Lösungsskizze. I. Aktives Wahlrecht zum Deutschen Bundestag unabhängig von inländischem Wohnort ab Volljährigkeit für deutsche Staatsangehörige

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1 Lösungsskizze Gutachten des U I. Aktives Wahlrecht zum Deutschen Bundestag unabhängig von inländischem Wohnort ab Volljährigkeit für deutsche Staatsangehörige 1. Prüfungsmaßstab Art. 38 I, II GG und Art. 20 II GG 2. Bisherige Rechtslage a) Art. 38 II GG: Unterscheide aktives und passives Wahlrecht: Aktives Wahlrecht ab 18 Jahren; passives Wahlrecht ab Volljährigkeit (Verweis auf 2 BGB). b) 12 I, II BWG: Deutscher i.s.d. Art. 116 I GG; Mindestalter für aktives Wahlrecht 18 Jahre; Erfordernis der Sesshaftigkeit im Bundesgebiet. 3. Vereinbarkeit des Vorschlags mit Art. 38 I, II GG und Art. 20 II GG a) Deutsche Staatsangehörige : Verstoß gegen das Prinzip der allgemeinen Wahl, Art. 38 I GG? Nach bisheriger Regelung in 12 I BWG besteht das aktive Wahlrecht für alle Deutschen im Sinne des Art. 116 I GG. Dieser Personenkreis besteht aus zwei Gruppen: Personen, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen und Personen, die als Flüchtling oder Vertriebener deutscher Volkszugehörigkeit oder als dessen Ehegatte oder Abkömmling in dem Gebiete des Deutschen Reichs nach dem Stande von 31. Dezember 1937 Aufnahme gefunden haben. Diese zweite Gruppe würde durch den Vorschlag zur Neuregelung des Wahlrechts ihr aktives Wahlrecht verlieren. Der Vorschlag stellt nur auf deutsche Staatsangehörige (ohne Verweis auf Art. 116 I GG) ab. Im Ausschluss der sog. Statusdeutschen nach Art. 116 I Alt. 2 GG könnte ein Verstoß gegen das Verfassungsprinzip der allgemeinen Wahl nach Art. 38 I GG liegen. (1) Ausübung des allgemeinen Wahlrechts durch das Volk 1. Die Zugehörigkeit hierzu wird grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt. (2) Unterscheidung des Staatsvolks in Art. 116 I GG praktisch bedeutungslos, vgl. 3 Nr. 4a, 40 a, 7 StAG. Art. 116 I Alt. 2 GG sollte den Besonderheiten der Nachkriegszeit Rechnung tragen. Durch die Einbürgerung der Statusdeutschen ist die Kongruenz zwischen dem Staatsvolk und den Inhabern demokratischer politischer Rech- 1 BVerfGE 15, 165, 167; E 36, 139, 141; E 83, 37, 50.

2 2 te wiederhergestellt worden. Der Begriff der deutschen Staatsangehörigen umfasst auch die sog. Statusdeutschen. Zwischenergebnis: Die Änderung des Wortlauts bei der Ausübung des Wahlrechts durch alle deutschen Staatsangehörigen verstößt nicht gegen das Prinzip der allgemeinen Wahl nach Art. 38 I GG. b) Volljährigkeit: Verstoß gegen Art. 38 II Hs. 1 GG? Art. 38 II Hs. 1 GG stellt bisher auf die Erlangung des 18. Lebensjahres für die Ausübung des aktiven Wahlrechts ab. Durch den Vorschlag soll das aktive Wahlrecht ab Erlangung der Volljährigkeit ausgeübt werden können. Hierin könnte ein Verstoß gegen Art. 38 II Hs. 1 GG liegen. (1) Die Volljährigkeit ist nur einfach gesetzlich normiert ( 2 BGB) und könnte somit im Wege des einfachen Gesetzgebungsverfahrens geändert werden. Durch Festschreibung des 18. Lebensjahres in Art. 38 II Hs. 1 GG soll jedoch genau dies verhindert werden. Beim aktiven Wahlrecht ist im Gegensatz zum passiven Wahlrecht (ab Volljährigkeit, vgl. Art. 38 II Hs. 2 GG) die Erreichung des 18. Lebensjahres unabhängig vom einfachen Recht direkt normiert. (2) Jedoch geht damit keine inhaltliche Änderung einher. 2 BGB stellt für die Volljährigkeit ebenso wie Art. 38 II Hs. 1 GG auf das 18. Lebensjahr ab. E.A.: Solange keine inhaltliche Änderung des Wahlalters bezweckt wird, kein Verstoß gegen Art. 38 II Hs. 1 GG. Änderung des Wahlalters erfolgt dann nicht materiell, der Gesetzgeber wählt nur regelungstechnisch einen anderen Weg. A.A.: Aufgrund des unterschiedlichen Wortlauts von Art. 38 II Hs. 1 und Hs. 2 GG gut vertretbar. Die Flexibilität das Wahlalter zu verändern, wird dem einfachen Gesetzgeber nicht beim aktiven, sondern nur beim passiven Wahlrecht eingeräumt. Zwischenergebnis: Da materiell keine Änderung des Wahlalters erfolgt, verstößt die vorgeschlagene Neuregelung nicht gegen Art. 38 II Hs. 1 GG. c) Unabhängigkeit von inländischem Wohnort Gebot der Sesshaftigkeit bisher in 12 I Nr. 2 BWG normiert. Traditionelle Ansicht (h.m.) 2 : Erfordernis der Sesshaftigkeit als Voraussetzung für Ausübung des aktiven Wahlrechts wurde bisher als mit dem Grundsatz der allgemeinen Wahl nach Art. 38 I GG vereinbar angesehen. Arg.: Vernünftige Ausübung des Wahlrechts erfordert eine Grundinformation über die politischen Verhältnisse im Heimatland; Verbot extraterritorialer Hoheitsakte. A.A.: Erfordernis der Sesshaftigkeit nicht notwendig. Arg.: Verfassungsrechtlich nicht in Art. 38 GG vorgegeben. Auch bei gel- 2 BVerfGE 5, 2, 6 ff; E 36, 139, 142; E 58, 202, 205.

3 3 tender Rechtslage bestehen durch 12 II BWG bereits erhebliche Lockerungen. Durch technische Möglichkeiten (z.b. Internet) besteht eine erhebliche Verbesserung der Informationsmöglichkeiten weltweit. Zudem knüpft auch die Regelung über das passive Wahlrecht nicht an das Erfordernis der Sesshaftigkeit an, vgl. 15 BWG, obwohl dies sogar eher geboten wäre. Dem Verbot extraterritorialer Hoheitsakte kann durch die Einschaltung von Botschaften im Gaststaat begegnet werden. Zwischenergebnis: Der Verzicht auf das Erfordernis der Sesshaftigkeit für die Ausübung des aktiven Wahlrechts erfasst nur die nicht durch 12 II BWG erfassten Fälle und begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. II. Aktives und passives Wahlrecht für im Bundesgebiet ansässige Unionsbürger ab 16 Jahren bei Wahlen zum Europäischen Parlament 1. Prüfungsmaßstab a) Art. 223 I AEUV: allgemein, unmittelbar. b) Art. 20 II S. 2 b) AEUV: Aktives und passives Wahlrecht für Unionsbürger. c) Beschluss des Rates (s. Auszug): allgemein, unmittelbar, frei, geheim. d) Verfassungsrecht: Nur, soweit Gemeinschaftsrecht dem nationalen Gesetzgeber Gestaltungsspielräume belässt (Vorrang des Gemeinschaftsrechts). 2. Bisherige Rechtslage a) 6 I Nr. 1, III Nr. 1 EuWG: Aktives Wahlrecht ab 18. Lebensjahr. 6b I Nr. 2 EuWG: Passives Wahlrecht ab 18. Lebensjahr. b) 6 I Nr. 2 b), III Nr. 2 b) EuWG: Erfordernis der Sesshaftigkeit bei aktivem Wahlrecht. 6b II EuWG: Erfordernis der Sesshaftigkeit bei passivem Wahlrecht. 3. Rechtmäßigkeit des Änderungsvorschlags a) Aktives und passives Wahlrecht ab 16. Lebensjahr (1) Regelungsbefugnis des nationalen Gesetzgebers gemäß Art. 7 des Ratsbeschlusses. (2) Weder AEUV noch Ratsbeschluss enthalten Vorgaben zum Mindestalter für aktives oder passives Wahlrecht. (3) Sinn und Zweck eines Mindestalters ist die Erreichung eines Mindestmaßes an politischer Mündigkeit. Eine Altersschwelle darf nicht willkürlich festgelegt werden, sondern muss durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein. Arg.: Festlegung auf 18.

4 4 Lebensjahr nicht zwingend, politische Mündigkeit kann auch mit 16 Jahren bereits erreicht sein. Absenkung des Mindestalters schließt größeren Teil der Bevölkerung ein, dem Grundsatz der allgemeinen Wahl wird somit vermehrt Rechnung getragen. (4) Unterschied zu Wahlen zum Bundestag: (P) Nach Art. 38 II GG aktives und passives Wahlrecht erst ab 18 Jahren bzw. Volljährigkeit. Ungleichbehandlung? Art. 7 des Ratsbeschlusses überlässt dem MS die Bestimmung des Wahlverfahrens. Dieser muss nicht die nationalen Wahlregelungen übernehmen. Auch Art. 3 I GG ist nicht betroffen, da keine Ungleichbehandlung von wesentlich Gleichem vorliegt. (5) Ungleichbehandlung von Deutschen und Angehörigen anderer MS? (P) Unterschiedliches Verständnis des Begriffs Unionsbürger : 6 III EuWG enthält eine Legaldefinition des Unionsbürgers. Dies sind alle Staatsangehörigen der übrigen MS. Deutsche sind hierbei nicht eingeschlossen. Wohingegen der Begriff des Unionsbürgers nach Art. 20 I S. 2 AEUV alle Bürger umfasst, die die Staatsangehörigkeit eines MS besitzen. Meint der im Änderungsvorschlag verwendete Begriff des Unionsbürgers die Unionsbürgerschaft nach Art. 20 I S. 2 AEUV liegt keine Ungleichbehandlung vor. Sowohl Deutsche als auch Angehörige anderer MS dürften ab dem 16. Lebensjahr wählen und gewählt werden. Wird jedoch die Legaldefinition des 6 III EuWG zu Grunde gelegt, wären Deutsche ab 18 Jahren und Angehörige anderer MS ab 16 Jahren wahlberechtigt. Dies würde gegen Art. 20 II S. 1 b) AEUV verstoßen, der bei den Wahlen zum Europäischen Parlament die gleichen Bedingungen, wie für Deutsche fordert. Zwischenergebnis: Liegt dem Vorschlag das Begriffsverständnis des Art. 20 I S. 2 AEUV zu Grunde, ist die vorgeschlagene Gesetzesänderung rechtmäßig. Liegt das Begriffsverständnis des 6 III EuWG zu Grunde würde die vorgeschlagenen Änderung gegen Art. 20 II S. 1 b) AEUV verstoßen. b) Erfordernis der Sesshaftigkeit Auch hier ist eine Unterscheidung nach der unterschiedlichen Verwendung des Begriffs des Unionsbürgers erforderlich: Begriffsverständnis nach Art. 20 I S. 2 AEUV: Das Erfordernis der Sesshaftigkeit der Unionsbürger im Bundesgebiet für die Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts verstößt nicht gegen europarechtliche Vorgaben, sondern ist gemäß Art. 20 II S. 1 b) AEUV sogar vorgeschrieben.

