Kommunen zwischen virtueller Welt und realer Krise

Transkript

1 Saarländische Städte- und Gemeinden: Handlungsfähig in Zeiten der Krise Kommunen zwischen virtueller Welt und realer Krise Prof. Dr. Dr. h.c. Dietrich Budäus Universität Hamburg Saarbrücken 1. Oktober

2 Agenda Virtuelle Welt und Informationssystem Defizite und Folgen eines intransparenten Haushaltsund Rechnungswesens Doppisches Haushalts- und Rechnungswesen als neues Steuerungssystem Missverständnisse und aktuelle Probleme einer Reform des öffentlichen HRW auf Basis der Doppik Notwendige Maßnahmen zur Rückgewinnung von Transparenz und eines geordneten Staats- und Haushaltswesens

3 Virtuelle Welt Virtuelle Welt künstliche Welt scheinbare / fiktive Realität nicht der Realität entsprechende Abbildung relevanter Sachverhalte bewußte Wirklichkeitsverweigerung Informationssystem?

4 Defizite des klassischen öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen 1-2: Das tradierte kamerale öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen ist in hohem Maße intransparent und liefert nur sehr unzureichende Informationen über die tatsächliche Situation einer Gebietskörperschaft. Es wirkt dem Vertrauen in Demokratie, Politik und Verwaltungen entgegen. Beispiel 1: Bundesebene Beispiel 2: Landesebene Freie und Hansestadt Hamburg Beispiel 3: Kommunale Ebene

5 Beispiel : Unseriöse Information: (Bund) Angebl.Tilgung des Erblastentilgungsfonds DER SPIEGEL 6/2009 FAZ DER MÜNCHHAUSEN TEST Schuldenfalle Erblastentilgungsfonds Wenig getilgt, viele neue Kredite Handelsblatt DDR-ALTSCHULDEN sorgen für Skandal Handelsblatt SCHULDENTILGUNG Volksverdummung Die Welt online Buchungstrick Handelsblatt HAUSHALT: Hat die Regierung in Sachen Erblastentilgungsfonds die Unwahrheit gesagt? Merkel und Steinmeier in der Schuldenfalle

6 Beispiel : (Bund) Verzerrte Information: Unterscheidung zwischen expliziten und impliziten Schulden Schulden aller Gebietskörperschaften Explizite Schulden implizite Schulden Kapitalmarktschulden Verpflichtungen nach innen (z.b.pensionsverpfl.) 1,7 Bill. Euro Zwei- bis Dreifache des BIP

7 Beispiel : Hamburger Eröffnungsbilanz 2006/ (Länder) Anstehende Eröffnungsbilanz Hessen 2008 Eröffnungs -bilanz Hessen 2008 August 2006 wichtige Impulse für die Diskussion/ weitere Entwicklung

8 Situation Hamburg 2006 Nach bisherigem kameralen Informationssystem Doppik/Eröffnungsbilanz Vermögen Anlagevermögen Umlaufvermögen Schulden 24,037 Mrd.???? Vermögen Mrd. Anlagevermögen: 46,8 Umlaufvermögen: 3,1 Schulden 44,1 Mrd. Eigenkapital?? Eigenkapital: 4 Mrd.

9 Beispiel : Schulden der Kommunen Kreditmarktschulden (Kommunen) d. Kernverwaltung und tatsächliche Schulden

10 Fazit: System einer virtuellen Welt - vor der Krise und danach Konstruktion einer virtuellen Welt in den vergangenen 20 bis 30 Jahren durch: Kameralistik Informationssystem, das nur den aktuellen Geldverbrauch einer Haushaltsperiode erfasst Deficit spending/keynesianismus Verschuldung als (scheinbarer)problemlöser Public Choice - Institutionenökonomie Gebrochenes Verhältnis von Politik zur Ressourcenknappheit und zum Abbau der öfftl. Verschuldung

