Einführung in die Politikgeschichte des industriellen Zeitalters

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1 Einführung in die Politikgeschichte des industriellen Zeitalters A. Politische Grundbegriffe 14. Grundbegriffe der Verfassungssysteme (Stykow, S ) Analytische Kategorien zu Verfassungssystemen: o Aufgaben o Leistungsfähigkeit o Störanfälligkeit. Definition von Verfassung Verfassungen legen die politische Grundstruktur eines Gemeinwesens fest im Hinblick auf die institutionelle Gestalt und im Hinblick auf die wichtigsten Spielregeln des politischen Prozesses. Verfassungen sind daher Meta-Regeln, also Gesetze, die die Verfahren der Gesetzgebung und den Kompetenzrahmen der Verfassungsorgane festlegen. Sie stellen in der Regel höchstrangiges Recht dar. Verfassungen regeln die Allokation von Kompetenzen, Rechten und Pflichten zwischen den staatlichen Institutionen sowie zwischen der Regierung und den Regierten. 1

2 Analytische Kategorien zu Verfassungssystemen 1. Formelle und materielle Verfassung Sinnvoll ist die Unterscheidung zwischen o formeller Verfassung und o materieller Verfassung. Mit der formellen Verfassung sind die Verfassungsdokumente selber gemeint, während die materielle Verfassung noch weitere gesetzliche Regelungen einschließt, beispielsweise Wahlgesetze Parteien- und Parteienfinanzierungsgesetze Vereinsgesetze Pressegesetze Entscheidungen oberster Gerichte (z. B. das KPD-Verbotsurteil des BVerfG von 1956) Internationale Menschrechts-Deklarationen und andere Abkommen Zentralbank-Gesetze 2. Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit Von der formellen und materiellen Verfassung eines Landes lässt sich nicht umstandslos auf das politische System schließen. Verfassungen müssen als grundlegende Regelsysteme so abstrakt und lückenhaft gestaltet sein, dass nichtkodifizierte Handlungsspielräume verbleiben. Nach dem Verständnis des Institutionalismus müssen die Auslegungsspielräume des Verfassungsrechts relativ groß sein, um Regierungshandeln im Sinne eines rationalen, institutionell gestützten problemlösenden Handelns flexibel gestalten zu können. Die Grenzen in Richtung verfassungswidriger politischer Praxis sind fließend: Daraus ergibt sich die grundlegende Unterscheidung zwischen Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit. 2

3 3. Verfassungsprinzipien liberal-pluralistischer und demokratischer Staatsordnungen Alle liberal-pluralistischen und demokratischen Verfassungen enthalten ähnliche Grundsätze zu den folgenden vier Dimensionen: Staatliches Handeln nach dem Prinzip der Rechtsstaatlichkeit Demnach ist jedes Handeln staatlich bevollmächtigter Akteure an das Recht gebunden. Rechtsstaatlichkeit bedeutet Bindung von Verwaltung und Justiz an das Recht, Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Gerichte und richterliche Nachprüfbarkeit staatlichen Handelns durch eine wie immer geartete Verwaltungsgerichtsbarkeit. Für den Staatsbürger haben vor allem die folgenden drei Grundsätze Bedeutung: 1) Rechtssicherheit gegen staatliche Willkür (Vertrauensschutz ) und Berechenbarkeit staatlichen Handelns mit der Chance, sein Recht jederzeit einklagen zu können 2) Gleichheit vor dem Gesetz 3) Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe in die Rechte des Einzelnen. Regelungen zu den Beziehungen zwischen Bürger und Staat 1) Rechte und Pflichten des Einzelnen 2) Grenzen der Staatsmacht in den Grundrechten und vorstaatlichen Menschenrechten des Individuums (Abwehrrechte gegen den Staat) 3) (Staats-)Bürgerrechte, bei denen es um Mitwirkungsbefugnisse an der Politik geht (Wahlrecht, Vereinigungsrecht etc.) Regelungen zum Machttransfer, zum Regierungs- und Machtwechsel Verfassungen enthalten Festlegungen über den Machttransfer, wonach jeder Machtwechsel und jeder Personalwechsel in politischen Ämtern an rechtlich fixierte Verfahren gebunden ist. In Demokratien und anderen liberalpluralistischen Rechtsstaaten gestaltet sich die Ablösung und Übergabe der politischen Entscheidungskompetenz über Wahlen. 3