5 5 Begriffsverständnis nach 6 III EuWG: Eine nach Art. 20 II S. 1 b) AEUV verbotene Ungleichbehandlung ergäbe sich bei der Wählbarkeit nach 6b EuWG: Für Angehörige anderer MS wäre die Sesshaftigkeit erforderlich, für Deutschen nach 6b I EuWG hingegen nicht. III. Wahlrecht von Geburt an in Bayern ( Treuhänderlösung ) 1. Prüfungsmaßstab a) Art. 28 I S. 2 GG: allgemein, unmittelbar, frei, gleich, geheim b) Wahlen zum Landtag: Art. 14 I S. 1 BV c) Kommunalwahlen: Art. 12 I i.v.m. Art. 14 I S. 1 BV 2. Rechtmäßigkeit des Änderungsvorhabens im einfachen Gesetzgebungsverfahren Die Treuhänderlösung bei Kommunal- und Landtagswahlen könnte gegen die in Art. 14 I S. 1 BV (für Kommunalwahlen i.v.m. Art. 12 I BV) normierten Wahlrechtsgrundsätze verstoßen. Danach wird in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer und geheimer Weise gewählt. a) Im Gegensatz zum passiven Wahlrecht (vgl. Art. 14 II BV) ist für das aktive Wahlrecht ein Mindestalter nicht von der BV vorgegeben, sondern lediglich einfach gesetzlich in Art. 1 I Nr. 1 LWG normiert (ab dem 18. Lebensjahr). Die Einführung einer Treuhänderlösung ist somit im Wege einer Gesetzesänderung nicht von vornherein ausgeschlossen. Auch das Erfordernis der persönlichen Stimmabgabe nach Art. 3 IV LWG ist nicht verfassungsrechtlich vorgegeben und könnte somit durch ein entsprechendes Gesetz geändert werden. b) Die Allgemeinheit der Wahl ist nicht betroffen. Vielmehr besteht überhaupt keine Beschränkung der allgemeinen Wahl mehr. c) Die Gleichheit der Wahl ist ebenfalls nicht betroffen. Die Stimmen von Voll- und Minderjährigen hätten den gleichen Zähl- und Stimmwert. d) Geheime Wahl: Richtet sich nicht nur gegen den Staat. Arg. (+): Eine Treuhänderlösung beeinträchtigt aber nicht notwendigerweise die geheime Wahl, vgl. behinderte Wähler. Arg. (-): Jedoch können sich die Wählenden in Fall des Änderungsvorschlags ihre Treuhänder nicht aussuchen. Auch geht die Einflussnahme bei der elterlichen Personensorge ( 1626 I, 1631 I BGB) über eine bloße Hilfestellung beim Wahlakt hinaus und stellt eine dauerhafte Einflussnahme dar. e) Unmittelbarkeit (-) : Zwischen Wahlberechtigtem und Wahlentscheidung wird bei der Treuhänderlösung ein Dritter dazwischengeschaltet, der nicht notwendig dem Wunsch des

6 6 Wählenden, sondern dessen wohlverstandenem Interesse entsprechen muss. f) Freie Wahl (-) : Die Freiheit der Wahl wird zwar nicht in Art. 14 I S. 1 BV normiert, jedoch in Art. 28 I S. 2 GG und ist daher aufgrund des Vorrangs des Verfassungsrechts zu beachten. Primär richtet sich dieser Grundsatz gegen den Staat. Jedoch sind die Wählenden bei der Treuhänderlösung vom guten Willen und dem Tätigwerden der Personenberechtigten abhängig. Hierdurch kann die gewünschte Stimmabgabe erschwert oder vereitelt werden. Zwischenergebnis: Im Wege der einfachen Gesetzesänderung ist der Änderungsvorschlag nicht durchsetzbar, da er gegen die Grundsätze der geheimen, freien und unmittelbaren Wahl verstößt. 3. Im Wege der Verfassungsänderung Nach Art. 75 I S. BV sind Anträge auf eine Änderung der Verfassung unzulässig, die den demokratischen Grundgedanken der Verfassung widersprechen. Der Schutz des Demokratiegrundsatzes bestimmt sich insofern wie bei Art. 79 III GG. Hierzu gehören die Regelungen über Wahlberechtigung und die Wahlrechtsgrundsätze mit staatslegitimierender Bedeutung. Zum erforderlichen Maß an Staatslegitimation gehört die Ausübung des Wahlrechts durch mündige Staatsbürger. Dieses Erfordernis ist jedenfalls nicht schon mit der Geburt gegeben (a.a. vertretbar). IV. Aktives Wahlrecht in Bayern ab 14 Jahren 1. Bisherige Rechtslage Eine Herabsetzung des Wahlalters bedingt keine Änderung der BV. Das Erreichen des 18. Lebensjahres ist in Art. 14 II BV nur für das passive Wahlrecht festgelegt. Für das aktive Wahlrecht gilt einfach gesetzlich das 18. Lebensjahr gemäß Art. 1 I Nr. 1 LWG bei Landtagswahlen bzw. Art. 1 I Nr. 2 GLKrWG bei Kommunalwahlen. 2. Rechtmäßigkeit des Änderungsvorschlags a) Vereinbarkeit mit den Wahlrechtsgrundsätzen Bei der Festlegung eines Mindestalters handelt es sich um eine Beschränkung des Grundsatzes der allgemeinen Wahl, um das Demokratieprinzip durch ein ausreichendes Legitimationsniveau zu wahren. Sinn und Zweck eines Mindestalters ist die Erreichung eines Mindestmaßes an politischer Mündigkeit. Eine Altersschwelle darf nicht willkürlich festgelegt werden, sondern muss durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein. (Vgl. bereits oben).

7 7 Arg. für Absenkung auf 14 Jahre: Gesetzgeber hat Jugendlichen ab 14 Jahren bereits Religionsmündigkeit gem. 5 RelKErzG und Strafmündigkeit gem. 19 StGB, 1, 3, 105 JGG auferlegt. Anknüpfungspunkt für Mindestwahlalter somit nicht willkürlich. Arg. gg. Absenkung: Wahlen sind Ergebnis eines öffentlichen, rationalen Diskurses und setzt somit einen bestimmten Grad an Verstandesreife zur Ausübung des Wahlrechts voraus. Bei 14- jährigen wohl eher (-). Zudem auch Vergleich zu passivem Wahlrecht Art. 14 II BV: erst ab 18. Lebensjahr. b) Verstoß gegen Art. 28 I S. 2 GG Eine abweichende Regelung des Wahlalters in Bayern könnte gegen die Wahlrechtsgrundsätze für Kommunen und Länder gem. Art. 28 I S. 2 GG verstoßen. Ein Mindestwahlalter wird hier allerdings nicht festgelegt. Auch findet Art. 38 II GG in Art. 28 I GG keine Entsprechung. Divergenzen in Bezug auf das Wahlalter sind in einem Bundesstaat in Bezug auf die Organisationshoheit der Länder und Kommunen nach Art. 28 I, II GG hinzunehmen. Eine abweichende Regelung des Wahlalters auf Kommunal- und Landesebene ist somit möglich. Zwischenergebnis: Eine Absenkung des Wahlalters muss nicht bundeseinheitlich erfolgen. Die Absenkung auf das 14. Lebensjahr begegnet aber Bedenken hinsichtlich des Demokratieprinzips, insb. der Gewährleistung eines ausreichenden Legitimationsniveaus von Wahlen. Ergebnis Die Vorschläge zur Änderung der Wahlen zum Bundestag und zum Europäischen Parlament begegnen keinen durchgreifenden Bedenken. Die Vorschläge zur Änderung des Wahlrechts auf Kommunal- und Landesebene verstoßen gegen die Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, freien, unmittelbaren und geheimen Wahl.