11 Public Choice Institutionenökonomie Gebrochenes Verhältnis von Politik zur Ressourcenknappheit und zum Abbau der öfftl. Verschuldung schon weit vor der Finanzkrise Umgang mit der öffentlichen Verschuldung (z.b. Wahlprogramme) Intransparente / innovative mit hohen Risiken behaftete Finanzierungs- und Organisationsmodelle zur Handhabe der Ressourcenknappheit und zum Abbau der öfftl. Verschuldung Aktionismus zur Veräußerung von Infrastrukturvermögen zur Finanzierung von Konsumausgaben - insbesondere Sale and lease back-verfahren

12 Geben Sie mir Ihr Geld und ich zeige Ihnen, wie das öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen eine schöne virtuelle Welt liefert! Was machen die da eigentlich mit unserem Geld? Kann man das auch bei seiner Steuererklärung rung anwenden? Quelle: FAZ/modifiziert

13 Reale Situation Hohes Maß an Intransparenz Kaum mehr handhabbare Verschuldung Hohes Maß an Demokratiedefizit Tendenz zur Fehlsteuerung Generationenungerechtigkeit Glaubwürdigkeitsproblem für Politik u. Verwaltung Die Gesellschaft hat das Recht, von jedem öffentlichen Bediensteten Rechenschaft über sein Verwaltungshandeln zu verlangen (Artikel 15 der französischen Deklaration der Menschen- und Bürgerrechte vom ) Neue Institutionelle Ausgestaltung des öfftentlichen Haushalts- u. Rechnungswesens

14 Grundlage einer neuen Steuerung von Verwaltungen u. Politik Neue institutionelle Ausgestaltung des öfftentlichen Haushalts- u. Rechnungswesens(HRW) Doppik Als Grundlage einer glaubwürdigen Steuerung von Verwaltung und Politik Kommunale Ebene Erneuerung auf Basis der Doppik seit 2003 Bedingt auf staatlicher Ebene (Hessen/ Hamb., NRW, Bremen) Transparenz- u. Demokratiegebot Steuerungsfunktion Informationsfunktion Schutzfunktion Neues HRW / HGrGMoG aber derzeitige Praxis sehr heterogenes HRW Einheitliches Grundkonzept

15 3-E-Modell als konzeptioneller Bezugsrahmen für die neue Steuerung und ein glaubwürdiges Informationssystem Ziele P l a n u n g Planungsebene Restriktionen Effektivität Outcome Wirkungen Maßnahmen/ Ressourcen Effizienz Output/ Ressourcen Prozess (Kosten) Wirtschaftlichkeit Istkosten Min. Kosten Leistungen/ Ressourcenverbr. R e a l i s a t i o n Realisations u. Kontrollebene Restriktionen Quelle: Buchholz, K., Verwaltungssteuerung mit Kosten- und Leistungsrechnung, Wiesbaden 2001.

16 Neues Informationssystem und Zuständigkeitsbereiche von Politik und Verwaltung im 3- E- Modell P O L I T I K V E R W A L T U N G Ziele Maßnahmen/ Budgets Planungsebene Restriktionen Effektivität Outcome Wirkungen Effizienz Output/ Budgets Prozess (Kosten) Wirtschaftlichkeit Istkosten Min. Kosten Leistungen/ Ressourcenverbr. Realisations u. Kontrollebene Restriktionen

17 Politische Steuerung von Zielen Leistungen, Ressourcen, Finanzen Effizienz Rechnungssystem Erweiterte Erweiterte Kameralistik/ Kameralistik/ Doppik Doppik Budgetierung Globaler, Globaler, ressourcenunund outcomeorien- outcomeorien- ressourcentiertetierterprodukthaushalt Effektivität Transparenz Rechnungslegung Vorschriften Vorschriften für für Ansatz, Ansatz, Ausweis Ausweis und und Bewertung Bewertung Neues Haushaltsund Rechnungswesen Konsolidierung Vorschriften für Pflicht, Einbeziehung (Konsolidierungskreis) und Vorgehensweise Leistungserfassung Leistungsziele Leistungsziele Produkte Produkte /-bereiche /-bereiche Kennzahlen Kennzahlen /-systeme /-systeme Intergenerative Gerechtigkeit Strategische Leistungs- und Ressourcenplanung

