Einführung eines behördenweiten Dokumenten Management Systems (DMS) im Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle.

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1 Anwenderbericht Einführung eines behördenweiten Dokumenten Management Systems (DMS) im Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle. Einleitende Betrachtung Der Bericht möchte die wesentlichen Gedanken und Entwicklungen bei der Einführung von modernen Verwaltungsabläufen mit zeitgerechten Softwareprodukten darstellen. Eine detaillierte Beschreibung der Softwarebestandteile bzw. Konfigurationen und Schnittstellen kann aufgrund der Komplexität hier nicht behandelt werden. Weitere Auskünfte bzw. Informationen können jedoch nachgefragt werden. Um Verwaltungsprozesse effektiv, performant und zeitgerecht zu gestalten, ist die Einführung von Vorgangsbearbeitung bzw. Dokumenten Management Systemen erforderlich. Ausgelöst wird diese Notwendigkeit durch die ständig steigende Informationsdichte die innerhalb von Verwaltungsvorgängen Einzug gehalten hat. Durch die Möglichkeiten Dokumente und Informationen über schnelle Kommunikationsmittel (z.b. ) auszutauschen, steigt die Menge der zu berücksichtigenden Information bei der Bearbeitung. Diese Informationen müssen den einzelnen Verfahren zugeordnet, verarbeitet und abgelegt werden. Bei einer klassischen Bearbeitung steigt die zu bearbeitenden Papiermenge erheblich. Diese Papiermengen müssen gesteuert, transportiert und abgelegt werden. Somit steigt analog zu den Papiermengen auch der Personalbedarf für diese administrativen Aufgaben. Trotz einer Erhöhung der eingesetzten Personalressource führt eine steigende Papiermenge zu einer Verlängerung der Durchlaufzeiten aufgrund des Aufwands für suchen, zuordnen, transportieren und ablegen. Somit ist die

2 Einführung von modernen IT-Systemen der einzige Ausweg für die Erhaltung einer gut funktionierenden Verwaltung bei fortgeführtem Stellenabbau. Als Lösung für diese Problematik bieten sich Vorgangsbearbeitungs- (VBS) und Dokumenten Management Systeme (DMS) an. Die Einführung solcher Systeme ist jedoch ein komplizierter, längerfristiger und kostenintensiver Prozess. Die Schwierigkeiten liegen in der erforderlichen Umgestaltung der Arbeit am Arbeitsplatz. Gewohnte und lange Zeit optimierte Bearbeitungsschritte oder Verfahren müssen neu gestaltet und den Beschäftigten näher gebracht werden. Dabei ist die Akzeptanz der wesentliche Erfolgsfaktor. Um diese Akzeptanz zu erreichen, muss zum einen eine Überzeugungsarbeit geleistet und zum anderen der individuelle Spielraum am Arbeitsplatz erhalten werden. Auch darf durch die Einführung kein weiterer großer Verwaltungsaufwand innerhalb der System- / Nutzeradministration verbunden sein. Die entscheidenden Vorteile elektronischer Ablagesystemen sind hauptsächlich die Möglichkeit der direkten und sicheren Ablage, eine schnelle Bereitstellung, die parallele Bearbeitung und die umfassende Recherche von Dokumenten. Wenn in Massenverfahren die Ablage bzw. Bereitstellung von Dokumenten den Gewinn ausmachen, ist es bei der Registratur nach Aktenplan die elektronische Recherche. Sie ist eine neue Variante um Dokumente Aktenzeichen übergreifend also themenbezogen schnell zu finden und zugänglich zu machen. Mit dieser Zielsetzung erfolgte die Entwicklung einer erforderlichen Verarbeitungsstrategie mit der Konzeption der Einführung eines Dokumenten Management System und einer Dokumentensteuerung. Ziel des Projektes war die Einführung eines verwaltungsweiten DMS, das alle unterschiedlichen Anforderungen der Verwaltungsarbeit abdeckt. Neben den allgemeinen Kenntnissen von Organisation, Verwaltungsabläufen und Fachapplikationserstellung wurden die Erfahrungen aus der ersten DMS- Einführung - des Systems FAVORIT - bei der Neukonzeption berücksichtigt. Die Schwachpunkte der FAVORIT-Software die aufwändige Nutzerpflege und die komplizierte Einstellung (Customizing) der Software sollten vermieden werden. Grundsätzliche Anforderungsermittlung Zu Beginn des Projekts war die Aufnahme der Behördenanforderungen unumgänglich. Bei dieser Aufnahme stellten sich drei Gruppen von Anforderungen heraus. 