4 Regelungen zu den institutionellen Beziehungen zwischen den Machtorganen (Staats- und Regierungsform) Die Staatsform unterscheidet die Staaten nach der Stellung ihres Oberhauptes, z. B. Monarchie, Republik oder Theokratie. Die Regierungsform betrifft das Regierungssystem, also das spezifische institutionelle Arrangement der Gewaltenteilung, mit dem eine monopolistische Konzentration von Entscheidungskompetenzen verhindert wird. Monarchien lassen sich grob in konstitutionelle und parlamentarische Monarchien unterteilen. In konstitutionellen Monarchien ist der Monarch selber aktiv an der Regierungsgewalt beteiligt, aber konstitutionell eingebunden. (Deutsches Kaiserreich von 1871) In parlamentarischen Monarchien nimmt der Monarch in erster Linie repräsentative Aufgaben eines Staatsoberhauptes wahr und überlässt die Regierungsverantwortung einer Regierung, die sich auf das Vertrauen des Parlaments stützt. (Englisches Verfassungssystem) Republiken lassen sich grob in präsidentielle und parlamentarische Regierungssysteme unterteilen. ( parlamentarische Demokratie und präsidentielle Demokratie ) In präsidentiellen Regierungssystemen liegt die Exekutivgewalt beim Präsidenten, dessen Stellung sich in der Regel unabhängig von parlamentarischen Mehrheiten plebiszitär legitimiert, d.h. durch direkte Volkswahl. In parlamentarischen Regierungssystemen legitimiert sich die Regierungsgewalt durch parlamentarische Mehrheiten. Entsprechend können Regierungen auch vom Parlament wieder gestürzt werden, indem ihnen das Vertrauen entzogen wird. 4

5 Die Regelung der institutionellen Beziehungen zwischen den Machtorganen, beinhaltet auch spezifische institutionelle Arrangements der Gewaltenteilung. Typische Arrangements: Der Bikameralismus der Legislative Gemeint ist damit die Aufteilung der gesetzgebenden Gewalt in zwei Kammern, die unterschiedlich zusammengesetzt sein sollen, um bei der Gesetzgebung ein machtpolitisches Gleichgewicht herzustellen. Probleme: o die Gefahr der gegenseitigen Blockade (Verfassungsblockade, Politikverflechtungsfalle) o Kammersysteme sind wichtig für Minderheiteninteressen regionaler, ethnischer, religiöser und statusgruppenspezifischer Art (erste Kammern: Volkshaus; zweite Kammern: Staaten/Oberhaus) Gewaltenteilung und verschränkung zwischen Exekutive und Legislative Im parlamentarischen Regierungssystem liegt der Kern der Gewaltenteilung im Dualismus von Regierung und Opposition begründet, nicht im institutionellen Wechselverhältnis von Parlament und Regierung. Im präsidentiellen Regierungssystem stehen sich Präsidial-Regierung und Parlament als klar getrennte Institutionen gegenüber, weil die vom Präsidenten ernannte Regierung durch das Parlament nicht abrufbar ist. Machtbegrenzung- und Machtkontrolle ergibt sich aus der relativ klaren institutionellen Gegenüberstellung von Parlament und Regierung. Loyalitätsanforderungen an regierungsnahe Fraktionen sind geringer. 5

6 Seit der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts lässt sich ein Trend in Richtung Dominanz der politischen Exekutive festmachen. Die Ursachen liegen in der wachsenden Komplexität der politischen Probleme begründet, für die nur noch hochspezialisierte Regierungsbehörden die erforderliche Informationsverarbeitung- und Problemlösungskapazität aufbringen. Trend der delegierten Gesetzgebung. Die Verordnungskompetenz der Exekutiven wird damit zum heimlichen Gesetzgeber, zum Ersatzgesetzgeber. Vertikale Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative Die Schwächung der nationalstaatlichen Parlamente hängt in der europäischen Gegenwart mit dem Problem der vertikalen Gewaltenteilung zusammen. Es verlagern sich in der Europäischen Union Gesetzgebungskompetenzen auf die europäische Ebene. (z. B. Vertrag von Maastricht von 1992 über die Errichtung einer Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion). Innerhalb der vertikalen Verlagerung von Kompetenzen zeigt sich eine exekutive Schlagseite im Europäischen Integrationsprozess: Der Europäische Rat der Nationalen Regierungen (Ministerrat und Rat der Europäischen Regierungschefs), unterstützt vom Behördenapparat der europäischen Kommission, hat in der Europäischen Gesetzgebung ein starkes Übergewicht gegenüber dem Europäischen Parlament. Dies ist das sog. Demokratiedefizit der Europäischen Union. 6

