Das schweizerische Entschuldungsprogramm Über das bisher Erreichte. Perspektiven für die Zukunft.

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1 Das schweizerische Entschuldungsprogramm Über das bisher Erreichte. Perspektiven für die Zukunft.

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3 INHALTSVERZEICHNIS Einleitung Teil 1 Das bisher Erreichte Verschuldung: Ein Teufelskreis Das Schweizer Entschuldungsprogramm Die einzelnen Instrumente näher erläutert Teil 2 Stärken und Schwächen Zielvorgaben weitgehend erreicht Die «kreative Komponente»: die Gegenwertfonds Entschuldung auf multilateraler Ebene Eine neuartige Zusammenarbeit Teil 3 Wie weiter? 43 Zusammenfassung Anhang 1 Evaluationsverfahren 2 Übersicht Gegenwertfonds 3 Entschuldungswirkung in den Empfängerländern 4 Situation der HIPC-Länder

4 Einleitung «Kreative Entschuldung» wird das schweizerische Entschuldungsprogramm oft genannt. Heute kann die Schweiz auf ein Jahrzehnt des Bestehens ihrer Entschuldungsmassnahmen zurückblicken. Das Konzept hat international Anerkennung gefunden, wurde verfeinert und ist für viele Menschen im Süden eine Stütze für ihre soziale und wirtschaftliche Entwicklung geworden. Die Schweizer Initiative hat dazu beigetragen, dass die Schuldenfrage heute international im Rampenlicht steht. Zwischen 197 und 199 waren die externen Schulden der Entwicklungsländer von 8 auf 134 Milliarden Dollar um das Sechzehnfache angestiegen. Allein die Schulden der Länder mit tiefem und mittlerem Einkommen beliefen sich 199 auf 77 Milliarden Dollar. Zahlreiche Länder waren nicht mehr in der Lage, diese Schulden zurückzuzahlen. Die Aufnahme neuer Kredite zur Bedienung alter Schulden verschärfte das Problem. Umschuldungen mit längeren Rückzahlungsfristen und günstigeren Zinskonditionen erwiesen sich ebenfalls nicht als Lösung. Sie schafften nur kurzfristige Linderung. Neben der Schuldenbelastung haben weitere Gründe verhindert, dass sich die Entwicklungsperspektiven der ärmsten Länder vor 199 nicht nachhaltig verbessert haben: fehlende oder unkoordinierte Massnahmen in volkswirtschaftlichen Bereichen, militärische Konflikte sowie externe Schocks wie Ölkrisen oder der Fall von Rohstoffpreisen. Aber auch öffentliche und private Kredite aus dem Norden, die nicht im Sinne einer Entwicklungspolitik vergeben wurden, spitzten die Lage zu. Es wurde immer deutlicher, dass die Schuldenkrisen vieler armer Länder keine vorübergehenden Liquiditätsengpässe darstellten. Es handelte sich vielmehr um Solvenzkrisen, die ohne Schuldenstreichung andauern würden. Ein Ausweg aus der Sackgasse konnte nur mit Hilfe der Geberländer und der multilateralen Finanzierungsorganisationen gefunden werden. Die Schweiz war eines der ersten Länder, das eine Lösung des Schuldenproblems anstrebte und zur Tat schritt. Bereits 1978 reagierte Bern auf eine UNO-Resolution, welche die Streichung der öffentlichen Entwicklungshilfeschulden forderte und erliess den armen Ländern alle entsprechenden Schulden. Seither wird jede Entwicklungsfinanzierung an diese Länder als nicht rückzahlbare Leistung gewährt. Die Schweiz hat aber auch ein eigenes Entschuldungsinstrument geschaffen: Ein 199 gesprochener Rahmenkredit von 1 Millionen Franken sollte Handlungsspielraum für die Entschuldung mittelloser und hochverschuldeter Länder schaffen. Gleichzeitig trieben Schweizer Nichtregierungsorganisationen (NRO) die nationale Entschuldungsdebatte voran: Einige forderten bedingungslose Erleichterungen, andere Schuldenerlass nur gegen zusätzliche basisorientierte Projekte. Die Petition «Entwicklung braucht Entschuldung», 1989 von Hilfswerken und Entwicklungsorganisationen lanciert, verbuchte in der Folge ein historisches Resultat. Sie wurde von rund 25 Personen unterzeichnet. Im März 1991, anlässlich der 7-Jahr-Feier der Eidgenossenschaft, stimmte die Bundesversammlung einem Vorschlag des Bundesrates zu. Sie sprach 4 Millionen Franken für Entschuldungsmassnahmen zugunsten der ärmsten Entwicklungsländer und weitere 3 4 Einleitung

5 Millionen Franken für Umweltprogramme in den Ländern des Südens. Dies war die Geburtsstunde des schweizerischen Entschuldungsprogramms weltweit eines der ersten dieser Art. Zusammen mit dem Beitrag des Rahmenkredits von 199 standen bei dessen Start 5 Millionen Franken bereit. Ziel des Entschuldungsprogramms war es, die öffentlichen und kommerziellen Schulden verschiedener, gegenüber der Schweiz hoch verschuldeter Länder zu tilgen. Zudem wurde technische Hilfestellung zur besseren Verwaltung der Schulden in den betreffenden Ländern angeboten. Schliesslich kam ein neuartiges Konzept zur Anwendung, das garantieren sollte, dass die durch den Schuldenerlass frei gewordenen Gelder auch direkt den ärmsten Bevölkerungsschichten zugute kommen: Zwölf von neunzehn Staaten, denen die Schweiz die bilateralen Schulden gestrichen hat, zahlten einen von beiden Ländern ausgehandelten Anteil der Gesamtschuld in so genannte «Gegenwertfonds» ein. Daraus werden unter Beteiligung der Zivilgesellschaft Entwicklungsprojekte im Gesamtvolumen von 267 Millionen Franken finanziert, welche die Grundbedürfnisse der armen Bevölkerungsschichten berücksichtigen. Bildlich gesprochen fällt das Geld aus den Schuldenbüchern direkt auf das Terrain dorthin, wo es am dringendsten gebraucht wird. Die Schweiz wollte mit ihrer Methode der «kreativen Entschuldung» auch eine Vorreiterrolle einnehmen. Tatsächlich folgten bald andere Länder ihrem Beispiel. Die bilateralen Entschuldungsbemühungen wurden im Laufe der letzten Jahre zunehmend durch international koordinierte Massnahmen abgelöst. In dieser zweiten Phase des Entschuldungsprogramms verfolgte die Schweiz zusammen mit anderen Ländern das Ziel, auch die Schulden bei internationalen Finanzinstitutionen wie etwa der Weltbank zu vermindern, zumal diese für einige Entwicklungsländer die wichtigsten Gläubiger geworden waren. Dabei stellt die 1996 gestartete internationale Initiative zur Entlastung der hoch verschuldeten armen Länder (Highly Indebted Poor Countries, HIPC) einen kohärenten Rahmen zur Verfügung. Sie wurde 1999 ausgebaut, um eine «breitere, tiefere und schnellere» Entlastung zu erreichen. Die Schweiz als Impulsgeberin hat die Initiative von Anfang an finanziell stark gestützt. Es ist deshalb naheliegend, dass sie ihr eigenes Entschuldungsprogramm zur Unterstützung dieser globalen Initiative einsetzte. Mit den Mitteln des Entschuldungskredits konnten bilaterale und multilaterale Schulden getilgt und Schuldendienste reduziert werden, in einem Umfang von nominell über 2 Milliarden Franken. Einleitung 5