1. Aufgaben mit DMS-Funktionalitäten (Workflow, Dokumentenverarbeitung, Images) 2. Fachverfahren mit Datenbankapplikationen, Texterstellung und Imageanzeige 3. Aktenpläne und Registraturen Aufgaben mit DMS-Funktionalitäten Bei den Aufgaben mit einer DMS-Funktionalität steht das Digitalisieren der Eingangspost und das Anlegen bzw. Zuordnen von Dokumenten im Vordergrund. Hier erfolgt eine reine elektronische Bearbeitung der Vorgänge zur vollständigen Seite 2 von 6

3 elektronische Ablage aller ein- und ausgehenden Dokumente. Ein Beispiel hierfür ist die Antragsbearbeitung ( Stück/Jahr) im Bereich der Erneuerbaren Energien mit dem DMS FAVORIT. Diese Gruppe beinhaltet alle ein- oder mehrstufigen Förderverfahren mit folgenden Verfahrensbestandteilen (müssen jedoch nicht alle erfüllt sein): Antrag Zuwendungsbescheid Verwendungsnachweis inkl. Prüfung und Anlagen Sachverhaltsaufklärungen Zahlung ggf. anschließende Widerspruchsbearbeitung Ein weiteres Merkmal ist die erforderliche Verfügbarkeit der Dokumente über einen längeren Zeitraum (z.b. Solarantrag ca. 13 Monate) bis zum endgültigen Vorgangsabschluss. Fachverfahren mit Datenbankapplikationen Bei der Gruppe der Fachverfahren steht die elektronische Archivierung der eingereichten Unterlagen im Vordergrund. Die eigentliche Sachbearbeitung wird bereits innerhalb einer bestehenden Fachanwendung dokumentiert und die wesentlichen Ergebnisse festgehalten. Auch eine Word-Integration zur Erstellung von Bescheiden bzw. Formschreiben ist bereits realisiert. Somit besteht die Notwendigkeit, Entscheidungen begründende Unterlagen sowie die ausgefertigten Dokumente unter der Zuordnungsnummer der Fachapplikation (Sequenz-ID der Datenbank) dauerhaft zu speichern. Ein Beispiel für diese Gruppe ist die im Bereich der Indexierungskontrolle durchgeführte Archivierung mit der Einbindung innerhalb der Fachanwendung. Hier werden die eingehenden Schriftstücke mit den Kerndaten innerhalb der Fachanwendung erfasst und damit die eindeutige ID-Nummer zugewiesen. Die eingereichten Verträge werden zur Sachbearbeitung weitergeleitet. Nach erfolgter Sachbearbeitung wird das Ergebnis (Bescheid) elektronisch erstellt und gespeichert. Als letzter Schritt wird der Vertrag mit der ID-Nummer der Fachapplikation digitalisiert und mit dem Bearbeitungsdeckblatt in dem Archivierungssystem gespeichert. Der elektronisch erstellte Bescheid kann ausgedruckt und mit digitalisiert werden oder direkt aus der Textverarbeitung (Word) mit der entsprechenden ID im Archivsystem unveränderlich abgespeichert werden. Aktenpläne und Registraturen Hier erfolgt keine weitere Unterstützung durch bestehende Fachverfahren sondern eine Einzelfallbearbeitung mit Ablagefunktionalität. Die Schwerpunkte liegen auf der Dokumentenerfassung und Verwaltung sowie auf der Recherche. Aufgrund der Vorgabe eines DMS für die gesamte Verwaltung ergab sich das Erfordernis der Entwicklung einer DMS-Ablagestruktur mit einfacher Konfiguration Seite 3 von 6