7 Seit mit der Einschränkung der Einstimmigkeitsregel im Europäischen Ministerrat durch die Einheitliche Europäische Akte von 1986 qualifizierte Mehrheitsabstimmungen möglich wurden und damit das bis dahin geltende Konsensprinzip partiell außer Kraft gesetzt wurde, stellte sich das Problem der vertikalen Gewaltenteilung zwischen Europäischer Ebene und nationaler Hoheitsgewalt erstmals massiv, also die Frage, wie weit die zentralen Kompetenzen eines heraufziehenden europäischen Bundesstaates reichen sollen. Gewaltenteilung im Bereich der rechtsprechenden Gewalt Die rechtsprechende Funktion besteht darin, Gesetze zu interpretieren und auf strafrechtliche, privatrechtliche und öffentlich-rechtliche Streitsachen anzuwenden. Anders als Legislative und Exekutive legitimiert sich die Justiz über die Professionalität ihrer Akteure und nicht über die Rückbindung an den Wählerwillen. o Die Legitimation einer rechtsstaatlich unabhängigen Judikative ergibt sich aus der expertokratischen Sonderstellung des Juristenstandes: Hort verwaltungsmäßiger Rationalität in Widerstreit mit der Rationalität von Mehrheitsabstimmungen o Die relative Autonomie dieser Expertokratie verkörperte in Europa seit der frühen Neuzeit ein System institutionalisierter Wissenschaften in Gestalt von Akademien und Universitäten. 7

8 Die machtpolitisch bedeutsamste Funktion der Judikative ist die gerichtliche Normenkontrolle. Damit ist nicht die einfache Anwendung geltenden Rechts gemeint, sondern die Überprüfung von Rechtsvorschriften, also von Gesetzen und Verordnungen, wie sie Parlamente und Regierungen geschaffen haben. Unterscheidung von o abstrakter Normenkontrolle o konkreter Normenkontrolle Für die Überprüfung der Vereinbarkeit rechtlicher Normen mit dem übergeordneten Verfassungsrecht existieren unterschiedliche institutionelle Regelungen: o Ein konzentriertes System der gerichtlichen Normenkontrolle liegt vor, wenn Institution und Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit in einem speziellen Verfassungsgericht zusammenfallen, das außerhalb des eigentlichen Justizsystems steht. o Ein System der diffusen gerichtlichen Normenkontrolle, die integrierte Verfassungsgerichtsbarkeit, liegt vor, wenn die Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit durch das oberste Gericht im Instanzenzug der jeweiligen nationalen Gerichtsbarkeit ausgeübt wird. Die Notwendigkeit der Verfassungsgerichtsbarkeit ergibt sich aus der unausweichlichen machtpolitischen Frage, wer bei verfassungsrechtlichen Streitigkeiten die Interpretationshoheit über die Verfassungsauslegung beanspruchen soll: das Volk als höchster Souverän, Parlamente, Staatsoberhäupter oder Richter. 8

9 Die Legitimation, die Interpretationshoheit von der demokratischen Norm abweichend einem Gericht zu übertragen, liegt in der plausiblen Überlegung, dass hochkomplexe Rechtsdokumente am besten von juristischen Experten ausgelegt werden können, die als gut bezahlte und auf Lebenszeit ernannte Richter für sachliche Qualität, für politische Unabhängigkeit, für Gewissenhaftigkeit und für Korruptionsunanfälligkeit bürgen. Dieser Überlegung steht die Gefahr entgegen, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit den Grundsatz der richterlichen Selbstbeschränkung verletzt und die Grenze zur politischen Gestaltung überschreitet, die der Legislative und Exekutive zustehen. Verfassungsrichter würden dann zum Ersatz-Gesetzgeber, statt Verfassungshüter zu sein. Staaten mit stark ausgeprägter Verfassungsgerichtsbarkeit streben ein starkes institutionelles Gegengewicht an, das Exekutive und Legislative in ihre Schranken verweist, um Machtmissbrauch zu verhindern: Skepsis, ob demokratische Mehrheiten zur Selbstbeschränkung neigen Minderheitenschutz als essentielles Prinzip aller liberal-pluralistischen Staatsordnungen Personelle Rekrutierungsmuster für unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit: Ausgeklügelte gemischte Delegationsverfahren, um Überparteilichkeit und Ausgewogenheit im Sinne des Prinzips der Machtbalance sicherzustellen. 9

10 Historisches Vorbild für eine integrierte Verfassungsgerichtsbarkeit beim obersten Gericht sind die USA mit ihrem Supreme Court. Das Gegenstück einer institutionell konzentrierten Verfassungsgerichtsbarkeit mit sehr weitreichenden Kompetenzen ist das bundesdeutsche Bundesverfassungsgericht, das ca. 5 % des Gesetzgebungs-Outputs wieder aufhebt. Hier stehen im Hintergrund die Erfahrungen mit der Selbstzerstörung der Weimarer Demokratie: präsidentielle Überdehnung der exekutiven Machtbefugnisse übermäßige Selbstbeschränkung des Reichsgerichtes Selbstdemontage über parlamentarische Mehrheitsentscheidungen. 10