkurs zu der UN-BRK Zweck des Übereinkommens Art. 1 Zweck Zweck dieses Übereinkommens ist es, den vollen und gleichberechtigten Genuss aller Menschenrechte und Grundfreiheiten durch alle Menschen mit Behinderungen zu fördern, zu schützen und zu gewährleisten und die Achtung der ihnen innewohnenden Würde zu fördern. Zu den Menschen mit Behinderungen zählen Menschen, die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können. 10

11 Exkurs zu der UN-BRK Behinderung nach der ICF Bio-psycho-sozialer Ansatz Medizinisches Modell Behinderung als Problem der Person Verursacht unmittelbar durch Krankheit, Trauma oder anderes Gesundheitsproblem Bedarf an medizinischer Versorgung Ziel: Heilung, Anpassung oder Verhaltensänderung der Person Medizinische Versorgung als zentraler Anknüpfungspunkt Politisch: Frage gesundheitspolitischer Reformen Soziales Modell Behinderung als gesellschaftlich verursachtes Problem Kein Merkmal einer Person, sondern umweltbedingt Bedarf an gesellschaftlichem Handeln Ziel: Gestaltung der Umwelt so, wie für volle Teilhabe an allen Bereichen des sozialen Lebens erforderlich Soziale Veränderungen als zentraler Anknüpfungspunkt Politisch: Frage der Menschenrechte Integration im Sinne einer Synthese die eine kohärente Sicht der verschiedenen Perspektiven von Gesundheit auf biologischer, individueller und sozialer Ebene ermöglicht 11

12 Exkurs zu der UN-BRK Behinderung nach der UN-BRK Medizinisches Modell Behinderung als Problem der Person Verursacht unmittelbar durch Krankheit, Trauma oder anderes Gesundheitsproblem Bedarf an medizinischer Versorgung Ziel: Heilung, Anpassung oder Verhaltensänderung der Person Medizinische Versorgung als zentraler Anknüpfungspunkt Politisch: Frage gesundheitspolitischer Reformen Paradigmenwechsel? ersetzt durch Soziales/menschenrechtliches Modell Behinderung als gesellschaftlich verursachtes Problem Kein Merkmal einer Person, sondern umweltbedingt Bedarf an gesellschaftlichem Handeln Ziel: Gestaltung der Umwelt so, wie für volle Teilhabe an allen Bereichen des sozialen Lebens erforderlich Soziale Veränderungen als zentraler Anknüpfungspunkt Politisch: Frage der Menschenrechte Paradigmenwechsel hat auch im Charakter der UN-BRK Ausdruck gefunden als Hybridfassung aus Antidiskriminierungs- und umfassender inhaltlicher Konvention. 12

13 Exkurs zu der UN-BRK Allgemeine Grundsätze (Art. 3 und 8) Achtung der Menschenwürde, der individuellen Autonomie, einschließlich der Entscheidungsfreiheit, sowie der Unabhängigkeit Nichtdiskriminierung (siehe Folie 14) Teilhabe an und Einbeziehung in die Gesellschaft (Inklusion und Partizipation) Achtung vor der Unterschiedlichkeit der Menschen mit Behinderungen und Akzeptanz dieser Menschen als Teil der menschlichen Vielfalt und Menschheit Chancengleichheit Zugänglichkeit (vgl. auch Art. 9 UN-BRK) Gleichberechtigung von Mann und Frau Achtung vor den sich entwickelnden Fähigkeiten von Kindern mit Behinderungen und Achtung ihres Rechts auf Wahrung ihrer Identität Bewusstseinsbildung (Art. 8 UN-BRK) 13

14 Art. 5 Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung * + (2) Die Vertragsstaaten verbieten jede Diskriminierung aufgrund von Behinderung und garantieren Menschen mit Behinderungen gleichen und wirksamen rechtlichen Schutz vor Diskriminierung, gleichviel aus welchen Gründen. * + (4) Besondere Maßnahmen, die zur Beschleunigung und Herbeiführung der tatsächlichen Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderungen erforderlich sind, gelten nicht als Diskriminierung im Sinne dieses Übereinkommens. Art. 2 Begriffsbestimmungen Exkurs zu der UN-BRK Diskriminierungsschutz Im Sinne dieses Übereinkommens * + bedeutet Diskriminierung aufgrund von Behinderung jede Unterscheidung, Ausschließung oder Beschränkung aufgrund von Behinderung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass das auf die Gleichberechtigung mit anderen gegründete Anerkennen, Genießen oder Ausüben aller Menschenrechte und Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen, bürgerlichen oder jedem anderen Bereich beeinträchtigt oder vereitelt wird. Sie umfasst alle Formen der Diskriminierung, einschließlich der Versagung angemessener Vorkehrungen; * + 14

