Allgemeines Verwaltungsrecht

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1 WS 2016/17 Univ.-Prof. Dr. Christoph Brüning Institut für Öffentliches Wirtschaftsrecht Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaften

2 Vorlesungsplan (1) B. Grundzüge der Verwaltungsrechtsverhältnisse C. Der Verwaltungsakt D. Der öffentlich-rechtliche Vertrag E. Die Verwaltungsvollstreckung F. Das Recht staatlicher Ersatz- und Ausgleichsleistungen G. Das Recht der öffentlichen Sachen Prof. Dr. Christoph Brüning 2

3 Vorlesungsplan (2) 1 Verwaltungstätigkeiten der vollziehenden Gewalt 2 Träger öffentlicher Verwaltung im Bundesstaat: Staatsverwaltung, Selbstverwaltung 3 Das Recht der Verwaltung 4 Verwaltungssteuerung durch Gesetz und Recht 5 Gesetzesbindung und Gestaltungskompetenzen der Verwaltung Prof. Dr. Christoph Brüning 3

4 1 Verwaltungstätigkeiten der vollziehenden Gewalt I. Der materielle, formelle und organisatorische Begriff der Verwaltung I IV. Zwecktypik der Verwaltungstätigkeiten 1. Ordnungsverwaltung 2. Leistungsverwaltung 3. Lenkungsverwaltung 4. Abgabenverwaltung 5. Bedarfsverwaltung Rechtswirkungen der Verwaltungstätigkeiten 1. Eingreifende Verwaltung 2. Leistende Verwaltung 3. Planende Verwaltung 4. Erwerbswirtschaftliche Betätigung Annex: Zum Zusammenhang von Verwaltungswissenschaft und Verwaltungsrechtswissenschaft Prof. Dr. Christoph Brüning 4

5 2 Träger öffentlicher Verwaltung im Bundesstaat: Staatsverwaltung, Selbstverwaltung I. Bundesstaatliche Verwaltungsstruktur I 1. Bund und Länder als Verwaltungsträger 2. Verwaltungsorganisationen des Bundes und der Länder 3. Die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten gemäß Art e GG Träger mittelbarer Staatsverwaltung 1. Körperschaften, vgl. 37 ff. LVwG SH 2. Anstalten, vgl. 41 ff. LVwG SH 3. Stiftungen, vgl. 46 ff. LVwG SH 4. Beliehene Selbstverwaltung 1. Kommunen: Art. 28 Abs. 2 GG, Art SHVerf 2. Hochschulen: Art. 5 Abs. 3 GG Prof. Dr. Christoph Brüning 5

6 3 Das Recht der Verwaltung I. Hoheitliches Verwaltungshandeln I 1. Das Verwaltungsrecht als System a) Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht b) Die systemprägende Kraft des Verfassungsrechts 2. Innenrecht und Außenrecht Verwaltungshandeln nach Privatrecht 1. Fiskalische Hilfsgeschäfte 2. Erwerbswirtschaftliche Betätigung 3. Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben a) Die sog. Wahlfreiheit der öffentlichen Verwaltung b) Das Verwaltungsprivatrecht Die Abgrenzung des öffentlichen Rechts vom privaten Recht Prof. Dr. Christoph Brüning 6

7 4 Verwaltungssteuerung durch Gesetz und Recht I. Rechtsquellen 1. Die Verfassung 2. Das Gesetz a) Der dualistische Gesetzesbegriff b) Das förmliche Parlamentsgesetz c) Haushaltsgesetz und -plan 2. Abgeleitete Rechtsetzung: Rechtsverordnung, vgl. 53 ff. LVwG SH 3. Autonome Rechtsetzung: Satzung, vgl. 65 ff. LVwG SH 4. Verwaltungsvorschriften 5. Richterrecht 6. Gewohnheitsrecht Die Rangordnung der Rechtsquellen 1. Geltungsvorrang - Kollision 2. Bundesrecht und Landesrecht 3. Das Verhältnis von deutschem Recht und europäischem Gemeinschaftsrecht Prof. Dr. Christoph Brüning 7