6 Von Schuldenlasten befreien, die Effekte an die Basis bringen, zwei Anliegen des schweizerischen Entschuldungsprogramms

7 Teil 1 Das bisher Erreichte Die Schweiz konnte eine wichtige Rolle als Impulsgeberin in der internationalen Entschuldungsdebatte einnehmen. Die in einer ersten Phase auf der bilateralen Ebene umgesetzten Schuldenerlasse wurden bald auf multilaterale Entschuldungsaktionen ausgeweitet. Die Schweiz setzte Akzente in der 1996 vom Internationalen Währungsfonds und der Weltbank lancierten globalen Entschuldungsinitiative und dank ihren Erfahrungen findet die Schweiz im Bereich Entschuldung weiterhin internationale Beachtung. Im folgenden soll die Entwicklung des schweizerischen Entschuldungsprogramms in einem historischen und internationalen Kontext betrachtet werden. VERSCHULDUNG: EIN TEUFELSKREIS Eine ungenügende Wirtschaftspolitik, fehlgeleitete Investitionsprojekte, militärische Konflikte, der Preiszerfall an den Rohstoffbörsen, steigende Zinssätze und das Fehlen einer Kredit- und Schuldenpolitik in den 7er und 8er Jahren trugen zur desolaten Schuldensituation vieler Entwicklungsländer bei. Ein immer grösser werdender Anteil des Budgets beziehungsweise der Staatseinnahmen musste für die Bedienung der Schulden aufgewendet werden. Für viele Länder stellte die Aufnahme weiterer Kredite die einzige Möglichkeit dar, ihren Zins- und Rückzahlungsverpflichtungen nachzukommen. Dringend notwendige Investitionen zur Förderung der Wirtschaft oder zur Bekämpfung der Armut wurden durch den hohen Schuldendienst verunmöglicht und diese Schuldenspirale führte schliesslich in vielen Ländern zu Zahlungsunfähigkeit. Eine erste Reaktion auf die Verschuldungskrise In dieser Krisensituation anfangs der 8er Jahre reagierten die im Pariser Klub zusammengefassten Gläubigerländer, indem sie in etlichen Fällen ihren Schuldnern eine sogenannte Umschuldung gewährten. In einer zweiten Phase wurden ab 1986 im Rahmen des «Baker- Plan 1» die finanziellen Beiträge an die verschuldeten Länder erhöht, wobei der Ankurbelung der Wirtschaft und nicht der eigentlichen Schuldentilgung die höchste Priorität zukam. Im Zuge des G-7-Gipfels 1988 in Toronto kamen erstmals beschränkte Reduktionen des Schuldendienstes zur Anwendung, wobei der «Brady-Plan 2» von 1989 zum ersten Mal die Kategorie nicht öffentlich garantierter, privater Schulden miteinschloss. Tabelle 1 illustriert die Entwicklung der vom Pariser Klub beschlossenen Konzessionen gegenüber den Schuldnerstaaten, zunächst in Bezug auf die Schuldendiensterleichterungen, später hinsichtlich der Reduktion der Kapitalschuld. 1, 2 siehe «Lexikon der Entschuldung» Das bisher Erreichte 7

8 Tabelle 1. Entwicklung der Konzessionen des Pariser Klubs Beschlüsse des Pariser Klubs in Jahr Reduktion auf... Reduktion um... Toronto 1988 Schuldendienst 33% London 1991 Schuldendienst 5% Neapel 1995 Kapitalschuld 67% Lyon 1996 Kapitalschuld 8% Köln 1999 Kapitalschuld 9 1% schweizerisches Entschuldungsprogramm 1991 Kapitalschuld 1% Quelle: seco Als die privaten Kreditgeber sowie die staatlichen Exportrisikoversicherungen begannen, sich wegen der Zahlungsunfähigkeit der ärmsten Länder immer mehr zurückzuziehen, sprangen die internationalen Finanzinstitute (IWF, Weltbank und regionale Entwicklungsbanken) in die so entstandene Finanzierungslücke und wurden zu den Hauptkreditgebern. Eine Folge dieser Entwicklung war, dass die multilateralen Schulden der Entwicklungsländer zwischen 198 und 1994 von 6 auf 315 Milliarden Dollar anstiegen. Mit dem wachsenden Schuldenberg sank die Zahlungsfähigkeit, und es wurde klar, dass kein zeitlich begrenzter Zuschuss mehr helfen konnte. Vielmehr bedurfte es nun ausserordentlicher Entschuldungsmassnahmen. Druck der Nichtregierungsorganisationen (NRO) Von Seiten der NRO nahm der Druck auf die Schweizer Behörden zu: Sie forderten zusätzliche Entschuldungsmassnahmen. Als der Bundesrat Ende der 8er Jahre beschloss, die schwer defizitäre Exportrisikogarantie zu sanieren, drohten die NRO mit einem Referendum, falls die Forderungen nicht gleichzeitig umgesetzt würden, die sie in der 1989 lancierten Petition «Entwicklung braucht Entschuldung» formuliert hatten. 1 Die Massnahmen der Schweiz Bereits im Jahr 1978 strich die Schweiz sämtliche Schulden, die in einem direkten Zusammenhang mit der öffentlichen Entwicklungshilfe standen. Von ihren bilateralen Forderungen verblieben somit noch die durch die Exportrisikogarantie gedeckten Guthaben. In den 8er Jahren beteiligte sich die Schweiz regelmässig an Verhandlungen des Pariser Klubs und gewährte in dieser Zeitspanne elf Ländern Schuldenerleichterungen. 1 Die Petition «Entwicklung braucht Entschuldung» wurde von sechs Organisationen initiiert: den vier Mitgliedern der Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke Swissaid, Fastenopfer, Brot für Alle, Helvetas, sowie von Caritas, das später als Mitglied der Arbeitsgemeinschaft hinzu kam, und vom Hilfswerk der evangelischen Kirchen der Schweiz (HEKS). Weitere NRO unterstützten die Petition. 8 Das bisher Erreichte