15 Exkurs zu der UN-BRK Rechte Bürgerliche und politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (vgl. Präambel zur UN-BRK lit. y) Art. 10: Recht auf Leben Art. 12: Gleiche Anerkennung vor dem Recht Art. 13: Zugang zur Justiz Art. 14: Freiheit und Sicherheit der Person Art. 15: Freiheit von Folter Art. 16: Freiheit von Ausbeutung, Gewalt und Missbrauch Art. 17: Schutz der Unversehrtheit der Person Art. 18: Freizügigkeit Art. 18: Staatsangehörigkeit Art. 19: Unabhängige Lebensführung und Einbeziehung in die Gemeinschaft 15

16 Exkurs zu der UN-BRK Rechte Art. 20: Persönliche Mobilität Art. 21: Meinungs- und Meinungsäußerungsfreiheit Art. 21: Informationsfreiheit Art. 22: Achtung der Privatsphäre Art. 23: Achtung der Wohnung Art. 23: Achtung der Familie Art. 24: Bildung Art. 25: Gesundheit Art. 27: Arbeit und Beschäftigung Art. 28: Angemessener Lebensstandard und sozialer Schutz Art. 29: Teilhabe am politischen und öffentlichen Leben Art. 30: Teilhabe am kulturellen Leben sowie an Erholung, Freizeit und Sport 16

17 Exkurs zu der UN-BRK Einhaltung und Umsetzung Pflicht des Staates zur Einhaltung und Umsetzung (vgl. Art. 4 UN-BRK) Adressaten: Parlamente, Behörden, Gerichte von Bund und Ländern Einhaltung: Im Hinblick auf bestimmte Vorgaben ohne jeden Zeitaufschub Diskriminierungsverbot Abwehrkomponente der einzelnen Rechte Unverfügbare Inhalte der einzelnen Rechte (Kernbereiche) Schrittweise Umsetzung: Zielgerichteter, vom Staat organisierter und angeleiteter Prozess, an den BRK bestimmte Forderungen stellt Beginn kurz nach Inkrafttreten der BRK Ergreifen geeigneter und wirksamer Maßnahmen unter Einbeziehung der vorhandenen Mittel Partizipativer und transparenter Prozess 17

18 Exkurs zu der UN-BRK Monitoring Art. 33 Innerstaatliche Durchführung und Überwachung (1) Die Vertragsstaaten bestimmen * + eine oder mehrere staatliche Anlaufstellen für Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Durchführung dieses Übereinkommens und prüfen sorgfältig die Schaffung oder Bestimmung eines staatlichen Koordinationsmechanismus * +. (2) Die Vertragsstaaten unterhalten, stärken, bestimmen oder schaffen nach Maßgabe ihres Rechts- und Verwaltungssystems auf einzelstaatlicher Ebene für die Förderung, den Schutz und die Überwachung der Durchführung dieses Übereinkommens eine Struktur, die, je nachdem, was angebracht ist, einen oder mehrere unabhängige Mechanismen einschließt. * + (3) Die Zivilgesellschaft, insbesondere Menschen mit Behinderungen und die sie vertretenden Organisationen, wird in den Überwachungsprozess einbezogen und nimmt in vollem Umfang daran teil. In Deutschland: Einrichtung der Monitoring-Stelle zur UN-BRK beim Deutschen Institut für Menschenrechte (DIM) in Berlin (www.institut-fuer-menschenrechte.de) 18

19 Inklusive Bildung nach der UN-BRK Gewährleistungsrahmen des Art. 24 UN-BRK Recht auf Bildung ist wirtschaftliches, soziales und kulturelles Recht Nach klassischer Menschenrechtsdogmatik bloße Zielverpflichtung (siehe Folie 8) Nach Denkschrift der Bundesregierung zu der UN-BRK keine Begründung subjektiver Ansprüche durch das Übereinkommen (BR-Drucks. 760/08, S. 48) Eine Ansicht: Art. 24 UN-BRK lediglich politischer Programmsatz Dagegen: Wortlaut der Art. 4 Abs. 1 Satz 1 und 24 Abs. 1 Satz 2 UN-BRK Vergleich des Art. 2 Abs. 1 UN-Sozialpakt mit Art. 4 Abs. 2 UN-BRK Limburger Prinzipien für die Umsetzung des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte aus dem Jahre 1987 Maastrichter Leitlinien für Verletzungen der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte aus dem Jahre 1997 Vergleich des Art. 24 UN-BRK mit Art. 13 UN-Sozialpakt Besonderes Diskriminierungsverbot des Art. 24 UN-BRK Ergebnis: Art. 24 UN-BRK als subjektiv-rechtliche Anspruchsnorm 19

