65 Entwicklung des Einzelplans 30

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1 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 1 Drucksache 18/XXXX Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) (Einzelplan 30) 65 Entwicklung des Einzelplans 30 Kat. A 65.1 Überblick Das BMBF hat die Aufgabe, Bildung, Wissenschaft und Forschung zu fördern. Vielfach berühren seine Maßnahmen den Zuständigkeitsbereich der Länder. Im Jahr 2016 stehen dem BMBF 16,4 Mrd. Euro zur Verfügung. Damit fördert es insbesondere: den Betrieb und die Investitionen der außeruniversitären Forschungseinrichtungen (institutionelle Förderung); einzelne Vorhaben der Bildung, Wissenschaft und Forschung (Projektförderung); die Aus- und Fortbildung mit Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) und dem Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz (AFBG). Die Entwicklung von Ausgaben und Einnahmen sowie Verpflichtungsermächtigungen, Planstellen und Stellen im Einzelplan 30 zeigt die Tabelle 65.1.

2 Drucksache 18/XXXX 2 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode Tabelle 65.1 Übersicht über den Einzelplan 30 Bundesministerium für Bildung und Forschung 2014 Soll 2014 Ist a Abweichung 2015 Ist/Soll b Soll 2016 Haushaltsentwurf Veränderung 2015/ 2016 b in Mio. Euro in % Ausgaben des Einzelplans , ,0-20, , ,6 7,3 darunter: Förderung von Forschungseinrichtungen, Beiträge für internationale Einrichtungen Förderung von Projekten 5 241, ,3-12, , ,4 5, , ,9-347, , ,2 8,0 davon: Förderung von Hochschulen mit Exzellenzinitiative, Hochschulpakt, Qualitätspakt Lehre Stilllegung und Rückbau kerntechnischer Versuchsanlagen Leistungen nach BAföG, AFBG Ausgleichsleistungen für die Föderalismusreform Ministerium 2 755, ,0 29, , ,3 14,0 267,1 239,4-27,7 328,1 328,1 0, , ,5-21, , ,3 2,2 715,2 715,2 0,0 715,2 715,2 0,0 97,9 90,0-7,9 98,5 103,3 4,9 Einnahmen des Einzelplans 89,4 125,2 35,7 89,4 83,9-6,2 Verpflichtungsermächtigungen 4 682,7 c 2 787, , , ,0 d 59,2 Planstellen/Stellen in % Personal e ,2 Erläuterungen: a Bereinigt um haushaltstechnische Verrechnungen (vgl. Haushaltsrechnung 2014, Übersicht Nr. 4.9). b Aus den Ursprungswerten berechnet; Rundungsdifferenzen möglich. c Einschließlich über- und außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen. d Anstieg im Wesentlichen aufgrund des Inkrafttretens der dritten Phase des Hochschulpaktes. e Ist-Besetzung am 1. Juni. Quelle: Einzelplan 30. Für das Jahr 2014: Haushaltsrechnung; für das Jahr 2015: Haushaltsplan in der Fassung des Entwurfs des Zweiten Nachtragshaushalts; für das Jahr 2016: Haushaltsentwurf.

3 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 3 Drucksache 18/XXXX 65.2 Haushaltsentwicklung und -struktur Das Volumen des Einzelplans 30 ist in den letzten Jahren kontinuierlich mit hohen Wachstumsraten gestiegen. Für das Jahr 2016 nehmen die Ausgaben um 7,3 % gegenüber dem Vorjahr zu. Damit steigen sie weitaus stärker als der Bundeshaushalt, der um 3,4 % wächst. Der größte Teil des Zuwachses ist durch die im Koalitionsvertrag bis zum Jahr 2017 zugesagten zusätzlichen Mittel für Bildung und Forschung bedingt (vgl. Bemerkungen 2014, Bundestagsdrucksache 18/3300 Nr. 62.2). Trotz steigender Ausgaben hat das BMBF nur begrenzten Gestaltungsspielraum für neue Projekte. Die Mittel des Einzelplans 30 sind durch Vereinbarungen mit den Ländern und gesetzliche Verpflichtungen größtenteils gebunden. Dazu zählen (Bezug: Haushaltsplan 2016, Sollzahlen): institutionelle Förderung von Forschungseinrichtungen und Beiträge für internationale Einrichtungen mit 5,9 Mrd. Euro; Hochschulpakt, Qualitätspakt Lehre und Exzellenzinitiative mit 3,1 Mrd. Euro; Leistungen nach BAföG und AFBG mit 2,6 Mrd. Euro; Ausgleichsleistungen für die Föderalismusreform mit 715 Mio. Euro; Finanzierung von Forschungs- und Großgeräten an Hochschulen mit 298 Mio. Euro. Das macht etwa drei Viertel der Gesamtausgaben des Einzelplans 30 aus. Die übrigen vom Haushaltsgesetzgeber festgelegten Schwerpunkte können zusätzlich dadurch überlagert werden, dass das BMBF im Haushaltsvollzug bei von ihm auszuwählenden Titeln vom beschlossenen Ansatz abweichen muss, um allgemeine Einsparungen zu erwirtschaften (vgl. Bemerkungen 2014, Bundestagsdrucksache 18/3300 Nr. 62.2). Diese Globale Minderausgabe erreicht im Jahr 2015 ein Rekordniveau von 478 Mio. Euro; damit werden im Einzelplan 30 deutlich mehr Haushaltsentscheidungen auf die Exekutive verlagert als in anderen Einzelplänen. Im Haushaltsentwurf 2016 sinkt der Ansatz auf 257 Mio. Euro Wesentliche Ausgabenbereiche Belastung des Bundes Entlastung der Länder Für Bildung und Wissenschaft sind nach dem Grundgesetz grundsätzlich die Länder zuständig. Der Bund unterstützt die Länder vor allem dadurch, dass er Einrichtungen und Maßnahmen gemeinsam mit ihnen finanziert (Mischfinanzierungen). Verschiedene Entwicklungen haben dazu beigetragen, dass diese Unterstützung inzwischen sehr unterschiedliche Formen angenommen hat (vgl. Bemerkung Nr ): Einige Mischfinanzierungen wurden mit der letzten Föderalismusreform abgeschafft mit dem Ziel, Verantwortlichkeiten klarer zuzuordnen. Für die entfallenen Bundesmittel erhalten die Länder bis zum Jahr 2019 einen festen finanziellen Ausgleich (Entflechtungsmittel). Sie dürfen diese Mittel auch für andere Zwecke als für Bildung und Forschung verwenden. Die Ausgaben für das BAföG hat der Bund allein übernommen. Dies entlastet die Länder um 1,2 Mrd. Euro jährlich. Dies soll ihnen zusätzlichen Spielraum für die Bildungsfinanzierung, insbesondere für Hochschulen, eröffnen. Eine Änderung des Artikels 91b Grundgesetz im Jahr 2015 erweitert die mit der Föderalismusreform eingeschränkten Kooperationsmöglichkeiten bei der Hochschulfinanzierung wieder. Der Bund kann Hochschulen nun nicht nur bei zeitlich begrenzten Vorhaben, sondern langfristig institutionell fördern. Der Bundesrechnungshof verkennt nicht die in der Verfassung hervorgehobene Bedeutung bundespolitischer Maßnahmen für Bildung und Forschung. Er weist jedoch auf mögliche nachteilige Wirkungen der beschriebenen Entwicklungen hin:

4 Drucksache 18/XXXX 4 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode Nach den Erfahrungen des Bundesrechnungshofes begünstigt es unwirtschaftliches und intransparentes Verwaltungshandeln, wenn die Verantwortung für Finanzierung, Verwendung und Kontrolle der Mittel auf verschiedene föderale Ebenen verteilt ist. Inzwischen ist ein unsystematisches Nebeneinander von Instrumenten entstanden. Der Bund setzt Mischfinanzierungen, Entflechtungsmittel, Entlastungen, Pauschalzahlungen und Förderprogramme ein, um die Länder bei ihren bildungs- und forschungspolitischen Aufgaben zu unterstützen. Inwieweit er damit wirksam dazu beiträgt, dringende Probleme wie die Finanzierung der Hochschulen zu überwinden, bleibt vielfach offen. So setzen die Länder die frei werdenden BAföG-Mittel teilweise für andere Aufgaben wie beispielsweise die frühkindliche Erziehung ein. Erreicht die Unterstützung durch den Bund nicht den angestrebten Zweck oder fließt sie in andere Verwendungen, bleiben wesentliche Probleme der Bildungsfinanzierung bestehen. Die Folge können weitere Finanzierungserwartungen an den Bund sein. So werden bereits neue Ausgaben des Bundes zugunsten der Hochschulen vorbereitet. Es besteht die Gefahr, dass diese Entwicklung die Verantwortung der Länder aushöhlt und den Bundeshaushalt immer stärker belastet. Vor diesem Hintergrund hat der Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages die Bundesregierung im Juni 2014 gebeten, ihn jeweils zu Beginn der Haushaltsberatungen über Ausgleichsleistungen und Unterstützung der Länder im Bereich Bildung und Forschung zu informieren. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes sollte die Bundesregierung dabei umfassend darlegen, welches Ausmaß der Ressourcentransfer erreicht hat und welche Wirkungen er erzielt. Der im September 2015 vorgelegte erste Bericht lässt insbesondere die Frage nach den Wirkungen weitgehend offen Förderung von Einrichtungen: Mehr Flexibilität erfordert mehr Transparenz Im Jahr 2016 wird das BMBF 5,5 Mrd. Euro (34 % seiner Mittel) aufwenden, um Wissenschaftseinrichtungen institutionell zu fördern. Zu den gemeinsam mit den Ländern finanzierten Einrichtungen gehören insbesondere: die Deutsche Forschungsgemeinschaft als Forschungsförderungsorganisation (Bundesanteil 58 %); die anwendungsorientierte Fraunhofer-Gesellschaft (Bundesanteil 90 %); die Forschungszentren der Helmholtz-Gemeinschaft (Bundesanteil 90 %); die Max-Planck-Gesellschaft mit dem Schwerpunkt Grundlagenforschung (Bundesanteil 50 %); die Einrichtungen der Wissenschaftsgemeinschaft Gottfried Wilhelm Leibniz e. V. (Bundesanteil i. d. R. 50 %). Mit dem Pakt für Forschung und Innovation und dem Wissenschaftsfreiheitsgesetz erhalten die Einrichtungen größere finanzielle und haushaltsrechtliche Gestaltungsräume. Bund und Länder haben in diesem Zusammenhang stetig steigende Mittel zugesagt. Diese Steigerung finanziert der Bund künftig alleine. Ab dem Jahr 2016 beträgt sie jährlich 3 %. Im Gegenzug verpflichten sich die Einrichtungen, vereinbarte forschungspolitische Ziele zu verfolgen. Die dabei erreichten Fortschritte müssen sie jährlich in einem von der Gemeinsamen Wissenschaftskonferenz (GWK) verfassten Monitoring-Bericht darlegen. Die Einrichtungen nutzen ihre Mittel zunehmend dafür, dauerhafte Forschungsstrukturen im Ausland aufzubauen. Der Bundesrechnungshof sieht das BMBF in der Pflicht, die Ausgaben hierfür transparent auszuweisen und die Beteiligungsrechte des Parlaments zu beachten (vgl. Bemerkung Nr. 67). Das Wissenschaftsfreiheitsgesetz ermöglicht einen flexibleren Umgang mit den Zuwendungsmitteln. So sollen die Einrichtungen Mittel zur Selbstbewirtschaftung erhalten, die zeitlich unbeschränkt zur Verfügung stehen. Ende 2014 verfügten sie über nicht verbrauchte Selbstbewirtschaftungsmittel von 493 Mio. Euro; dies sind 18 % mehr als im Jahr 2013 (vgl. Bemerkung Nr. 1.9). Der Bundesrechnungshof sieht darin im Licht aktueller