9 Zwischen 1988 und 199 vollzog die Schweiz einen entscheidenden Wandel in der Schuldenpolitik. Gemeinsam mit anderen Gläubigerstaaten beteiligte sie sich am Aufkauf und Erlass kommerzieller nicht garantierter Forderungen (Bolivien). Danach setzte sich die Schweiz vehement für eine vollständige Streichung aller bilateraler und privater Schulden ein. 199 stimmte das Parlament einem Rahmenkredit von insgesamt 1 Millionen Franken zu. Dieses Massnahmenpaket wies schon sämtliche Aspekte des schweizerischen Entschuldungsprogramms auf, welches dann 1991 vom Parlament gutgeheissen wurde. Einzig der kreative Bereich, die Schaffung von Gegenwertfonds für Entwicklungsprojekte, wurde später festgelegt. DAS SCHWEIZER ENTSCHULDUNGSPROGRAMM Die Petition «Entwicklung braucht Entschuldung» sollte die Schweizer Entschuldungsdebatte nachhaltig beeinflussen. 25 Personen verlangten vom Bundesrat ein resolutes Vorgehen. Konkret schlugen die Initianten und Initiantinnen die Schaffung eines Programms im Umfang von 7 Millionen Franken vor, das die bereits bestehenden Rahmenkredite der Entwicklungszusammenarbeit ergänzen sollte. Anlässlich der 7-Jahr-Feier der Eidgenossenschaft unterbreitete der Bundesrat in einer Botschaft vom Januar 1991 dem Parlament zwei neue Rahmenkredite im Umfang von insgesamt 7 Millionen Franken. Sie wurden noch in der Märzsession desselben Jahres von beiden Räten gutgeheissen. Der erste Kredit von 4 Millionen Franken sollte der Entschuldung dienen. Mit den bereits 199 gebilligten 1 Millionen Franken war das schweizerische Entschuldungsprogramm somit mit einem Budget von 5 Millionen Franken ausgestattet. Der zweite Rahmenkredit von 3 Millionen Franken sollte Umweltprogrammen in Entwicklungsländern zugute kommen. Am Anfang stand eine Petition Ziele und Instrumente Erklärtes Ziel des schweizerischen Entschuldungsprogramms war und ist, einen Beitrag zur Reduktion der Schuldenlast der ärmsten Länder auf ein erträgliches Mass zu leisten. Die Streichung der gesamten über die Exportrisikogarantie gedeckten Schulden einerseits und der nicht garantierten Forderungen andererseits sind Mittel zur Erreichung dieses Zieles. Weitere Aktionsbereiche des Entschuldungsprogramms sind die Teilnahme an multilateralen Entschuldungsprogrammen sowie die Durchführung komplementärer Massnahmen wie Zahlungsbilanzhilfen oder Unterstützungsprogrammen im Schuldenmanagementprozess. Die wirtschaftliche und soziale Entwicklung werden durch das Konzept der Gegenwertfonds direkt unterstützt. Dieses Konzept beruht auf dem Grundsatz, mit einem Teil der erlassenen Schuld einen Fonds in Lokalwährung zu speisen. Die Mittel dieses Fonds kommen über verschiedene Projekte unmittelbar der ärmsten Bevölkerung zugute. Die Verantwortung trägt neben den beiden bilateralen Partnerländern ein Komitee vor Ort, in dem auch Vertreter und Vertreterinnen der Zivilgesellschaft Einsitz haben. Das bisher Erreichte 9

10 Die Initianten und Initiantinnen des Programms waren sich seit Beginn bewusst, dass die Schuldenstreichungen der Schweiz quantitativ nur einen bescheidenen Beitrag zur Problemlösung leisten können. Auch die innovative Idee, Gegenwertmittel für Entwicklungsprojekte zu schaffen, droht in die Bedeutungslosigkeit abzusinken, wenn sie nicht Teil einer international koordinierten Aktion wird. Das Schweizer Entschuldungsprogramm kann nur dann nachhaltig wirken, wenn andere Länder dem Beispiel folgen. Deshalb fördert die Schweiz aktiv eine Nachahmerpolitik, sowohl bei anderen Gläubigerländern wie auch bei multilateralen Institutionen. Länderauswahl nach klar definierten Kriterien Um die zur Verfügung stehenden Mittel optimal einzusetzen, braucht es klare Selektionskriterien. In die erste Kategorie der Begünstigten gehören hochverschuldete Länder mit kleinem Pro-Kopf-Einkommen (weniger als 7 Dollar pro Kopf und Jahr). In die zweite fallen jene Staaten, die mit dem Pariser Klub Verhandlungen über neue Schuldenmodalitäten geführt haben und dabei günstigere Bedingungen aushandeln konnten. Die dritte Kategorie bilden Schwerpunktländer der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit, deren Schulden im Pariser Klub zwar umgeschuldet wurden, aber nicht zu jenen Vorzugsbedingungen, die nur den ärmsten Ländern offen stehen. Insgesamt sind es rund 6 Länder, die mindestens eine dieser Bedingungen erfüllen. Diese Länder müssen einen bestimmten Leistungsausweis erbringen. Dazu gehören ihre Bemühungen, die Wirtschaftspolitik zu verbessern, soziale Reformen durchzuführen und die künftige Schuldenpolitik neu zu definieren. Verlangt wird auch eine «gute Regierungsführung», welche die Einhaltung von Menschenrechten, Gewaltenteilung von Politik und Justiz, Pressefreiheit usw. umfasst. Die Grafik 1 (siehe Seiten 12 und 13) zeigt sowohl die geografische Verbreitung des Schweizer Entschuldungsprogramms wie auch die Verteilung der einzelnen Instrumente, die ab Seite 16 im einzelnen erläutert werden. Umfang und zeitliche Entwicklung der Entschuldungsmassnahmen Bis Ende 2 wurden im Rahmen des schweizerischen Entschuldungsprogramms rund 455 Millionen Franken ausgegeben, was 9 Prozent des Ausgangskapitals von 5 Millionen Franken entspricht. Tabelle 2 zeigt die Entwicklung der Ausgaben gegliedert nach den verschiedenen Entschuldungsinstrumenten. Mit dem Programm wurde eine Schuldenstreichung von (nominell) zwei bis zweieinhalb Milliarden Franken angestrebt. Das Endergebnis des gesamten Programms wird unter Berücksichtigung der noch laufenden Aktionen auf weit über zwei Milliarden geschätzt. 1 Das bisher Erreichte

