Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG

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1 Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG 4. IFG-Symposium: 10 Jahre Informationsfreiheitsgesetz Dr. Henning Blatt Heinemann & Partner Rechtsanwälte

2 Vertraulichkeit von Legislativdokumenten Bundestag BT verhandelt öffentlich, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden, Art. 42 Abs. 1 Satz 2 GG BT gibt sich GO, Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG Sitzungen der Ausschüsse grds. nicht öffentlich, 69 Abs. 1 Satz 1 GO BT Protokolle über nichtöffentliche Ausschusssitzungen sind mit einem besonderen Vermerk zu versehen, soweit sie der Öffentlichkeit nicht ohne weiteres zugänglich sein sollen, 73 Abs. 2 Satz 2 GO BT Einzelheiten in den Richtlinien für die Behandlung der Ausschussprotokolle gemäß 73 Abs. 3 GO BT vom Einsicht in Protokolle nichtöffentlicher Sitzungen erst nach Verkündung des Gesetzes bzw. nach Beendigung der Wahlperiode Vermerk nach 73 Abs. 2 Satz 2 GO BT längstens bis zum Ablauf der jeweils nachfolgenden Wahlperiode gültig Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 2

3 Bundesrat Vertraulichkeit von Legislativdokumenten BR verhandelt öffentlich, Art. 52 Abs. 3 Satz 3 GG Öffentlichkeit kann ausgeschlossen werden, Art. 52 Abs. 3 Satz 4 GG BR gibt sich GO, Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG Verhandlungen (des Plenums) in nichtöffentlicher Sitzung sind vertraulich, 17 Abs. 2 GO BR Sitzungsbericht ist vertraulich, soweit Verhandlung vertraulich ist, 34 Abs. 2 Satz 1 GO BR Sitzungen der Ausschüsse grds. nicht öffentlich, 37 Abs. 2 Satz 1 GO BR Verhandlungen sind vertraulich, 37 Abs. 2 Satz 2 GO BR Sitzungsniederschrift ist vertraulich, 44 Abs. 2 GO BR Praxis des Bundesrates: turnusmäßige Aufhebung der Vertraulichkeit zu Beginn einer Wahlperiode des BT betreffend die Niederschriften aus der Zeit der vorletzten Wahlperiode des BT Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 3

4 Vertrauliche Legislativdokumente in Ministerien eigene Mitwirkungsrechte der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren Erstellung von Gegenäußerungen Recht zur Äußerung in der Legislative Erhalt von Gesetzesvorlagen allgemeine Kooperation von Legislative und Exekutive Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 4

5 Informationspflicht der Ministerien Stelle der öffentlichen Verwaltung, 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 UIG nicht, soweit und solange sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden, 2 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 Buchst. a) UIG versuchte Einordnung als Bestandteil des Bundesrates Argument: Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GG VG Wiesbaden und VG Hannover: keine Mutation von Ministerien (und der Staatskanzlei) zur Legislative Informationspflicht besteht; offen gelassen für die Landesregierung VG München: Zweifel an Behördeneigenschaft von Ministerien (und der Staatskanzlei) Vorlage an EuGH Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 5

6 Exkurs: Schutzmöglichkeiten im IFG fraglich: keine Verfügungsberechtigung, 7 Abs. 1 Satz 1 IFG 3 Nr. 4 IFG: Schutz einer Information, die einer Geheimhaltungsoder Vertraulichkeitspflicht unterliegt ausreichend: Regelung in GO, wenn die Befugnis zur Regelung der Geheimhaltung durch GO auf Gesetz beruht (OVG Berlin-Brandenburg) 3 Nr. 3 Buchst. b) IFG: Schutz der Beratungen von Behörden Schutzgut: notwendige Vertraulichkeit der Beratung (BVerwG) aber: kein Schutz der Vertraulichkeit von Legislativberatungen fraglich: Kernbereich legislativer Eigenverantwortung Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung denkbar (BVerwG) BVerfG, Beschl. v BvR 1282/11: Kernbereich aller drei Gewalten ist unantastbar. Übertragung der Kernbereichsfigur auf die Legislative Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 6

7 Schutzmöglichkeiten im UIG keine Entsprechung zu 7 Abs. 1 Satz 1 IFG im UIG in UIRL nicht vorgesehen keine Entsprechung zu 3 Nr. 4 IFG im UIG in UIRL nicht vorgesehen 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG: Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) UIRL möglich entspricht im Wesentlichen dem 3 Nr. 3 Buchst. b) IFG keine gesonderte Vertraulichkeitsanordnung erforderlich aber: kein Schutz der Vertraulichkeit von Legislativberatungen fraglich: Kernbereich legislativer Eigenverantwortung in UIRL nicht vorgesehen Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 7

8 Schutz vertraulicher Legislativdokumente Verdrängung des 8 UIG durch GO BT und GO BR (HessVGH) Pflicht des einfachen Gesetzgebers (also nicht des Verfassungsgesetzgebers) zur Beachtung von GO BT und GO BR jedoch: GO grds. nur Binnenwirkung Vertraulichkeit erstreckt sich auf alle Personen, die zu dienstlichen Zwecken Kenntnis von den Dokumenten erlangen. keine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse angeblich kein Widerspruch zur UIRL, da diese nur eine Informationspflicht für Behörden und nicht für die Legislative vorsehe jedoch: Anspruch richtet sich gerade gegen eine Behörde und nicht gegen die Legislative. eigentliche Problematik bleibt ungeklärt. Lösung sehr fraglich Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 8

9 Schutz vertraulicher Legislativdokumente analoge Anwendung des 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG Schutzgut der Norm: die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen im Sinne des 2 Abs. 1 Norm erfasst nur Beratungen der informationspflichtigen Stelle? (VG Hannover lediglich Schutz der von der in Anspruch genommenen Stelle in die Legislative eingebrachten Informationen) ggf. erforderlich: Erweiterung überhaupt auf andere Stellen Norm erfasst nur Beratungen von informationspflichtigen Stellen i.s.d. 2 Abs. 1 UIG (VG Berlin) erforderlich: Erweiterung auf nicht informationspflichtige Stellen Erst-Recht-Schluss für die von der Informationspflicht ausgenommenen obersten Bundesbehörden (soweit und solange) Erst-Recht-Schluss für die generell nicht informationspflichtige Legislative (VG Köln und VG Wiesbaden) Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 9

10 Schutz vertraulicher Legislativdokumente Vereinbarkeit der Analogie mit UIRL Schranken der richtlinienkonformen Auslegung des UIG wegen Eingriffs in den Kernbereich legislativer Eigenverantwortung? analoge Erweiterung von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) UIRL? Legislative als Behörde i.s.d. Art. 2 Nr. 2 Satz 1 Buchst. a) UIRL (VG Köln) Aarhus-Übereinkommen: expliziter Ausschluss der in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handelnden Gremien oder Einrichtungen UIRL: Mitgliedstaaten können vorsehen, dass Behördenbegriff keine Gremien oder Einrichtungen umfasst, soweit sie in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln. grds. Einbezug der Legislative in den UIRL-Behördenbegriff Ausnahme im UIG nur für oberste Bundesbehörden (in gesetzgebender Eigenschaft) und für Gerichte weitere Analogie-Ausnahme für Legislative möglich Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 10

11 Schutz vertraulicher Legislativdokumente bei fehlender Vereinbarkeit der Analogie mit UIRL vollständige Schutzlosigkeit nach 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG bei Vereinbarkeit der Analogie mit UIRL Prüfung der Voraussetzungen des 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zukünftige Legislativberatungen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit Informationszugang zu Legislativdokumenten bei Ministerien nach UIG RA Dr. Henning Blatt 16. September 2016 Seite 11

12 Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit. Weitere Informationen unter