18 Instrumentelle und verfahrensmäßige Ausgestaltung des 3-E-Modells (Informations- Steuerungspyramide) R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Vollzug Ressourcenebene des 3-E-Modells Planung Input Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Restriktionen / Rechtliche Vorgaben / Politische Zielsetzungen Ressourcen (Input) Mittelfristige Finanzplanung Funktions- u. Rollenverständnis von Staat u. Verwaltung Leitbild / Grundorientierung Leistungen (Output) (strategische) Aufgaben-/ Programmplanung Budgetierung Budgetierung Produkt-/ Maßnahmenplanung Finanz- und Ergebnishaushalt Produktplan Produkt / Maßnahmenplanung / Ergebnishaushalt Produktorientierter Haushalt Haushaltsvollzug Haushaltsvollzug (Mittelbewirtschaftung) (Mittelbewirtschaftung) Erfassung des Inputs (Ressourcen) Politische Zielsetzungen Realisationsprozess Maßnahmenvollzug/ Produktrealisation/ Realisationsprozess Maßnahmenvollzug/ Leistungsebene des 3-E-Modells Outcome/Output (Indikatoren) Planung Erfassung des Output / Outcome Zukünftige Schwerpunkte Evaluation Vollzug Finanzrechnung Vermögensrechnung Aufwandsrechnung Kostenrechnung Leistungsrechnung Ertragsrechnung Wirkungsanalyse Ranking/ Benchmarking R Ü C K K O P P L U N G Ergebnis Integrierte Verbundrechnung KLR Ergebnisrechnung Outcome-/Outputerfassung / -steuerung konzeptionell offen

19 Finanzrechnung Einzahlungen./. Auszahlungen Verwaltungstätigkeit Investitionstätigkeit Finanzierungstätigkeit Veränderung liquider Mittel Planvermögensrechnung PRODUKT- - KATALOG Bestimmung der (Leistungen) der Verwaltung Bilanz Aktiva Passiva Anlagevermögen Eigenkapital - Verwaltungs- - Rücklagen vermögen - Jahresergebnis - Realisierbares Vermögen Sonderposten Umlaufvermögen Fremdkapital - Vorräte - Verbindlichkeiten - Liquide Mittel - Rückstellungen Aufwands- Kosten- - und Leistungsrechnung Produkte Wirkungen Kostenträger Bauantrag Feuerwehreinsatz Bürgerberatung etc. Kostenstellen Feuerwache Standesamt Schwimmbad etc. Einzelkosten Ergebnisrechnung Verwaltungserträge./. Verwaltungsaufwendungen = Verwaltungs-(Betriebs-)ergebnis Finanzerträge./. Finanzaufwendungen = Finanzergebnis = ordentliches Ergebnis a.o. Erträge a.o. Aufwendungen = a.o. Ergebnis Jahresergebnis Gemeinkosten Aufwand/Kosten (Ertrag) Kostenarten Personalkosten und Dienst leistungskosten Kosten für Transfer leistungen REFORMIERTERS RECHNUNGSWESEN Finanzhaushalt (Geplante Finanzrechnung) geplante Einnahmen geplante Ausgaben (Zahlungswirksame Erträge/Aufwendungen; Des-/ Investitionen; Aufnahme/Tilgung von Krediten etc.) Aufwands-/ Kostenverrechnung Ergebnishaushalt (Geplante Aufwendungen /Geplante Erträge) geplanter Aufwand für geplante Leistungen / Produkte / Produkt- und Verantwortungsbereiche Kostenerfassung Globale / output-/ressourcenorientierte Budgetierung geplanter Ertrag REFORMIERTERS HAUSHALTSWESEN Tatsächliche Schulden und Vermögen Neue Informationen für die Politik Ziele (Outcome) Leistungen (Output/Produkte) Ressourcenverbrauch Intergenerative Gerechtigkeit

