AUSWIRKUNGEN DER REFORMEN DER BANKEN- AUFSICHT BERÜCKSICHTIGEN! Kreditvergabe der Banken,

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1 AUSWIRKUNGEN DER REFORMEN DER BANKEN- AUFSICHT BERÜCKSICHTIGEN! Kreditvergabe der Banken, Sparkassen und genossenschaftlichen Kreditinstitute Basel III Einlagensicherung Bankenabgabe verschärfte MaRisk-Regeln Finanztransaktionssteuer

2 Unternehmenskredite nicht durch falsche Regulierung in Basel III verteuern Die FAMILIENUNTERNEHMER ASU kritisieren seit Beginn der Krise, dass die nationalen und internationalen regulatorischen Maßnahmen für die Finanzmärkte unzureichend aufeinander abgestimmt sind. Dadurch werden erstens krisenverursachende Faktoren nur bedingt bekämpft und zweitens wird es zu negativen Folgen für die deutschen Unternehmen kommen, da sich das klassische Kreditgeschäft für Banken, Sparkassen und Genossenschaftsbanken verteuern wird. Insbesondere das noch nicht in europäisches Recht überführte Regelwerk Basel III muss deshalb noch an entscheidenden Stellen nachgebessert werden. Der Entwurf der Europäischen Kapitaladäquanzrichtlinie (CRD IV) muss dahingehend geändert werden, dass eine Lenkungswirkung zulasten von Firmenkrediten und zugunsten von Staatsanleihen ausbleibt. Basel III wird erhebliche Auswirkungen auf die Finanzierungskosten der Banken haben sowie auf die Kosten der Liquiditätsbereitstellung. Es ist davon auszugehen, dass die zusätzlichen Belastungen, die durch Basel III die Einlagensicherung die Bankenabgabe verschärfte MaRisk-Regeln und durch eine eventuelle Finanztransaktionssteuer entstehen, an die Kunden weitergegeben werden. Das Gutachten zeigt die kumulative Wirkung der bereits beschlossenen Maßnahmen und prognostiziert für den Fall einer unveränderten Umsetzung von Basel III eine im Sinne der Krisenprävention nicht zu rechtfertigende Verteuerung von Firmenkrediten um bis zu 60 Basispunkte. Dieser Effekt wird sich tendenziell stärker auf Sparkassen und Genossenschaftsbanken auswirken, die traditionell einen Großteil der deutschen Mittelstandsfinanzierung abdecken. Aus ordnungspolitischer Sicht darf es nicht zu einer vorhersehbaren Benachteiligung des Kredits gegenüber handelbaren Risikopositionen (Marktpreisrisiken) kommen. Es darf nicht die Lehre der Finanzmarktkrise sein, dass gerade der deutsche Mittelstand höhere Finanzierungskosten akzeptieren muss oder gewachsene Hausbank-Kreditbeziehungen gegenüber kapitalmarktorientierten Finanzierungen benachteiligt werden Basel III wird dazu führen, dass Banken künftig weniger regulatorisch erfasste Risiken übernehmen werden. Das betrifft neben den Kreditausfallrisiken vor allem Risiken, die mit DIE FAMILIENUNTERNEHMER ASU e.v. Tel Stand: September 2011 Dr. Daniel Mitrenga Fax Charlottenstraße Berlin

3 der Fristentransformation zusammenhängen. Durch die geplante Verschärfung der MaRisk bzgl. der Zinsänderungsrisiken im Bankenbuch wird dieser Effekt noch verstärkt. Um Zinsänderungen zu reduzieren, werden Zinsbindungsfristen verkürzt, was zu einer Überwälzung der Risiken auf die Kreditnehmer führen wird. Mengen und/oder Preiseffekte sind deshalb sehr wahrscheinlich. Betroffen sind vor allem Unternehmen, die über eher durchschnittliche Eigenkapitalquoten und Bonität verfügen, sowie die mittel- und langfristigen Kredite. Betroffen ist also vor allem der deutsche Mittelstand. Demgegenüber könnten sich für kapitalmarktorientierte Großunternehmen mit exzellenter Bonität sogar Refinanzierungsvorteile ergeben. Die FAMILIENUNTERNEHMER ASU unterstützen jede Form der zielgenauen Regulierung der Finanzmärkte, die kommenden Krisen vorbeugt. Staaten und Regierungen dürfen bei der Prävention und Lösung von Krisen nicht mehr durch Finanzmarktakteure erpressbar sein. Umso wichtiger ist es, dass nicht blind reguliert wird und die Wechselwirkungen vieler nationaler und internationaler Ansätze außer Acht gelassen werden. Insbesondere darf eine Reform der Regulierung nicht an der falschen Stelle, nämlich bei der Kreditvergabe an Unternehmen zu Verteuerungen führen, wenn diese nachweislich nicht als Katalysator der Krise auszumachen sind. In Anlehnung an die Erfahrungen mit Basel II muss betont werden, dass eine nur auf Europa beschränkte Einführung neuer Regeln erstens nicht vor weiteren globalen Krisen schützen wird und zweitens den europäischen Finanzmarkt systematisch benachteiligen wird. Vor allem muss eine Implementierung der Regeln in den USA sichergestellt werden. DIE FAMILIENUNTERNEHMER ASU e.v. Tel Stand: September 2011 Dr. Daniel Mitrenga Fax Charlottenstraße Berlin