20 Inklusive Bildung nach der UN-BRK Gewährleistungsrahmen des Art. 24 UN-BRK Gem. Art. 4 Abs. 2 UN-BRK verpflichtet sich jeder Vertragsstaat hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte, * + Maßnahmen zu treffen, um nach und nach die volle Verwirklichung dieser Rechte zu erreichen, unbeschadet derjenigen Verpflichtungen aus diesem Übereinkommen, die nach dem Völkerrecht sofort anwendbar sind. Grundsätzlich also Pflicht zur sukzessiven Verwirklichung des Art. 24 UN-BRK Aber sofortige Umsetzung des in Art. 24 UN-BRK enthaltenen Diskriminierungsverbotes (siehe Folie 17) Gerard Quinn, The UN Convention on the Human Rights of Persons with Disabilities. A Trigger for Worldwide Law Reform, Grundsatzrede vom : The progressive character of the right [of Article 24] comes to the fore in paragraph 2. Rather, paragraph 2 co-mingles obligations of immediate effect (non exclusion from the general mainstream education, obligation of reasonable accomodation) with obligations of a more progressive character (provision of support and effective individualised support). 20

21 Inklusive Bildung nach dem GG Arten und Funktionen der Grundrechte Grundrechte: Art. 1 bis 19 GG Grundrechtsgleiche Rechte: Art. 20 Abs. 4, 33, 38, 101, 103 und 104 GG Unterscheidung zwischen Freiheitsrechten und Gleichheitsrechten (Art. 3, 6 Abs. 1 und 5, 33 Abs. 1 bis 3, 38 Abs. 1 Satz 1 GG) Klassische Grundrechtsfunktionen nach Georg Jellinek: (1) Status negativus: Zustand der Freiheit vom Staat Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat (2) Status positivus: Zustand, in dem Einzelner Freiheit nicht ohne Staat haben kann Schutz-, Teilhabe- und Leistungsrechte (3) Status activus: Zustand, in dem Einzelner seine Freiheit im und für Staat betätigt Staatsbürgerliche Rechte Recht auf Bildung als Leistungsrecht im Sinne des status positivus Keine Gewährung eines subjektiven Anspruchs des Einzelnen durch Leistungsrechte Gerichtet an Gesetzgeber, ohne diesen in einklagbarer Weise zu verpflichten 21

22 Inklusive Bildung nach dem GG Gewährleistungsrahmen Gem. Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Schulaufsicht meint die Gesamtheit der staatlichen Befugnisse zur Organisation, Planung, Leitung und Beaufsichtigung des Schulwesens Ziel ist die Gewährleistung eines Schulsystems, das allen jungen Menschen gemäß ihren Fähigkeiten die den heutigen gesellschaftlichen Anforderungen entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet Kein umfassendes Bestimmungsrecht des Staates über das Schulwesen Grenzen durch übergeordnete Normen des GG Recht jedes Schülers auf möglichst ungehinderte Entwicklung seiner Persönlichkeit, Anlagen und Befähigungen aus Art. 2 Abs. 1 GG Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG Benachteiligungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG Kein Recht auf inklusive Bildung allein aus der Organisationsnorm des Art. 7 Abs. 1 GG 22

23 Inklusive Bildung nach dem GG Gewährleistungsrahmen Gem. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG darf niemand wegen seiner Behinderung benachteiligt werden. Subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Benachteiligungen Behinderung darf nicht als Anknüpfungspunkt für Ungleichbehandlung dienen Ziel ist Schaffung von Möglichkeiten zur Verhinderung oder Überwindung von Ausgrenzungen Unmittelbare Bindung von Legislative, Exekutive und Judikative Aber keine Gewährung originärer Leistungsansprüche Kein Anspruch auf kompensatorische Ungleichbehandlung im Sinne einer Bevorzugung bei behinderungsbedingt zu verneinender gleicher Eignung Staat gem. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG grundsätzlich gehalten, für behinderte Kinder/Jugendliche schulische Einrichtungen bereitzuhalten Zwar kein genereller Ausschluss der Möglichkeit einer gemeinsamen Erziehung Aber unter Vorbehalt des organisatorisch, personell und von den sächlichen Voraussetzungen her Möglichen 23

24 Diskrepanz der Ordnungen Art. 24 UN-BRK Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG Nationale Normenhierarchie Gewährleistungsrahmen 24 Gemeinschaftsrecht GG Bundesrecht Landesrecht

25 Überwindung der Diskrepanz Lösungsansätze Verfassungsrang der Menschenrechte über Art. 1 Abs. 2 GG (str., siehe Folie 5) Verfassungsrang im Wege der Inkorporierung nach dem Vorbild des Art. 25 GG Verfassungsrang im Wege der Inkorporierung nach dem Vorbild des Art. 140 GG, wonach die Bestimmungen der Art. 136, 137, 138, 139 und 141 der deutschen Verfassung vom 11. August 1919 Bestandteil dieses Grundgesetzes sind Rangaufwertung der UN-BRK über die doppelte völkerrechtliche Vertragsbindung Deutschlands Unmittelbar als Konventionspartei Mittelbar über die Europäische Union (EU) als deren Mitgliedstaat 25

26 Danke für die Aufmerksamkeit

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