20 Rechnungslegung Referenzmodelle für Ansatz, Ausweis und Bewertung HGB // GoB? IFRS? IPSAS? ÖRS/ GoöB HGrGMoG

21 Fehlinterpretationen und Probleme der Doppik Grundlegende Fehlinterpretationen des doppischen Haushalts- und Rechnungswesens Doppik sei lediglich eine andere Buchungstechnik Doppik steht für ein neues ressourcenverbrauchsund outputorientiertes Informationssystem in Form der integrierten Verbundrechnung (IVR) Generelle Funktion und Leistungsfähigkeit

22 Generelle Funktion und Leistungsfähigkeit Funktion und Leistungsfähigkeit der Doppik (IVR) würde überschätzt Löst /verhindert allein - kein einziges Problem z.b. der Verschuldung Doppik kann Fehlsteuerungen nicht verhindern macht diese aber konsequent praktiziert - schwieriger und transparenter

23 Missstände im privatwirtschaftlichen(doppischen) Unternehmenssektor sprechen gegen staatliche Anwendung d. Doppik Doppik habe die Banken- / Finanzkrise verursacht!!!!!! und ist von daher für den öffentlichen Sektor ungeeignet????

24 Grundlegende Probleme der aktuellen Reform I N T E R D E P N D E N Z E N Strukturelle Personale Instrumentelle Föderalismus politische Kultur instabile polit. Mehrheiten Kompetenzdefizite Umsetzungsdefizite Fachliche K. Soziale K. Verantwortungsk. mögliche Indikatoren Versagen gesellschaftl. Eliten Aufkündigung d. Gesellschaftsvertrages?? Aktuelle Krise Wegbrechen d. Einnahmen Anstieg d. Ausgaben Motivation d. Mitarbeiter? Korruption? Grad d.wahlbeteiligung? Negierung d.rechtsordnung? (Steuerhinterz., Schwarzarbeit Eigentumsordnung)?

25 H Aufkündigung des Gesellschaftsvertrags P? eigentlich sind wir doch alle Banker W Gier Ohne E L I Rückgrat T E N ohne Rückgrat Nicht der Einzelfall von Missständen Verantwortungslosigkeit - dieser läßt sich nie vermeiden ist das Problem sondern die Summe von Fällen und die Durchdringung aller Bereiche Gesellschaftl. E L I T E N Money Money Macht Macht Modifiziert nach Paul Weber

26 H Aufkündigung des Gesellschaftsvertrags P? eigentlich sind wir doch alle Banker W Gier Ohne E L I Rückgrat T E N ohne Rückgrat Verantwortungslosigkeit Gesellschaftl. E L I T E N Money Money Macht Macht Modifiziert nach Paul Weber

27 Maßnahmen zur Rückgewinnung eines geordneten und verantwortlichen Haushaltswesens: Flächendeckende Einführung d. Doppik auch auf Staatsebene Konsequente Einbeziehung von Haushaltsrisiken Nutzung der Chancen des HGrGMoG Standardisierung Mindestmaß an Einheitlichkeit des Haushaltswesens im Föderalismus Konsequente Darlegung d. Realität. Strategische Ausrichtung weg vom kurzfr. Krisenaktionismus -Sanierung öfftl. Haushalte unter Einbeziehung der demographischen Entwicklung Schrumpfungsstrategie Neue intelligente Organisation öfftl. Aufgabenwahrnehmung Kooperation Bürger/Unternehmen/Verwaltungen Koproduktion Aufgabenabbau / Verzicht/ Selbstorganisation

28 Maßnahmen zur Rückgewinnung eines geordneten und verantwortlichen Haushaltswesens: Mittelfristige Aufgaben- und Finanzplanung mit hoher Verbindlichkeit Zweckbindung bestimmter Steuereinnahmen/Erträge für Schuldentilgung (abgestuftes Verfahren) z.b. Kommunen 25% / 50% / 75% / 100% der Grundsteuer; Länder/Bund 25% / 50 % / 75% / 100% der MWSt-Anteils institutionelle Regeln für Verfahren bei negativen Jahresergebnisses (E< A) Sanktionsproblem!!!!! - leistungsorientierte Besoldung f. Politik u. Vwltg. (auf Basis der Ergebnisrechnung) Ausbau/Nutzung des Wissenschaftssystems / Public Management

29 Dietrich Budäus Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit