Fall 1: Bundesversammlung

Transkript

1 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 1/3 Fall 1: Bundesversammlung nach BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014, 2 BvE 2/09 sowie 2 BvE 2/10 Sachverhalt: Am 23. Mai 2009 trat die 13. Bundesversammlung zusammen, um den Bundespräsidenten zu wählen. Die Bundesversammlung setzte sich aus den 612 Abgeordneten des Deutschen Bundestages sowie 612 weiteren Mitgliedern zusammen, die zuvor von den Landtagen der verschiedenen Bundesländer gewählt worden waren. A wurde als Delegierter des Landes Mecklenburg-Vorpommern in die Bundesversammlung entsandt. Am Tag vor der Bundesversammlung reichte A schriftlich den Antrag ein, die Bundesversammlung möge sich eine eigene Geschäftsordnung geben, insbesondere um die Chancengleichheit der Kandidaten für das Amt des Bundespräsidenten zu wahren. Ferner beantragte A, in die Tagesordnung einen Tagesordnungspunkt Vorstellung der Kandidaten aufzunehmen. Zeitlich danach wurde für die Mehrheit der Mitglieder der Bundesversammlung ein Antrag auf Beschluss einer Geschäftsordnung (GOBV) eingereicht. Diese sollte nach dem Mehrheitsantrag lauten: Die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages findet sinngemäß auf die 13. Bundesversammlung mit der folgenden Maßgabe Anwendung: Geschäftsordnungsanträge und andere Anträge können nur schriftlich gestellt werden. Eine mündliche Begründung und eine Aussprache finden nicht statt. In der Bundesversammlung stellte P als Leiter der Bundesversammlung die Anträge auf Erlass einer Geschäftsordnung zur Abstimmung und erklärte, vorherige Wortmeldungen oder Aussprachen seien nicht möglich. Der Antrag der Mehrheit wurde sodann angenommen, der des A abgelehnt. Ferner erklärte P, der Antrag des A auf Ergänzung der Tagesordnung um die Vorstellung der Kandidaten verstoße offenkundig gegen Art. 54 Abs. 1 GG, sei somit unzulässig und werde daher nicht zur Abstimmung gestellt. Im Anschluss wurde Horst Köhler zum Bundespräsidenten wiedergewählt. Nach dem Rücktritt von Bundespräsident Köhler trat am 30. Juni 2010 die 14. Bundesversammlung zusammen (diesmal mit je 622 Abgeordneten des Deutschen Bundestages und Delegierten der Bundesländer) und wählte Christian Wulff zum Bundespräsidenten. Im Vorfeld dieser Bundesversammlung reichte A schriftlich drei Anträge ein und kündigte eine mündliche Begründung an. Erstens möge die Bundesversammlung folgende Geschäftsordnung beschließen: 1: Die Kandidaten für das Amt des Bundespräsidenten erhalten Gelegenheit, sich bis zu 30 Minuten in freier Rede vorzustellen.

2 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 2/3 2: Im übrigen gilt die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages entsprechend. Zweitens möge die Bundesversammlung beschließen, dass jeder Wahlvorschlagsträger eine Person benennen könne, die nach jedem Wahlgang als Wahlbeobachter bei der Auszählung der Stimmen anwesend sei. Drittens möge die Bundesversammlung den Ausschluss der 490 Landesdelegierten beschließen, die von ihren Landtagen mittels sogenannter Einheitslisten gewählt worden seien. Der dritte Punkt bezieht sich darauf, dass in einer Mehrzahl der Bundesländer allerdings nicht in Mecklenburg-Vorpommern für die Wahl der Landesdelegierten lediglich eine einzige, von allen vertretenen Fraktionen gemeinsam aufgestellte Liste zur Wahl gestellt worden war. Die Kandidaten auf dieser Liste waren jeweils einer Partei oder Wählervereinigung zugeordnet; daneben werden für jede dieser Gruppen gesondert Ersatzkandidaten ausgewiesen, die in gegebenenfalls freiwerdende Plätze der jeweiligen Gruppe nachrücken konnten. Bei einer Nichtannahme der Wahl oder einem späteren Ausscheiden eines Gewählten rückte danach nicht der nächste Bewerber derselben Vorschlagsliste nach, sondern je nach Parteizugehörigkeit ein separater Ersatzkandidat. Nach Auffassung des A genügt dieses Verfahren nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 54 Abs. 3 GG, da hier faktisch eine vom Gesetz nicht vorgesehene Abstimmung en bloc über verschiedene (Unter-)Listen vorliege. Auch für diese Bundesversammlung wurde von der Mehrheit der Mitglieder ein gemeinsamer Antrag für die Geschäftsordnung eingebracht, der inhaltlich mit dem entsprechenden Antrag von 2009 identisch war. Nach Beginn der Bundesversammlung erklärte P, dem Antrag auf Ausschließung der 490 Landesdelegierten stehe Art. 54 Abs. 3 GG entgegen; die Bundesversammlung könne sich daher mit dem Antrag nicht befassen. Auf den Zwischenruf des A, er wolle seinen Antrag begründen, antwortete P, die Zulässigkeit einer solchen Begründung hänge von der Geschäftsordnung ab, die aber ja gerade noch zu beschließen sei. Sodann stellte er den diesbezüglichen Antrag der Mehrheit zur Abstimmung, der von der Bundesversammlung angenommen wurde. Anschließend erklärte P, die von A beantragte Gelegenheit für alle Kandidaten zu einer dreißigminütigen Vorstellung verstoße offenkundig gegen Art. 54 Abs. 1 GG, weshalb er den Antrag nicht zulasse. Schließlich stellte P den Antrag, die Benennung von Wahlbeobachtern zu gestatten, zur Abstimmung, allerdings ohne zuvor dem A Gelegenheit zur mündlichen Begründung gegeben zu haben. Die Bundesversammlung lehnte den Antrag ab. A sieht sich im Anschluss an die beiden Bundesversammlungen durch das Vorgehen des P in seinen Rede- und Antragsrechten als Mitglied der Bundesversammlung verletzt. Auch sei es gerade der Zweck der jeweiligen Beschlüsse der Bundesversammlungen über eine Geschäftsordnung gewesen,

3 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 3/3 A nicht zu Wort kommen zu lassen. Daneben sei der Erfolgswert seiner Stimme dadurch beeinträchtigt, dass in beiden Wahlen die je fehlerhaft gewählten Landesdelegierten hätten mitstimmen können. Die beiden Wahlen des Bundespräsidenten seien daher insgesamt unwirksam gewesen. A strengt daher am 26. August 2009 ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht gegen P und die Bundesversammlung bezüglich des Geschehens vor und in der 13. Bundesversammlung an. Am 1. September 2010 geht zudem eine entsprechende Antragsschrift bezüglich der Geschehnisse in der 14. Bundesversammlung ein. A beantragt darin, jeweils die Verletzung seiner organschaftlichen Rechte als Mitglied der 13. und 14. Bundesversammlung festzustellen. Das Bundesverfassungsgericht solle beide Wahlen für ungültig erklären und eine Wiederholungswahl anordnen, jedenfalls aber feststellen, dass die Wahlen unwirksam gewesen seien und deshalb zu wiederholen gewesen wären. Die Verfahren werden vom Bundesverfassungsgericht zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Haben die Anträge Aussicht auf Erfolg?

4 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 1/7 Lösung A. Zulässigkeit des Organstreits, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG I. Parteifähigkeit, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 63 BVerfGG Antragssteller: A als Mitglied der Bundesversammlung (BV) ist anderer Beteiligter i. S. v. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. o Durch Art. 54 Abs. 3 und 6 GG, BPräsWahlG und GeschO der BV mit eigenen Rechten ausgestattet. Antragsgegner: o Bundesversammlung (Art. 54 GG) gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als oberstes Bundesorgan. P. Parteifähigkeit besteht nach Beendigung der BV fort, da sonst Rechtsschutz praktisch unmöglich. o Präsident des BT als Leiter der BV ist anderer Beteiligter i. S. v. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Durch Art. 54 Abs. 4 Satz 2 GG und BPräsWahlG mit eigenen Rechten ausgestattet. II. Verfahrensgegenstand, 64 Abs. 1, 67 S. 1 BVerfGG 67 S. 1 BVerfGG: Organstreit dient der Feststellung einer Verletzung organschaftlicher Rechte durch BVerfGG. Ungültigerklärung der Wahl und Anordnung einer Wiederholungswahl: (-), da im Organstreit keine rechtsgestaltende Entscheidung möglich. Feststellung, Wahl sei ungültig und daher zu wiederholen gewesen: (-), da im Organstreit keine objektive Prüfung, sondern nur Prüfung der Verletzung subjektiver Organrechte. Im Übrigen: Jeweils tauglicher Verfahrensgegenstand.

5 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 2/7 III. Antragsbefugnis, 64 Abs. 1 BVerfGG Schlüssige Behauptung der Möglichkeit einer konkreten Verletzung oder Gefährdung eigener verfassungsrechtlicher Rechte, 64 Abs. 1 Alt. 1 BVerfGG. P. Verletzung oder Gefährdung verfassungsrechtlicher Organrechte des A wegen fehlerhafter Zusammensetzung der Bundesversammlung (teilweise Wahl durch sog. Einheitslisten )? o Zusammensetzung der BV: Art. 54 Abs. 3 GG. o Wahlprüfung bzgl. der Mitglieder des BT: allgemeine Regeln des Art. 41 GG und des Wahlprüfungsgesetzes. o Wahlprüfung bzgl. der von den Volksvertretungen der Länder gewählten Mitglieder der BV: 5 BPräsWahlG. BVerfG: In diesem System keine organschaftlichen Rechte der Mitglieder der BV auf Prüfung der Zusammensetzung: arg: Kein allgemeines (ungeschriebenes) Selbstprüfungsrecht der Verfassungsorgane; arg: Selbstprüfungsrecht in 5 Satz 3 BPräsWahlG nicht erwähnt; arg: Wahl des BPräs nach Ausschluss aller Mitglieder eines Landes verstieße gegen Art. 54 Abs. 3 GG. Im Übrigen: Verletzung organschaftlicher Rechte zumindest möglich. IV. Form ( 23 BVerfGG), Frist ( 64 Abs. 3 BVerfGG) und Rechtsschutzbedürfnis Rechtsschutzbedürfnis entfällt nicht mit Beendigung der BV wegen Wiederholungsgefahr. V. Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung

6 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 3/7 B. Begründetheit des Organstreits I. Rede- und Antragsrechte des A 1. Verfassungsrechtliche Maßstäbe Grundsatz: Die Rechtsstellung des BPräs (a) beeinflusst den rechtlichen Status der BV (b) und damit die Rechtsstellung der Mitglieder der BV (c) ebenso wie die des Präsidenten des BT als Leiter der BV (d). (a) Bundespräsident vom GG als integrierende, die Einheit von Staat und Volk repräsentierende Autorität konzipiert. Demgemäß sollte der Bundespräsident gegenüber anderen Organen möglichst unabhängig, insbesondere nicht verantwortlich im parlamentarischen Sinne sein [ ] und eine ausgleichende Stellung haben [ ]. Ihm kommen über die ihm von der Verfassung ausdrücklich zugewiesenen Befugnisse hinaus [ ] vor allem allgemeine Repräsentations- und Integrationsaufgaben zu. Im Krisenfall ist er zu politischen Leitentscheidungen berufen [ ]. Autorität und Würde seines Amtes kommen indes gerade auch darin zum Ausdruck, dass es auf vor allem geistig-moralische Wirkung angelegt ist. Vor diesem Hintergrund entspricht es den verfassungsrechtlichen Erwartungen an das Amt des Bundespräsidenten und der gefestigten Verfassungstradition seit Bestehen der Bundesrepublik Deutschland, dass der Bundespräsident eine gewisse Distanz zu Zielen und Aktivitäten von politischen Parteien und gesellschaftlichen Gruppen wahrt. (b) Status der Bundesversammlung hat diesen Funktionen des Bundespräsidenten Rechnung zu tragen: o Wahl durch BV als im Volk verwurzeltes, aber von Legislative deutlich abgehobenes, großes und besonderes Gremium. o Besonders ausgestalteter Wahlakt: BV soll BPräs nicht nur wählen, sondern zugleich in ihren Abläufen die besondere Würde des Amtes unterstreichen.

7 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 4/7 (c) Rechtsstellung der Mitglieder der Bundesversammlung wird durch Status der Bundesversammlung geprägt: o Insbesondere: Kein Rückgriff auf Vorschriften zur Rechtsstellung von BT-Abgeordneten möglich: Rederecht der BT-Abgeordneten: Eng verbunden mit spezifischer Öffentlichkeitsfunktion des BT als Ort deliberativer Erörterung von Fragen der Staatsführung und Gesetzgebung. Dagegen: Die Öffentlichkeit hat für die Bundesversammlung eine andere Funktion als für den Bundestag. Bei der Wahl des Bundespräsidenten kommt es allein auf die Sichtbarkeit des Wahlaktes in seinen realen und symbolischen Dimensionen an; eine öffentliche Debatte ist gerade nicht vorgesehen (Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG). GG räumt der Bundesversammlung im Unterschied zum Bundestags auch weder ein Selbstversammlungsrecht (vgl. Art. 54 Abs. 4 Satz 2 GG) noch Geschäftsordnungsautonomie (vgl. nur die einfachrechtliche Regelung in 8 Satz 2 BPräsWahlG). o Daher: Organschaftliche Rechte der Mitglieder, die über das eigentliche Wahlrecht hinausgehen (Art. 54 Abs. 1, Abs. 6 GG), nur soweit zur Wahrnehmung des Wahlrechts erforderlich. Insbesondere wegen Ausspracheverbot (Art. 54 Abs. 1 GG): kein Recht auf Personal- oder Sachdebatte Das Ausspracheverbot dient dem Schutz der Würde des Wahlakts, der dem parteipolitischen Streit enthoben sein soll [ ]. Es richtet sich deshalb nicht nur an die Mitglieder der Bundesversammlung, sondern auch an die Kandidaten [ ]. Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Bundesversammlung [ ] zum Forum für eine politische Auseinandersetzung unter den Kandidaten oder jedenfalls für eine politische (Selbst-)Darstellung würde.