5 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 5 Drucksache 18/XXXX Prüfungsergebnisse einen Hinweis auf eine zunehmende Bugwelle von zugewiesenen Mitteln, die nicht unmittelbar für Projekte benötigt werden. Nach Auffassung des Bundesrechnungshofes muss die wachsende Flexibilisierung mit Transparenz über den Einsatz der Mittel, ihre Wirkung und ihren Beitrag zur Erreichung vereinbarter Ziele einhergehen. Die Monitoring-Berichte stellen dies derzeit nicht ausreichend sicher. Im Wissenschaftsfreiheitsgesetz vorgesehene Möglichkeiten der Flexibilisierung nutzen mittlerweile auch Forschungseinrichtungen, die in den Geschäftsbereich von Bundesministerien eingegliedert sind und von diesen vollständig finanziert werden (Ressortforschungseinrichtungen). Beobachtungen des Bundesrechnungshofes zeigen, dass die zusätzliche Flexibilität im Zusammenwirken mit eingeschränkter Transparenz zu einem deutlichen, für den Haushaltsgesetzgeber nicht mehr steuerbaren Personalaufwuchs führen kann. Auch bei der Verwertung von Forschungsergebnissen streben das BMBF und die Forschungseinrichtungen flexible Lösungen an. So sollen die Forschungseinrichtungen Anreize erhalten, bestmögliche wirtschaftliche Ergebnisse zu erzielen. Dies darf nach Auffassung des Bundesrechnungshofes aber nicht dazu führen, dass haushaltsrechtliche Anforderungen umgangen werden (vgl. Bemerkung Nr. 66) Projektförderung Für die Förderung von Projekten sieht der Haushaltsentwurf Mrd. Euro vor. Einen Schwerpunkt bilden Maßnahmen, die Forschung und Lehre an den Hochschulen zugutekommen. Die Hightech-Strategie rückt daneben Bildungs-, Forschungs- und Innovationsprojekte in den Vordergrund, die die Position Deutschlands im globalen Wissenswettbewerb stärken und zur schnellen und breiten Anwendung neuer Erkenntnisse beitragen sollen Ziele, Wirkungen und Effizienz von Projektförderungen zu vage Voraussetzung dafür, dass Projektmittel mit größtmöglichem Nutzen für Bildung und Forschung ausgegeben und verwendet werden, ist eine Bewertung von Zielerreichung und Wirksamkeit von Förderprogrammen. Solche Erfolgskontrollen sind haushaltsrechtlich verpflichtend; bei den Maßnahmen des BMBF kommt ihnen angesichts ihres finanziellen Volumens und ihrer Themenvielfalt besondere Bedeutung zu. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes scheitern aussagefähige Erfolgskontrollen vielfach schon daran, dass das BMBF seine Ziele zu Beginn einer Projektförderung nicht ausreichend definiert. So bewilligte es für den Qualitätspakt Lehre Zuwendungen, ohne vorab Kriterien dafür festzulegen, was es unter Qualität der Lehre versteht und woran der Erfolg der Förderung gemessen werden soll. Die Ziele großer Initiativen wie der Hightech-Strategie sind sehr allgemein formuliert; ihr Zusammenhang zu einzelnen Programmen und Titeln des Bundeshaushalts ist häufig nicht erkennbar. Der Bundesrechnungshof hat auch beanstandet, dass das BMBF die Erfolgskontrollen für seine Programme vielfach unzureichend und verspätet durchführt und ihre Ergebnisse kaum nutzt. So steht beim Hochschulpakt die vorgesehene Erfolgskontrolle immer noch aus, obwohl bereits die dritte Phase des Programms beschlossen ist. Zur Exzellenzinitiative, über deren Fortführung im Jahr 2017 zu entscheiden ist, wird derzeit eine Erfolgskontrolle durchgeführt. Der Bundesrechnungshof hält es für wichtig, dass sie ergebnisoffen zu Schlussfolgerungen führt, die transparent in die künftige Programmgestaltung einfließen. Der Bundesrechnungshof hat das BMBF aufgefordert, die Ansätze für eine systematische Erfolgskontrolle konsequenter weiterzuentwickeln. Er hat hierzu organisatorische und methodische Empfehlungen gegeben Besondere Förderprogramme für Hochschulen: Realistische Planung notwendig Seit dem Jahr 2007 fördert das BMBF mit dem Hochschulpakt 2020 den Ausbau der Studienplätze. Im Dezember 2014 vereinbarten Bund und Länder die dritte Phase des Hochschulpakts für die Jahre 2016 bis Im Jahr 2016 stellt der Bund hierfür 2,1 Mrd. Euro bereit und damit 20 % mehr als im Vorjahr. Der Bundesrechnungshof hat die mehrfachen