4 und übergreifender Unternehmensbreite. Die bereits erhobenen Anforderungen wurden hinsichtlich dieser Gesichtspunkte erneut ausgewertet und eine allgemeingültige Archivablagestruktur gebildet. Eine weitere wichtige Vorgabe war die Vermeidung der Abbildung der Behördenaufbaustruktur im Archivsystem. Die Ablagestruktur sollte nur auf Aufgaben abgebildet werden. Somit entsteht kein Verwaltungsaufwand bei Umstrukturierungen bzw. Aufgabenverlagerungen. Weiterhin sollten die Benutzer- und Rechteverwaltung einheitlich außerhalb des DMS erfolgen. Die Entwicklung dieser Struktur erfolgte in einem iterativen Prozess der hier nicht näher erläutert werden soll, jedoch in einem eigenen Dokument niedergelegt ist und für detaillierte Erklärungen herangezogen werden kann. Erweiterte Konzeption Nach dieser Festlegung für das DMS erfolgte die Ermittlung der weiteren erforderlichen Komponenten. Als erster Schritt für die Entwicklung zu einer papierlosen bzw. papierarmen Verarbeitung ist die Digitalisierung der Eingangsdokumente notwendig. Der nächste Schritt stellt die Steuerung der Dokumente dar. Im Anschluss wird die Visualisierung der digitalen Dokumente benötigt und als letzten Schritt die Ablage im Archiv notwendig. Digitalisierung und Steuerung der Eingangspost Für die elektronische Verfügbarkeit der eingehenden Dokumente wird neben dem benötigten Erfassungsprozess gleichzeitig eine Steuerungsinformation erforderlich. Hier teilen sich die Eingangsströme in automatisch bzw. manuell steuerbare Dokumente. Automatische verteilbare Dokumente beinhalten auslesbare und verwertbare Information. Als gute und stabile Steuerungsinformation hat sich der Barcode bewährt. Den Dokumenten werden mit Hilfe von Barcodes die relevanten Informationen direkt mitgegeben (z.b. auf dem Antragsformular). Diese Informationen werden nach dem Erfassungsprozess ausgewertet und darauf die Weiterverarbeitung der Dokumente gestartet. Manuell gesteuerte Dokumente beinhalten keine direkt verwertbaren Informationen und müssen über die Verwaltungsstruktur (Workflow) an den Arbeitsplatz transportiert werden. Visualisierung der Dokumente Neben den bereits vorhandenen Anzeigeprogrammen (Adobe Reader, Bild- und Faxanzeige) wird für die Einbindung der Dokumente in Fachapplikationen oft ein eigenes Anzeigeprogramm erforderlich. Grund hierfür ist die erforderliche Beeinflussung der der Programme hinsichtlich Öffnungszeitpunkt, Darstellung (z.b. Lupenfunktion) und Konfiguration. Effektive Verwaltungsprozesse Neben diesen Rahmenbetrachtungen und Lösungen war jetzt die generelle Vorgehensweise zur Einführung festzulegen. Hierfür wurden zwei zentrale Anforderungsbereiche herausgesucht. Dies war zum einen die Integration der DMS-Funktionalitäten in eine neue Fachapplikation zur Antragsbearbeitung und zum anderen eine klassische Aktenablage (Registraturlösung). Bei der Fachapplikation stand der automatische Steuerungsprozess und beim Archiv die einfache manuelle Dokumentenregistrierung im Vordergrund. Seite 4 von 6

5 Der Prozess für die Entwicklung des Gesamtsystems erfolgte über einen Zeitraum von ca. 16 Monaten. Dieser Zeitraum entstand aufgrund der mehrstufigen Einführung und beinhaltet die Zeiten für die Auswertung der Ergebnisse nach den einzelnen Teilschritten. Aufgrund der jeweiligen Erkenntnissen konnte der nächste Teilschritt effektive konzipiert und realisiert werden. Erkannte Schwachpunkte konnten ohne große Schwierigkeiten und kostengünstig korrigiert werden. Das Gesamtsystem setzt sich aus folgenden Hauptkomponenten zusammen: 1. Integrationsplattform mit Service-Orientierter-Architektur (SOA) zur Dokumentenverteilung, Bereitstellung und Ablage 2. Registratur-Komponente 3. windream DMS Software für die revisionssichere Dokumentenablage 4. Erfassungssoftware (Ascent-Capture, bzw. Digitalisierung durch die Deutsche Post) 5. Mehrere unterschiedliche Fachanwendung Die großen Vorteile des installierten Gesamtsystems sind die Einführung des windream DMS in der Standardausprägung, die einfache und unkomplizierte Ausweitung auf andere Bereiche und die Abdeckung aller Anforderungen in einem Gesamtkonzept. Durch die Einführung der DMS-Software ohne spezifische Modifikationen können die stärken des Systems optimal (ohne Beschränkungen) genutzt werden und die Updatefähigkeit