8 4 Verwaltungssteuerung durch Gesetz und Recht I Verfassungsmäßigkeit der Verwaltung IV. 1. Maßgaben für Organisation und Verfahren 2. Verfassungsaufträge 3. Grundrechtsbindungen gemäß Art. 1 Abs. 3 GG 4. Gesetz und Recht im Sinne des Art 20 Abs. 3 GG 5. Funktionen der Gesetzesbindung a) Gesetz als Rahmen und Schranke b) Gesetz als Handlungsgrundlage c) Gesetz als Programm Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 1. Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes 2. Das Zugriffsrecht des Gesetzgebers 3. Aufgaben-, Zuständigkeits-, Befugnisnormen Prof. Dr. Christoph Brüning 8

9 4 Verwaltungssteuerung durch Gesetz und Recht V. Der Vorbehalt des Gesetzes 1. Verfassungsrechtliche Begründung a) Konstitutionelle Tradition: Eingriff in Freiheit und Eigentum b) Demokratisch-parlamentarische Neubestimmung: Grundsatzentscheidungen hat das Parlament zu treffen c) Der Rechtswert des förmlichen Gesetzes: Legitimation - Verfahrensbindung - Interessenausgleich - Publizität - Geltungskraft 2. Der Umfang des Gesetzesvorbehaltes a) Unterscheidung von Parlaments- und Rechtssatzvorbehalt: Wesentlichkeitstheorie; insbes. bei Grundrechtsrelevanz b) Eingriffsvorbehalt c) Vorbehalte im Bereich der Leistungsverwaltung - Belastungswirkung von Leistungen - Gleichbehandlungsgebot - Haushaltsgrundlegung d) Organisationsvorbehalte e) Verfahrensvorbehalte Prof. Dr. Christoph Brüning 9

10 5 Gesetzesbindung und Gestaltungskompetenzen der Verwaltung I. Rechtsanwendung der Verwaltung 1. Entscheidungssteuerung: Tatbestands-, Rechtsfolgeseite 2. Regelungsdichte des Gesetzes 3. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle Bestimmte und unbestimmte Gesetzesbegriffe 1. Bestimmtheit und Bestimmbarkeit: Problem der Auslegung 2. Verfassungsmäßigkeit unbestimmter Gesetzesbegriffe 3. Die Lehre von den Beurteilungsprärogativen der Verwaltung a) Kompetenzlage b) Vertretbarkeit oder Unvertretbarkeit von Beurteilungen, Wertungen, Prognosen c) Beurteilungsmaßgaben d) Konsequenzen für Kontrolldichte und Nachprüfbarkeit Prof. Dr. Christoph Brüning 10

11 5 Gesetzesbindung und Gestaltungskompetenzen der Verwaltung I IV. Ermessen der Verwaltungsbehörden 1. Gesetzliche Ermessensermächtigung; Opportunitätsprinzip 2. Verfassungsmäßigkeit der Einräumung von Verwaltungsermessen 3. Ermächtigungstypik a) Tatbestands- und Rechtsfolgeermessen b) Entschließungs- und Auswahlermessen c) Planungsermessen (Abwägung von Belangen ) d) Koppelungstatbestände 4. Ermessensbindung a) 40 VwVfG, 73 LVwG SH b) Intendiertes Ermessen? c) Selbstbindung der Verwaltung 5. Ermessensfehler a) Ermessensüberschreitung b) Ermessensunterschreitung (-nichtgebrauch) c) Ermessensfehlgebrauch (-missbrauch) 6. Ermessensreduktion 7. Ermessensüberprüfung/-kontrolle, 68 I 1; 114 VwGO Gesetzesfreie Verwaltungstätigkeit Prof. Dr. Christoph Brüning 11

12 B. Grundzüge der Verwaltungsrechtsverhältnisse 6 Rechtssubjekt und subjektive Rechte I. Verwaltungsrechtssubjekte I 1. Rechtssubjektivität a) Zuordnungssubjekt von Rechten und/oder Pflichten durch Rechtssatz b) Unterscheidung: Rechtssubjektivität - Rechtspersönlichkeit - Rechtsfähigkeit 2. Rechtssubjekte a) Der Mensch. Stufen der Rechtsfähigkeit b) Juristische Personen. Verwaltungsträger. Teilrechtsfähigkeit c) Die Rechtsstellung von Behörden d) Beteiligungs- und Handlungsfähigkeit: VwVfG, LVwG SH Vertretung und Organschaft, VwVfG, 79 80c LVwG SH Subjektive Rechte 1. Funktionen des subjektiven Rechts 2. Grundrechte. Ansprüche. Gestaltungsrechte 3. Voraussetzungen eines subjektiven Rechts des Bürgers a) Rechtssatz, Verwaltungsakt/Zusicherung, öffentlich-rechtlicher Vertrag b) Verpflichtung eines Verwaltungsträgers c) Schutznormlehre: (zumindest auch) Schutz der Individualinteressen d) Bei Ermessensermächtigung: Recht auf fehlerfreie Ermessensentscheidung, gegebenenfalls Ermessensreduktion auf Null 4. Abgrenzung zum Rechtsreflex (Begünstigung) Prof. Dr. Christoph Brüning 12

13 B. Grundzüge der Verwaltungsrechtsverhältnisse 7 Verwaltungsverfahren, Verwaltungsentscheidung, Verwaltungsvollstreckung I. Verwaltungsverfahren 1. Vom Verwaltungsverfahren zur Verwaltungshandlung 2. Die Verwaltungsverfahrensgesetze des Bundes und der Länder Anwendungsbereiche 3. Verfahrensarten a) Einzel-, Massenverfahren b) Nichtförmliche und förmliche Verwaltungsverfahren c) Planungsverfahren d) Mehrstufige Verwaltungsverfahren e) Vollstreckungsverfahren f) Rechtsbehelfsverfahren 4. Verfahrensablauf a) Verfahrenseinleitung und -beendigung b) Verfahrensbeteiligte, Beteiligtenfähigkeit c) Bevollmächtigte, Beistände, Vertreter d) Behördenzuständigkeit 5. Verfahrensgrundsätze und Verfahrensrechte a) Anhörung, 28 VwVfG, 87 LVwG SH b) Akteneinsicht, 29 VwVfG, 88 LVwG SH c) Mitwirkungsverbote, 20, 21 VwVfG, 81, 81a LVwG SH d) Untersuchungsgrundsatz, 24 VwVfG, 83 LVwG SH e) Rechtsschutz bei Verfahrenshandlungen Prof. Dr. Christoph Brüning 13

14 B. Grundzüge der Verwaltungsrechtsverhältnisse 7 Verwaltungsverfahren, Verwaltungsentscheidung, Verwaltungsvollstreckung I Verwaltungsentscheidung 1. Verfahrenshandlung und Sachentscheidung 2. Verwaltungsakt und Verwaltungsvertrag 3. Form, Begründung, Zustellung 4. Wirksamkeit und Bestandskraft 5. Entscheidungsgehalte und Regelungstypen Verwaltungsvollstreckung 1. Verfahrenszwecke a) Vollziehung von Verwaltungsakten b) Durchsetzung von Verwaltungsverträgen 2. Rechtsgrundlagen 3. Vollstreckungsarten a) Vollstreckung wegen Geldforderungen b) Die Erzwingung von Handlungen, Duldungen oder Unterlassungen Prof. Dr. Christoph Brüning 14

15 B. Grundzüge der Verwaltungsrechtsverhältnisse 8 Handlungsformen - Rechtsschutzformen (Überblick) I. Handlungsformen der öffentlichen Verwaltung für allgemeine Regelungen (generell-abstrakt) I 1. in/für Außenrechtsbeziehungen: Rechtsverordnung, Satzung, Sonderverordnung 2. in/für Innenrechtsbeziehungen: Verwaltungsvorschrift (= VV, Erlass oder Richtlinie) Handlungsformen für besondere Regelungen (speziell-konkret) 1. in/für Außenrechtsbeziehungen a) Verwaltungsakt (= VA, Verfügung oder Bescheid); Zusicherung; Allgemeinverfügung b) Öffentlich-rechtlicher Vertrag c) Sonstige Willenserklärungen und Realakte 2. in/für Innenrechtsbeziehungen: Einzelweisung Rechtsschutzformen 1. Zuständigkeitsbereich der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 40 VwGO 2. Abstrakte Normenkontrolle ( 47 VwGO) Begehren: gerichtliche Kontrolle von Satzungen, Rechtsverordnungen des Landesrechts 3. Gestaltungsklage: Anfechtungsklage ( 42 I VwGO) Begehren: Aufhebung eines VA 4. Leistungsklage, einschließlich Unterlassungsklage a) Verpflichtungsklage ( 42 I VwGO) Begehren: Erlass eines VA b) Allgemeine Leistungsklage Begehren: Erbringung sonstiger Verwaltungshandlungen, insbesondere von Realakten 5. Feststellungsklage ( 43 VwGO) Begehren: Nichtigkeit eines VA oder Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses Prof. Dr. Christoph Brüning 15