6 Drucksache 18/XXXX 6 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode ungeplanten Mittelaufstockungen der letzten Jahre kritisiert. Das BMBF schließt eine künftige Überschreitung des Ansatzes aus, da die neue Vereinbarung nunmehr strikte Obergrenzen enthalte. Für das Deutschlandstipendium hat das BMBF die Mittel seit Jahren nicht bedarfsgerecht veranschlagt. Von den für das Jahr 2014 bereitgestellten Mitteln (47,4 Mio. Euro) flossen lediglich 63 % (29,8 Mio. Euro) ab. Gleichwohl sind für das Jahr 2016 wiederum 48 Mio. Euro vorgesehen. Im Jahr 2014 erreichte das Deutschlandstipendium 0,8 % aller Studierenden. Dieser Anteil bleibt nach wie vor deutlich hinter der bereits reduzierten Zielgröße von 1,5 % zurück. Der Bundesrechnungshof hat mehrfach auf die Diskrepanz zwischen Anspruch und Realität des Programms hingewiesen (vgl. Bemerkungen 2014, Bundestagsdrucksache 18/3300 Nr ). Auch die reduzierte Zielgröße dürfte ohne erheblichen Mehraufwand für das Einwerben und die Verteilung der Stipendienmittel kaum erreichbar sein. Weitere Ausgaben für diesen Zweck aber würden das Verhältnis von Durchführungsaufwand zu den Stipendienmitteln weiter verschlechtern. Bereits jetzt entfallen 20 % der vom Bund eingesetzten Mittel auf den Durchführungsaufwand Stilllegung und Rückbau kerntechnischer Versuchseinrichtungen mit hohen Ausgaberisiken Der Bundeshaushalt 2016 sieht im Einzelplan 30 Ausgaben von 328,1 Mio. Euro für Stilllegung und Rückbau kerntechnischer Versuchseinrichtungen vor (vgl. Tabelle 65.1). Enthalten sind 54 Mio. Euro für Endlageraufwendungen. Der Ansatz hat sich innerhalb von drei Jahren verdoppelt. Dies ist auf veränderte Kostenschätzungen, aber auch auf Mängel in den Rückbauprojekten zurückzuführen. Der Bundesrechnungshof hat auf Bitte des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages die übergreifenden Aspekte der Planung, Steuerung und Kontrolle dieser Projekte untersucht. Nach seinen Prüfungsergebnissen ist es erforderlich, die Prozesse zu verbessern, zu vereinheitlichen und zu straffen. Dies wurde bisher dadurch erschwert, dass die Verantwortung des BMBF für die -Zuwendungen und die im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen angesiedelte Eigentümerfunktion für die Rückbaueinrichtungen weitgehend unabhängig voneinander wahrgenommen wurden. Der Bundesrechnungshof hat daher empfohlen, beide Funktionen in einem Ressort zusammenzuführen Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz und Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz Das BAföG ermöglicht individuelle Geldleistungen für Schulbesuchende und Studierende. Durch das 25. Gesetz zur Änderung des BAföG (BAföGÄndG) übernahm der Bund ab dem Jahr 2015 den bisherigen Leistungsanteil der Länder (vgl. Nr ). Weiterhin erhöhen sich ab August 2016 die Leistungen. Die Mehrausgaben im Jahr 2016 betragen 147 Mio. Euro und ab dem Jahr 2017 etwa 500 Mio. Euro. Das BAföGÄndG berücksichtigt auch Empfehlungen des Bundesrechnungshofes zur Verhinderung von Missbrauch durch Doppelförderungen und zur Klarstellung der Förderungsdauer (vgl. Bemerkung Nr. 68). Das AFBG unterstützt ausgebildete Fachkräfte, die sich beruflich fortbilden. Diese Geldleistung tragen der Bund mit 78 % und die Länder mit 22 %. Da für die Förderung teilweise das BAföG gilt, bewirkt das BAföGÄndG auch höhere Leistungen an Fortzubildende. Hiervon entfallen im Jahr 2016 auf den Bund 5,9 Mio. Euro und 11,8 Mio. Euro ab dem Jahr Nach dem Koalitionsvertrag für die laufende Legislaturperiode sollen die Leistungen weiter verbessert und die Fördermöglichkeiten erweitert werden Ausblick Die Ausgaben des Einzelplans 30 nahmen in den letzten Jahren zu (vgl. Tabelle 65.1). Auch der Finanzplan für die Jahre 2016 bis 2019 umfasst erhebliche Ausgabensteigerungen. Wie Abbildung 65.1 zeigt, wurden die Finanzpläne in den Folgejahren fast durchgängig nach oben korrigiert.

7 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 7 Drucksache 18/XXXX Abbildung 65.1 Finanzpläne zum Einzelplan 30 für die Jahre 2012 bis 2019 Quelle: Eigene Darstellung aus Zahlen der Bundesregierung. Es ist daher davon auszugehen, dass auch der aktuelle -Finanzplan von der tatsächlichen Entwicklung des Einzelplans 30 übertroffen wird. Hierfür spricht auch, dass zusätzliche Programme aufgrund der erweiterten Kooperationsmöglichkeiten des Artikels 91b Grundgesetz (vgl. Nr ) darin noch nicht berücksichtigt sind.