11 Tabelle 2. Jährliche Ausgaben im Rahmen des Entschuldungsprogramms Anzahl Länder (in Millionen CHF) Total Rückkauf ERG-Schulden Kommerzielle Schulden Multilaterale Schulden Komplementärmassnahmen Total Ausgaben * *Verwaltungskosten von rund 7.2 Millionen Franken sind in diesem Betrag nicht enthalten Quelle: seco Ein Quervergleich der einzelnen Instrumente hinsichtlich Wirksamkeit ergibt interessante Aufschlüsse. Vom quantitativen Entschuldungseffekt her betrachtet war die Annullierung der durch die Exportriskogarantie gedeckten Kredite die wichtigste Operation. Insgesamt konnten bisher, in nominellen Werten ausgedrückt, bilaterale Schulden im Umfang von ca. 1,1 Milliarden Franken getilgt werden. Die Tilgung der multilateralen Schulden ist insofern teurer, als Erlasse multilateraler Forderungen ihrem Nominalwert entsprechen müssen, da die multilateralen Organisationen keine Verluste auf ihre Forderungen akzeptieren können. Allerdings muss bei dieser Art von Operationen der hohe qualitative Effekt für die Schuldnerländer mitberücksichtigt werden: Die Entschuldung ermöglicht den Ländern wieder Zugang zu günstigen langfristigen Krediten der multilateralen Finanzierungsinstitutionen. Kreative Entschuldung befreit finanzielle Mittel für die soziale Entwicklung Das bisher Erreichte 11

12 Grafik 1. Das schweizerische Entschuldungsprogramm: Instrumente nach Ländern Das bisher Erreichte

13 Land Ägypten Äthiopien Angola Benin Bolivien Burkina Faso Côte d'ivoire Dem. Rep. Kongo Ekuador Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau Guyana Haiti Honduras Jemen Jordanien Kamerun Kapverden Kongo-Brazzaville Liberia Madagaskar Malawi Mali Mauretanien Mosambik Nicaragua Niger Peru Philippinen Ruanda El Salvador Sambia Sao Tome u. Principe Senegal Sierra Leone Sudan Tansania Tschad Togo Uganda Vietnam Zentralafrikanische Rep. Zimbabwe Total 45*** Bilaterale Schulden ERG-Rückkäufe * * * * * * * * * 28 Gegenwertfonds 12 ** ** 14+2 Multilaterale Schulden Nicht garantierte kommerzielle Schulden Zahlungsrückstände 7 laufende Verpflichtungen 8 Komplementärmassnahmen Zahlungsbilanzhilfe 4 Schuldenanalyse 31 Schuldeninformationssystem 12 *bisher keine Entschuldungsverhandlungen **Aktionen in Vorbereitung ***Von diesen 45 Ländern haben 11 ausschliesslich von Komplementärmassnahmen profitiert (Angola, Äthiopien, Benin, Gambia, Ghana, Kapverden, Malawi, El Salvador, Sao Tome u. Principe, Tschad, Zimbabwe) Das bisher Erreichte 13

14 Bilaterale Schuldenmassnahmen: Nominal- oder Marktwert? Um die Entschuldungswirkungen des Schweizer Entschuldungsprogramms auf die betroffenen Länder zu messen, wird der Marktwert oder der Nominalwert als Massstab genommen. Der erste Ansatz nimmt den Marktwert als Basis: Der an die Exporteure bezahlte Preis für garantierte kommerzielle Schulden orientierte sich am Wert für vergleichbare Bankschulden des betreffenden Landes. Im Ergebnis erhielten die Exporteure zwischen 6 und 54% (durchschnittlich 2%) ihrer ursprünglichen Forderung für die Abtretung der Schuld an die Eidgenossenschaft; der Rest der Forderung musste von den Exporteuren als Verlust abgeschrieben werden. Mit anderen Worten wurde damit gerechnet, dass im Durchschnitt nur rund ein Fünftel aller Forderungen durch die Schuldnerländer auf lange Frist tatsächlich bedient werden. Dies bedeutet aber auch, dass der Netto-Entlastungseffekt der Schuldenstreichungen für die Schuldnerländer nur ca. 2% ihres ursprünglichen Nominalwertes ausmachte. Ein anderer Ansatz besagt, dass der vom Schweizer Entschuldungsprogramm bezahlte Preis nicht einen langfristig stabilen Marktwert darstellt. Die Marktpreise schwanken gemäss der wirtschaftlichen und politischen Situation der einzelnen Staaten. Solange eine Schuld nicht annulliert wird, kann ihr Wert theoretisch auf ihr Ursprungsniveau steigen. Gemäss diesem Ansatz wäre der nominelle Wert das bessere Zahlenmass zur Bestimmung des Entschuldungseffekts. Die Expertinnen und Experten der Evaluation haben sich in ihren Berichten für den Marktwert ausgesprochen. Die Akteure Mit dem schweizerischen Entschuldungsprogramm konnte erstmals eine Zusammenarbeit zwischen drei Institutionen aufgebaut werden: dem Staatssekretariat für Wirtschaft (seco, ehemals Bundesamt für Aussenwirtschaft, BAWI) des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements; der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten und der Entschuldungsstelle der Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke (ES-AG). Während die DEZA bereits auf Erfahrungen in der Zusammenarbeit mit NRO zurückblicken konnte, war dies für das seco ein Novum. Die Schweizer Botschaften und die Koordinationsbüros der DEZA in den Schuldnerländern spielen ebenfalls eine tragende Rolle: Im bilateralen Komitee, dem höchsten Entscheidungsgremium des Gegenwertfonds (GWF), sind sie für die institutionelle und strategische Umsetzung verantwortlich. In den Fondsaktivitäten sind auch lokale NRO einbezogen. Ihr Engagement variiert von Land zu Land, je nach Kompetenzen und ihrer Bedeutung in Entwicklungsprozessen. 14 Das bisher Erreichte

15 Wie die trilaterale Zusammenarbeit funktioniert Bei der Umsetzung des schweizerischen Entschuldungsprogramms sind die Verantwortlichkeiten und Aufgaben wie folgt aufgeteilt: seco: hat die Gesamtverantwortung für alle Arten von Entschuldungsmassnahmen legt die Entschuldungsstrategien fest und bestimmt über die Anwendung der Instrumente und Massnahmen hat die Federführung bei multilateralen Aktionen und komplementären Massnahmen ist verantwortlich für die erste Phase der bilateralen Entschuldung (Rückkauf der Schuld, Verhandlungen über Entschuldungsabkommen mit den Schuldnern) und arbeitet beim Rückkauf von Exportkredit-Selbstbehalten eng mit der Exportrisikogarantie zusammen entscheidet gestützt auf eine Analyse über den Zeitpunkt der Entschuldungsaktion führt die Verhandlungen mit den Regierungen der Schuldnerländer insbesondere über die Umwandlungsrate der Schuld in den Gegenwertfonds (letzteres gemeinsam mit der DEZA und der Entschuldungsstelle) DEZA: ist verantwortlich für die Umsetzung der «kreativen» bilateralen Entschuldung (Gegenwertfonds) errichtet in Absprache mit der Entschuldungsstelle sowie den beteiligten Regierungen die Verwaltungsstrukturen und Reglemente der Gegenwertfonds und definiert die Kriterien für die Durchführung der Entwicklungsprojekte repräsentiert in zahlreichen Fällen die Schweiz in den Organen der Fonds unterstützt das seco bei den Verhandlungsprozessen mit den Regierungen berät die Gegenwertfonds in Zusammenarbeit mit der ES-AG, sichert das Monitoring und bereitet die Evaluationen der Gegenwertfonds vor Entschuldungsstelle der Arbeitsgemeinschaft (ES-AG) ist beratende Konsulentin von seco und DEZA beteiligt sich im Rahmen der bilateralen Entschuldung an der Konzeption und Organisation der Gegenwertfonds informiert regelmässig die schweizerischen und internationalen NRO wie auch die Öffentlichkeit über den Stand des Entschuldungsprogramms berät die Gegenwertfonds in Zusammenarbeit mit der DEZA, sichert das Monitoring und bereitet die Evaluationen der Gegenwertfonds vor Das bisher Erreichte 15