8 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 5/7 Sonstige (nicht-inhaltliche) Aussprache- oder Mitwirkungsrechte vom GG weder verboten noch gefordert; vielmehr (einfachrechtliche) Regelung durch Gesetzgeber, Art. 54 Abs. 7 GG. (d) Sicherung von Funktion und Status der Bundesversammlung sowie der Rechtstellung der Mitglieder durch den Präsidenten des Bundestages als Leiter der Bundesversammlung: o Insbesondere: Wegen Funktionsunterschieden der beiden Organe kein Rückgriff auf Vorschriften zur Rechtsstellung des BT- Präsidenten möglich (s.o.). o Aufgabe des Leiters, zeremonielle, symbolische Bedeutung des Wahlaktes zu wahren; Anträge, die nicht Durchführung der Wahl betreffen oder GG widersprechen, sind daher nicht zur Abstimmung zu stellen. Insoweit kann Prüfung der Zulässigkeit auch erfolgen, ohne Antragssteller vorher das Wort zu erteilen. o Grenze der Leitungsbefugnisse: Willkürfreie Entscheidung. 2. Anwendung der Maßstäbe im konkreten Fall (a) Weigerung des BT-Präsidenten als Leiter der BV, den Antrag auf Erweiterung der Tagesordnung um Vorstellung der Kandidaten zur Abstimmung zu stellen? Aber: Vorstellung der Kandidaten mit Art. 54 Abs. 1 GG unvereinbar; daher innerhalb der Leitungsbefugnis, den Antrag nicht zur Abstimmung zu stellen => Verstoß ( ) (b) Weigerung des BT-Präsidenten als Leiter der BV, den Antrag auf Ausschließung bestimmter Mitglieder der BV aus anderen Bundesländern zur Abstimmung zu stellen? Aber: Weder Anspruch des A noch Kompetenz der BV zum Ausschluss, s.o. (Art. 54 Abs. 3 GG) => Verstoß ( ) (c) Beschluss einer GO durch Bundesversammlung, nach der bei Geschäftsordnungsanträgen und anderen Anträgen keine mündliche Begründung und keine Aussprache stattfinden darf?

9 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 6/7 Aber: GG weist den Mitgliedern der BV grds. kein Rederecht zu, s.o.; Missbrauch oder Willkür der BV nicht ersichtlich => Verstoß ( ) (d) Weigerung des BT-Präsidenten als Leiter der BV, A zur Begründung seiner Anträge das Wort zu erteilen? o Bzgl. Antrag zum Ausschluss bestimmter Mitglieder aus anderen Bundesländern? Aber: Da Abstimmung über Antrag unzulässig (s.o.), durfte Leiter der BV schon Worterteilung verweigern => Verstoß ( ) o Bzgl. Antrag auf Beschlussfassung über eine GeschO? P. Gilt vor Verabschiedung der GeschO der BV durch jeweilige BV wegen 8 Satz 2 BPräsWahlG der 29 GOBT mit den dort enthaltenen Rederechten? Aber: Nach 8 Satz 2 BPräsWahlG findet die GOBT sinngemäße Anwendung, sofern sich nicht die Bundesversammlung eine eigene Geschäftsordnung gibt ; nicht: solange. Hier: erkennbares Ziel des Mehrheitsvorschlags der GeschO für die BV, generell keine Rederechte zuzulassen; Worterteilung an A hätte daher Zielrichtung der geplanten GeschO unterlaufen. BT-Präsident durfte über Antrag zum Beschluss über GeschO vorrangig abstimmen lassen. => Verstoß ( ) II. Benennung von Wahlbeobachtern Offensichtlich kein Recht der Mitglieder der BV vorgesehen, nach jedem Wahlgang an Auszählung der Stimmen teilzunehmen (s. bereits BVerfGE 130, S. 367 [369 f.]). Auch Öffentlichkeitsgrundsatz enthält kein solches Recht, denn bisherige Praxis sich gegenseitig kontrollierender Schriftführer aus der

10 Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle S. 7/7 Mitte der Versammlung insoweit ausreichend (Nachvollziehbarkeit und Überprüfbarkeit des Wahlvorgangs). III. Ergebnis der Begründetheitsprüfung C. Gesamtergebnis Soweit der Antrag des A zulässig ist, ist er jedenfalls unbegründet. Er hat daher keine Aussicht auf Erfolg. Vertiefungshinweise: Siehe die Hinweise zu Fall 2.