auf neue Version ist sichergestellt. Der modulare Aufbau innerhalb der SOA-Anwendung ermöglicht eine schnelle, individuelle anforderungsbezogen Integration von zusätzlichen Anwendungen. Zusätzliche Informationen Weitere Ausführungen der Einzelkomponenten bzw. ein Bericht über eine Teilrealisierung Einführung eines DMS im Bereich der Förderung Erneuerbarer Energien sind in weiteren umfangreichen, separaten Dokumenten aufgeführt. Die Integration der Gesamtentwicklung mit den technischen Details innerhalb dieses Berichts würde den Rahmen sprengen. Die Einführung erfolgte in einem iterativen Prozess. Von der Grundidee ausgehend entstand die Konzeption, Entwicklung und Realisierung mit der Firma SynFlow GmbH. Gemeinsam wurde das zu erst erstellte Grobkonzept schrittweise präzisiert und realisiert. Nach jedem Teilschritt erfolgten die Überprüfung der Zielerreichung und gegebenenfalls eine Anpassung der Gesamtkonzeption. Dadurch war eine hohe Nutzerakzeptanz gegeben und Fehlentwicklungen wurden vermieden. Resümee Für effektive, schlanke und sichere Verwaltungsprozesse ist die Einführung von teuren und komplizierten Vorgangsbearbeitungs- bzw. Workflow-Systemen nicht zwingend erforderlich. Die mit großen VBS- / DMS- / Workflow-Systemen oft verbundenen Anwenderbeschränkung führen zu Akzeptanzproblemen. Bei genauer Betrachtung sind diese Einschränkungen der Anwender oft nicht erforderlich oder sind bereits in Fachapplikationen realisiert. Seite 5 von 6

6 Mit der Einführung eines Standardarchivs und einer service-orientierten, modularen Integrationsplattform erfolgte im Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle die Umsetzung einer effizienten Arbeitsunterstützung für alle Anforderungsbereiche bei akzeptablem Mitteleinsatz. Alle Neuerungen kosten Geld und so gehört zu einem Überblick auch die finanzielle Betrachtung des umgesetzten Ansatzes für die behördenweite Einführung einer Dokumentenverarbeitung. Aufgrund der Erfahrung bei der Einführung des FAVORIT-Systems des BVA ist ein direkter Kostenvergleich möglich. Das FAVORIT-System kostete für den Bereich Erneuerbare Energien (ein Fachverfahren) ca. 1,2 Millionen Euro. Dieser Betrag wurde auch für die beschriebene Neukonzeption erforderlich, jedoch für einen erheblich größeren Bereich (derzeit 5. Fachverfahren und mehrere Archive). Die Einbindung von zusätzlichen Fachverfahren sowie das Roll-Out der elektronischen Registraturen sind ohne weitere Kosten möglich und vorgesehen. Über die Notwendigkeit von Dokumenten Management Systemen besteht kein Zweifel. Nur durch den Einsatz elektronischer Dokumentenverarbeitung ist die steigende Informationsdichte wirtschaftlich zu bewältigen. Für die hier mögliche Geschwindigkeit bei der Ablage und Bereitstellung von Dokumenten wären die erforderlichen personellen Kosten nicht mehr finanzierbar. Für die DMS- Einführung sollten Bereiche ausgewählt werden die eine Refinanzierung der Kosten ermöglicht (Massenverfahren) oder wo durch die große bzw. häufige Suchanforderung die Vorteile der elektronischen Suche benötigt werden. Durch die damit erreichten Erfolgserlebnisse steigen die Nutzerakzeptanz und damit der finanzielle Erfolg der Gesamteinführung. Die Erhebung von Details z.b. Erhebung des Lebenszyklus aller Dokumente innerhalb der Verwaltung verteuert und verzögert die Einführung und gefährdet das Gesamtprojekt. Der Autor dieses Anwenderberichts, Projektleiter und gleichzeitig Ansprechpartner auf Seiten des Kunden ist: Herr Joachim Niebling Referat Organisationsreferat - Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) Frankfurter Straße Eschborn Telefon: +49 (0) Fax: +49 (0) Mail: joachim.niebling@bafa.bund.de Internet: Kontaktdaten der SynFlow GmbH: SynFlow GmbH Barbarastr Dorsten Telefon: / Fax: / Mail: info@synflow.de Internet: Seite 6 von 6