16 DIE EINZELNEN INSTRUMENTE NÄHER ERLÄUTERT Bilaterale Entschuldung Der Rückkauf von ERG-Schulden Institutionen zur Absicherung von Exportgeschäften kennen die meisten Gläubigerländer. In der Schweiz erteilt die Exportrisikogarantie (ERG) schweizerischen Exporteuren Garantien für den Fall von Zahlungsproblemen in «Risikoländern». Die Garantie deckt nicht den ganzen Handelskredit. Bestimmte Anteile bleiben als «Selbstbehalte» bei den Exporteuren. Für eine vollständige Schuldentilgung muss der Staat in den Besitz dieser «Selbstbehalte» und der ERG-Anteile gelangen. Eine erste Phase des Entschuldungsprogramms galt dem Erlass von Schulden gegenüber der Schweiz......eine zweite Phase der Lösung des Problems multilateraler Schulden Zwischen 1992 und 1993 sind zwei Rückkaufsaktionen solcher Selbstbehalte durchgeführt worden. Diese umfassten Selbstbehalte gegenüber 28 Schuldnerländern im Umfang von 35 Millionen Franken. Die meisten Exporteure akzeptierten das Angebot des seco, die Selbstbehalte zu einem Marktwert von durchschnittlich 2 Prozent des Nominalwerts zu verkaufen. Die Kosten für die beiden Rückkaufsaktionen beliefen sich auf 71 Millionen Franken zulasten des Entschuldungsprogramms. Dazu wurden von der ERG die Guthaben im Umfang von nominell 94 Millionen Franken im Austausch gegen die Streichung von früher gewährten Vorschüssen des Bundes übernommen. Die Schweiz war somit im Besitz der gesamten Nominalforderungen von 1,3 Milliarden Franken. Der Marktwert dieser Forderungen betrug 26 Millionen Franken. In der Folge schloss die Schweiz zwischen 1993 und 1997 mit neunzehn Ländern Entschuldungsabkommen ab und entschuldete nominell 1,1 Milliarden Franken. In neun Ländern konnten aufgrund fehlender Leistungsnachweise (ungenügende Regierungsführung und/oder mangelnder wirtschaftlicher Reformwille) noch keine Entschuldungsverträge abgeschlossen werden. Dazu gehören folgende Länder: Kamerun, Kongo (Brazzaville), Liberia, Madagaskar, Sierra Leone, Sudan, Togo, Zentralafrikanische Republik und die Demokratische Republik Kongo (ex-zaire). Die Errichtung von zwölf Gegenwertfonds Bis zum heutigen Zeitpunkt sind in zwölf Ländern Gegenwertfonds geschaffen worden (vgl. Grafik 2). In sieben weiteren Ländern wurde ein Erlass ohne die Auflage eines Fonds gewährt, weil die Schulden zu gering waren. Die grössten Entschuldungsaktionen betrafen die Côte d Ivoire (mit einer Schuld von nominell 362 Millionen Franken), Peru (196 Millionen Franken) und Ägypten (15 Millionen Franken). Der Mechanismus der Gegenwertschöpfung ist in den bilateralen Abkommen festgehalten. Darin verpflichtet sich die Schweiz zu einem 1prozentigen Erlass der Schulden. Die Schuldnerregierung stellt dafür Gegenwertmittel in einheimischer Währung zur Verfügung. Die Höhe der künftigen Fondsressourcen orientiert sich am Marktwert der Schuld und ist Gegenstand bilateraler Verhandlungen. Diese «Umwandlungsquote» variiert je nach Land stark. Sie reicht von acht Prozent des Schuldenvolumens in Sambia bis zu 6 Prozent in Ägypten. Insgesamt stehen in den zwölf Ländern Gegenwertmittel im Umfang von 267 Millionen Franken zur Verfügung. In den bilateralen Abkommen wird festgehalten, welche Fondsorgane geschaffen werden sollen, wer die Nutzniesser der Fondsmittel sind und auf welche Sektoren die Entwicklungsprojekte auszurichten sind (für detaillierte Anmerkungen vgl. Anhang 2). 16 Das bisher Erreichte

17 Grafik 2. Anteile der Gegenwertmittel am gesamten Schuldenerlass je Land 4 Millionen CHF Bolivien Honduras Jordanien Tansania Peru Sambia Côte d Ivoire Senegal Ekuador Ägypten Philippinen Guinea gesamter Schuldenerlass Gegenwertmittel Quelle: Evaluationsbericht Maurer Streichung der nicht garantierten kommerziellen Schulden Enttäuschender bilateraler Rückkauf Zwischen 1991 und 1992 unterbreitete das seco den schweizerischen Banken verschiedene Offerten zum Kauf ihrer Forderungen gegenüber hochverschuldeten Ländern des Südens. Den Aktionen zum Rückkauf schweizerischer Bankforderungen war aber nur ein geringer Erfolg beschieden, denn die Banken waren aus verschiedenen Gründen nicht bereit, die tiefen Marktpreise zu akzeptieren. 1 Besser funktionierte der Aufkauf von Schuldscheinen, die ausländische Banken gegenüber Ekuador in der Hand hielten. Dabei konnten Schulden in Höhe von 23 Millionen Franken zum Marktpreis von 8 Millionen Franken aufgekauft werden. Diese Transaktion mit ausländischen Finanzinstituten stiess allerdings in der Schweiz auf Widerstand, so dass in der Folge auf solche bilaterale Massnahmen verzichtet wurde. Multilateraler Rückkauf durch die International Development Association (IDA) Für die Schweiz war bald einmal klar, dass sie sich mit anderen Staaten zusammenschliessen musste. Isolierte Einzelrückkäufe konnten das Investitionsklima in den Zielländern nicht wesentlich verbessern. So beteiligte sich die Schweiz an einer Initiative der Weltbank- Tochtergesellschaft IDA und war mit einer Zusage von 77 Millionen Franken jenes Land, das diese Initiative am stärksten unterstützte. Bis heute hat sich die Schweiz an 13 von 19 IDA- Operationen beteiligt 2 und dabei anteilsmässig eine Entschuldung im Wert von nominell knapp 3 Millionen Dollar bewirken können. 1 Ein Grund könnte z.b. Risikoabwägungen der Banken sein (steigende Marktpreise für Forderungen bei einer wirtschaftlichen Erholung in den Schuldnerländern). Ein anderer die Befürchtung, mit der Entschuldung falsche Signale hinsichtlich der Rückzahlungsmoral auszusenden (moral hazard). 2 Davon profitierten Bolivien, Côte d'ivoire, Guinea, Guyana, Mauretanien, Mosambik, Nicaragua, Niger, Sambia, Senegal, Uganda, Tansania und Jemen. Das bisher Erreichte 17

18 Bei diesem Programm werden nicht garantierte kommerzielle Schulden von Ländern mit schwachem Einkommen bei privaten Banken und Gesellschaften zurückgekauft (Militärschulden sind vom Programm ausgeschlossen). Dabei evaluieren externe Berater die Preisvorstellungen der wichtigsten Gläubiger. Nach diesem «Temperaturmessen» wird sämtlichen Kreditgebern ein einheitliches Angebot («Marktpreis») unterbreitet, um langwierige Einzelverhandlungen zu vermeiden. Der Marktpreis ist in der Regel deutlich tiefer als der Nominalwert der Schuld. Die Streichung multilateraler Forderungen Abtragen von Zahlungsrückständen und laufenden Verpflichtungen Die Bemühungen der Schweiz im Bereich der multilateralen Entschuldung waren in einer ersten Phase darauf ausgerichtet, die Beziehungen von reformorientierten Ländern mit den internationalen Finanzinstitutionen zu normalisieren. Angesprochen waren Schuldnerländer, welche gegenüber diesen Institutionen zum Teil massive Zahlungsrückstände aufwiesen und darum von günstigen Krediten weitgehend ausgeschlossen blieben. Zusammen mit anderen Ländern finanzierte die Schweiz diese Rückstände mit den Ziel, die betroffenen Entwicklungsländer wieder ins internationale Finanzierungssystem zu integrieren. Das Entschuldungsprogramm hat zwischen 1991 bis 1995 Zahlungsrückstände von sieben Ländern im Umfang von 69 Millionen Franken finanziert, was rund 13 Prozent der gesamten Rückstände entspricht. Nach 1995 rückte vermehrt die Finanzierung laufender Verpflichtungen gegenüber multilateralen Finanzinstitutionen in den Vordergrund. Es galt die Zins- und Amortisationsbelastungen der hochverschuldeten Länder, welche sich für systematische Reformen bereit erklärten, umgehend und rasch zu reduzieren. Diese teilweise Finanzierung des Schuldendienstes gegenüber internationalen Finanzinstitutionen war vor allem in der ersten Phase von HIPC bis Mitte 1999 wichtig, weil der effektive Schuldenerlass erst nach einer längeren Qualifikationsphase möglich wurde. Auch diese Operationen wurden in enger Zusammenarbeit mit anderen Geberländern durchgeführt. In verschiedenen Schuldnerländern wurden so genannte Multilaterale Entschuldungsfonds mit dem Zweck eingerichtet, Teile der im Staatsbudget vorgesehenen Zahlungen für Zinsen und Amortisationen zu finanzieren. Neben allgemeinen Reformmassnahmen verpflichteten sich die Schuldnerregierungen, die freigesetzten Mittel für prioritäre Investitions- und Sozialprogramme zu verwenden (schwergewichtig im Gesundheits- und Erziehungssektor). Um dies sicher zu stellen, wurde seitens der Gläubiger ein permanenter und intensiver Dialog mit den betroffenen Regierungen gesucht. Die Übernahme eines Teils des multilateralen Schuldendienstes war im Vergleich zu den bilateralen Entschuldungsmassnahmen verhältnismässig kostspielig, da die multilateralen Verpflichtungen im Verhältnis 1:1, d.h. ohne Abschlag, bedient werden müssen. Die Statuten der internationalen Finanzinstitutionen erlauben keine solchen Abschläge. Mit diesem Vorgehen soll die gute finanzielle Position dieser Institutionen auf den internationalen Finanzmärkten gesichert werden, was ihnen die Aufnahme von zinsgünstigen Mitteln 18 Das bisher Erreichte

19 ermöglicht. Von diesem Verfahren können die Entwicklungsländer in Form guter Kreditbedingungen Nutzen ziehen. Für die Finanzierung von laufenden Verpflichtungen hat die Schweiz 17 Millionen Franken für acht begünstigte Länder eingesetzt. Initiative zur Entlastung hoch verschuldeter armer Länder (HIPC) Eine Entschuldung gegenüber so genannten «bevorzugten Kreditoren», wie es die Weltbank, der Internationale Währungsfonds oder die regionalen Entwicklungsbanken sind, war bis anfangs der 9er Jahre kein Thema. Eine solche Aktion würde die Kreditwürdigkeit dieser Institutionen schmälern, lautete die meist genannte Befürchtung. Mit der zunehmenden Bedeutung der multilateralen Verschuldung und der Bereitschaft der Geberländer, die Hauptlast bei einer multilateralen Entschuldung zu übernehmen und so die finanzielle Gesundheit dieser Institutionen zu gewährleisten, setzte jedoch ein Umdenken ein. Den eigentlichen Wendepunkt bildete die von der Schweiz von Beginn an aktiv unterstützte, 1996 lancierte «Initiative zur Entschuldung der hoch verschuldeten armen Länder» (Highly Indebted Poor Countries, HIPC). Mit dieser Initiative wurde erstmals versucht, international koordiniert vorzugehen und alle bestehenden Formen von Guthaben einzubeziehen, also auch die multilateralen Forderungen. Wie das schweizerische Entschuldungsprogramm will die 1996 geschaffene und 1999 erstarkte HIPC-Initiative das Schuldenproblem umfassend angehen. Für ihre operationelle Umsetzung sind die Weltbank und der Internationale Währungsfonds verantwortlich. Mehr oder weniger direkt beteiligt sind aber auch die Länder des Pariser Klubs (bilaterale Schulden), private Gläubiger (nicht garantierte kommerzielle Schulden) sowie einige Staaten, die nicht Mitglied der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) sind wie beispielsweise China und arabische Staaten. Oberstes Ziel ist wiederum, die Entschuldung auf ein volkswirtschaftlich und entwicklungspolitisch tragbares Mass zu reduzieren. Infrastruktur ein wichtiges Interventionsgebiet der Gegenwertfonds Von HIPC-I zu HIPC-II Bei der Festlegung des «tragbaren Verschuldungsmasses» orientierte sich die HIPC- Initiative von 1996 (HIPC-I) an der Gegenüberstellung von Schuldenvolumen auf der einen und Export- sowie Staatseinnahmen auf der anderen Seite. Die Verhältniszahlen in Form von Tragbarkeitsindikatoren sind in Tabelle 3 aufgeführt. Unter HIPC-I musste ein Land während einer Qualifikationsphase von drei Jahren zeigen, dass es genügend Anstrengungen unternommen hatte, seine Wirtschaft zu reformieren. Anschliessend entschieden Weltbank und IWF, ob der Staat in die Initiative einbezogen werden soll (Entscheidungszeitpunkt, «decision point»). Erst nach einer zweiten dreijährigen Frist zum Nachweis wirtschaftlicher Reformanstrengungen kam es bei entsprechenden Leistungen zu einem Schuldenerlass. Das Land hatte nun den Abschlusszeitpunkt («completion point») erreicht. Unter HIPC-I haben lediglich 7 von 41 für die Initiative in Frage kommenden Staaten den «decision point» erreicht. Dieser Umstand wurde von einer breiten internationalen Koalition der Nichtregierungsorganisationen mit dem Namen «Jubilee 2» kritisiert. Am Das bisher Erreichte 19

20 Gipfel der sieben wichtigsten Industrienationen (G-7) 1999 in Köln überreichte «Jubilee 2» den G-7-Staatschefs mehrere Millionen Unterschriften einer Petition, die eine «schnellere, breitere und tiefere» Entschuldungsinitiative forderte. Die G-7 versprachen die Bereitstellung von zusätzlichen Mitteln und «beauftragten» Weltbank und IWF mit der Umsetzung. Damit war die erweiterte HIPC-Inititative oder HIPC-II aus der Taufe gehoben. Tabelle 3. HIPC-l und HIPC-II: Kriterien für eine «tragbare Verschuldung» BIP pro Einwohner (1993) HIPC-Initiative l ( ) < $ 695 erweiterte HIPC-Initiative (seit 1999) < $ 695 Barwert Schulden/Exporte Barwert Schulden/Staatseinnahmen Verfahrensablauf Beginn der Schuldenerleichterung 2 25% 28% 3 Jahre bis zum Entscheidungszeitpunkt + 3 Jahre bis zum Abschlusszeitpunkt Abschlusszeitpunkt (Completion point) 15% 25% Im Prinzip 3 Jahre bis zum Entscheidungszeitpunkt + flexible Fristen bis zum Abschlusszeitpunkt Entscheidungszeitpunkt (Decision point) Quelle: IWF/Weltbank Im Vergleich zu HIPC-I sind verschiedene Elemente geändert worden. Als wichtigste Veränderung wurde das «Mass einer tragfähigen Schuld» erheblich nach unten korrigiert (siehe Tabelle 3). Auch werden die dem Entscheidungszeitpunkt vorangehenden strengen Qualifizierungsbedingungen flexibler ausgestaltet. Ausserdem kann nun bereits am Entscheidungszeitpunkt eine Erleichterung des Schuldendienstes gewährt werden. Neu als Ziel hinzu kommt die Koppelung von Entschuldung mit Massnahmen zur Verminderung der Armut. Dabei muss das Land in zwei Etappen eine nationale Strategie zur Armutsbekämpfung formulieren und zwar in enger Zusammenarbeit mit der Zivilgesellschaft. Erst dann wird die definitive Qualifikation ausgesprochen. Die Kriterien der «guten Regierungsführung» (good governance) werden weiterhin berücksichtigt. Mit HIPC-II können nominell rund 51 Milliarden Dollar der Gesamtschulden von 126 Milliarden Dollar gelöscht werden. Ende 2 haben 22 Länder den «decision point» erreicht und sind somit auf HIPC-II-Kurs (vgl. Anhang 4). HIPC Beitragskosten der Schweiz Die erweiterte HIPC-Initiative hat dazu geführt, dass die Verpflichtungen von bilateralen und multilateralen Gläubigern zum Teil erheblich zugenommen haben: 1996 beliefen sich die Gesamtkosten auf 13 Milliarden Dollar, heute betragen sie schätzungsweise 28,6 Milliarden Dollar (vgl. Tabelle 4). Bis heute hat die Schweiz im Rahmen ihres Entschuldungsprogramms 63 Millionen Franken in einen von der Weltbank verwalteten Treu- 2 Das bisher Erreichte

21 handfonds einbezahlt und damit eine Vorfinanzierung für die HIPC-Initiative geleistet 1. Im nicht materiellen Sinne hat die Schweiz aufgrund der Erfahrungen mit ihrem Entschuldungsprogramm die Staatengemeinschaft in hohem Mass ermutigt, gemeinsam und koordiniert vorzugehen und sich für eine tiefgreifende Entschuldung auszusprechen. Tabelle 4. Geschätzte Kosten der erweiterten HIPC-Initiative (Stand Dezember 2) Mrd. US$ % Kosten insgesamt Bilaterale und kommerzielle Gläubiger Pariser Club Andere bilaterale öffentliche Gläubiger Kommerzielle Gläubiger Multilaterale Gläubiger Weltbank IMF Afrikanische Entwicklungsbank Interamerikanische Entwicklungsbank Andere Quelle: Weltbank Ein gewichtiger Unterschied lässt sich zwischen dem schweizerischen Entschuldungsprogramm und der internationalen Entschuldungsinitiative feststellen. Mit den Gegenwertfonds werden Projekte finanziert, die weder ins Staatsbudget des Schuldnerlandes eingeschrieben sind, noch im alleinigen Verantwortungsbereich staatlicher Institutionen liegen. Auf diese Weise wollte die Schweiz sicherstellen, dass in den Ländern, wo die Bedingungen für die Einspeisung der Mittel im Sinne der sozialen Entwicklung nicht gegeben waren, diese Mittel armen Bevölkerungsschichten zugute kommen. Würden aber alle Mittel von HIPC-II nach schweizerischem Muster eingesetzt, so wäre der Empfängerstaat seiner sozialpolitischen Verpflichtungen nahezu entbunden. Die international koordinierte Aktion will die durch Entschuldung frei werdenden Mittel weitgehend in die staatlichen Budgets einfliessen lassen. Unabdingbare Voraussetzung ist die Transparenz in allen Budgetprozessen sowie die Verpflichtung der Regierung, diese Mittel für ihre Strategien zur Armutsbekämpfung einzusetzen. Die Initiantinnen und Initianten von HIPC sind sich bewusst, dass dies nur möglich ist, wenn die Zivilgesellschaft sich aktiv im Kampf gegen die Armut einbringen kann. 1 Zusätzlich wurden 7 Millionen Franken für einen unter anderem für HIPC zur Verfügung stehenden Fonds des Internationalen Währungsfonds bewilligt. Diese Mittel stammen vom Eidg. Finanzdepartement und kommen nicht aus dem Entschuldungsprogramm. Das bisher Erreichte 21

22 Technische Unterstützungsprogramme Die Schweiz hat von Anfang an der Verbesserung der Schuldenverwaltung in den hoch verschuldeten Ländern grosses Gewicht beigemessen. Damit sollte sichergestellt werden, dass sich nach einer erfolgreichen Entschuldung keine neue Überschuldung einstellt. Die Schweiz finanzierte darum auf breiter Linie die Installation eines Computerprogramms der UNO-Konferenz für Handel und Entwicklung (UNCTAD) zur Schuldenverwaltung. Im Rahmen dieser Aktion wird den Schuldnernländern ein Informatiksystem zur Analyse und Verwaltung ihrer Schulden angeboten. Es kommt mittlerweile in zahlreichen Ländern zum Einsatz. Zusammen mit Österreich, Dänemark, Schweden und Grossbritannien hat die Schweiz 1997 ein umfassendes Ausbildungsprogramm initiiert, das den armen Ländern helfen soll, die künftige Verschuldung besser in den Griff zu bekommen. Mit diesem Instrument sollen die für das Schuldenmanagement zuständigen Institutionen und Personen befähigt werden, Verschuldungsprozesse besser zu analysieren und künftige Insolvenzen abzuwenden. Auch soll deren Verhandlungsgeschick auf internationaler Ebene gefestigt werden. Die Nachfrage nach dieser Art von Aus- und Weiterbildung ist gross. Bis heute wurde dieses Programm in 31 zur HIPC-Gruppe gehörenden Ländern durchgeführt. Die Schweiz hat sich bisher mit insgesamt 4,5 Millionen Franken an diesem Programm beteiligt, was 2 Prozent der Kosten deckt. Ergänzende Zahlungsbilanzhilfen Vier Ländern (Kapverden, Ghana, El Salvador und Simbabwe) hat die Schweiz mit Mitteln des Entschuldungskredits eine Zahlungsbilanzhilfe gewährt. Diese Länder gehören nicht zu den höchstverschuldeten Ländern. Ziel der Schweiz war es, mit dieser Aktion jene Länder, die eine Überschuldung vermieden haben, ebenfalls mit dem Programm zu unterstützen. Dieses Vorgehen will sicherstellen, dass mit der Entschuldung nicht die falschen Signale gesetzt werden. Eine expansive Verschuldungspolitik soll nicht belohnt und eine sorgfältige Politik nicht bestraft werden. 22 Das bisher Erreichte

23 Wichtige Etappen des schweizerischen Entschuldungsprogramms : Vorboten einer innovativen schweizerischen Entschuldungspolitik 1978 streicht die Schweiz alle Forderungen der Entwicklungszusammenarbeit gegenüber armen Ländern eine Pioniertat, zumal auch heute noch nicht alle OECD-Staaten die diesbezüglichen Ausstände getilgt haben. In der Folge gründet die schweizerische Entwicklungsfinanzierung auf Zuschüssen und nicht mehr auf Krediten. Ende der 8er Jahre wird die Schweiz immer stärker zur Anwältin der Forderung, Schulden abzubauen und nicht nur Zahlungsfristen zu erstrecken. Damit ist ein Grundstein des Entschuldungsprogramms gelegt : Start mit Rückkauf von ERG-Forderungen Während der ersten vier Jahre steht der Erlass ERG-garantierter kommerzieller Forderungen im Vordergrund. Das Entschuldungsprogramm kauft zunächst die nicht versicherten Anteile («Selbstbehalte») öffentlich garantierter Forderungen auf, welche die ERG insgesamt 28 Ländern gewährt hat. Zudem gehen auch die von der ERG garantierten Anteile an das Entschuldungsprogramm über beginnen erste bilaterale Verhandlungen mit Schuldnerländern. Innerhalb von nur zwei Jahren tilgt die Schweiz garantierte kommerzielle Schulden von 17 Ländern. Abkommen mit zwei weiteren Staaten folgen 1997 und In 12 von diesen insgesamt 19 Ländern werden Gegenwertfonds geschaffen bis heute: Vom isolierten Versuch zu koordinierten Rückkäufen Parallel dazu bemüht sich das Entschuldungsprogramm, die nicht garantierten kommerziellen Schulden gegenüber Schweizer Banken aufzukaufen. Das Interesse der Banken war sehr gering. Seither koordiniert die Schweiz ihre Massnahmen zur Streichung von nicht garantierten kommerziellen Forderungen mit der Weltbank- Tochter IDA, die ein Programm mit dem selben Ziel unterhält (Rückkauf von kommerziellen Schulden gegenüber Banken und Lieferanten aus verschiedenen Ländern). Seit 1991 hat sich die Schweiz an 13 von 19 IDA-Operationen beteiligt und ist dabei die grösste bilaterale Geldgeberin : Bemühungen um einen weltweit koordinierten Lösungsansatz Aufgrund von ersten Erfahrungen verstärkt die Schweiz ihre Bemühungen, die Entschuldung der ärmsten Länder in die internationale Agenda einzubinden. Zusammen mit Schweden organisiert die Schweiz 1994 eine Konferenz in Genf mit dem Ziel, das ständige Anwachsen multilateraler Schulden zu thematisieren und die internationale Aufmerksamkeit wirksam auf die Tragweite des Schuldenproblems zu lenken. Diese Konferenz findet breite Beachtung und gilt als bedeutsam für die erste weltweit koordinierte Entschuldungsinitiative, die später als HIPC-Initiative bekannt wird. Das bisher Erreichte 23

24 1995 bis heute: Die Schweiz als Promotorin der HIPC-Initiative Nach Abschluss der meisten bilateralen Entschuldungsabkommen erweitert die Schweiz ab 1995 ihre Aktivitäten in Richtung multilaterale Entschuldung. Unter anderem finanziert sie Zahlungsrückstände insolventer Staaten bei internationalen Finanzierungsinstitutionen, um ihnen den Zugang zu Krediten unter Vorzugsbedingungen zu ermöglichen. Darüber hinaus beteiligt sie sich an Multilateralen Entschuldungsfonds. Ab Mitte der 9er Jahre unterstützt die Schweiz finanziell wie auch mit ihrer Stimme in den Finanzierungsinstitutionen aktiv die besagte «Initiative zur Entlastung der hoch verschuldeten armen Länder» noch bevor die Gruppe der sieben wichtigsten Industrienationen 1999 die HIPC-Initiative an ihrem Gipfel in Köln zum Kernstück ihrer Entschuldungspolitik erklärt. Nützliche Websites im Internet Staatsekretariat für Wirtschaft: Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit: Arbeitsgemeinschaft der Schweizer Hilfswerke: Eurodad: Jubilee 2: Weltbank: IWF: OECD: Zentrum für internationale Entwicklung (Universität Harvard): Das bisher Erreichte

25 Unterstützung von produktiven Aktivitäten ein Beispiel aus dem ägyptischen Fonds