4 Univ.-Prof. Dr. Thomas Hartmann-Wendels Reform der Bankenaufsicht und Auswirkungen auf die Kreditvergabe der Banken, Sparkassen und genossenschaftlichen Kreditinstitute ZUSAMMENFASSUNG Die im Jahr 2008 einsetzende Finanzmarktkrise hat weltweit und auch in Deutschland verdeutlicht, dass die von der Politik vormals implementierten Regeln für Finanzinstitute nicht ausreichend zielgenau waren. Die Möglichkeiten für bestimmte Finanzinstitute, Risiken weit über ihrem eigenen Haftungshorizont einzugehen, haben Staaten in ökonomische Schwierigkeiten gebracht und zu massiven Wohlstandsverlusten geführt. Die Politik als Regelsetzerin entpuppte sich als eine Getriebene, die unfreie und mit marktwirtschaftlichen Prinzipien kaum vereinbare Entscheidungen zur Stützung von Finanzinstituten traf. Parallel zu dieser Entwicklung kam es auf nationaler und internationaler Ebene zu einer Vielzahl an neuen Vorschriften und Vorschlägen zur Bankenregulierung. Die verschiedenen Ansätze eint vermeintlich die Absicht, ähnliche Situationen wie sie im Zusammenhang mit der aktuellen Krise zu beobachten sind, vermeiden zu können. Durch die vom Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht vorgeschlagenen Basel III-Regeln sollen auf internationaler Ebene die Vorschriften zur Eigenmittelunterlegung verschärft, eine risikounabhängige Höchstverschuldungsquote (Leverage Ratio) eingeführt, erstmals international abgestimmte Liquiditätsvorschriften erlassen und die Eigenkapitalanforderungen für Handelsbuchrisiken und Verbriefungstransaktionen heraufgesetzt werden. Die Europäische Kommission hat mit dem Entwurf zur CRD IV die Umsetzung von Basel III in europäisches Recht aufgezeigt. Dieser Prozess ist ausdrücklich noch nicht abgeschlossen und bedarf nach Ansicht von DIE FAMILIENUNTERNEHMER ASU noch erheblicher Korrekturen. Auf europäischer Ebene wird parallel an einer Reform der Einlagensicherungssysteme gearbeitet, in Deutschland wurde ein Bankenrestrukturierungsgesetz verabschiedet und eine Bankenabgabe eingeführt. Darüber hinaus wurden die Mindestanforderungen für das Risikomanagement (MaRisk) mehrfach überarbeitet, weitere Anpassungen sind in der Diskussion. Auch durch die MaRisk wird es voraussichtlich zu strengeren Anforderungen an die Eigenmittelunterlegung kommen, ferner werden die Zinsänderungsrisiken im Bankenbuch strenger überwacht. Daneben gibt es noch weitere Reformvorhaben wie Solvency II im Versicherungsbereich sowie Reformen der internationalen Rechnungslegungsvorschriften, die zwar nicht unmittelbar die Banken betreffen, aber Auswirkungen auf die Banken haben. Jede einzelne Regulierungsvorschrift, die verändert wird oder neu erlassen wird, knüpft an Schwachstellen an, die im Zuge der Finanzmarktkrise sichtbar wurden. Im Prinzip adressieren diese Regelungen damit die richtigen Probleme, wenngleich die Geeignetheit einiger Ansätze keineswegs erwiesen ist. Zwar werden bisherige Lücken geschlossen und regulatorisch bedingte Verzerrungen behoben, dafür werden aber an anderer Stelle im Finanzsystem neue Lücken geschaffen und neue Verzerrungen entstehen. Als ein Hauptkritikpunkt muss beachtet werden, dass viele der neuen Regelungen isoliert entworfen und verabschiedet wurden, diese nun aber in der Umsetzung zusammentreffen und in ihrer Gesamtheit auf die Geschäftspolitik der Banken einwirken. Neben dem Potential der neuen Regeln, Verwerfungen und Krisen zu verhindern, ist bei ihrer Beurteilung 1

5 von entscheidender Bedeutung, welche Auswirkungen sich für die Finanzierung von Unternehmen ergeben. Im Rahmen der intensiven Diskussionen über einzelne Details von Regulierungsvorschriften ist bislang wenig beachtet worden, ob und in welchem Maße sich diese Regeln ergänzen oder gegenseitig aufheben. Das vorliegende Gutachten trägt die verschiedenen Regelungen zusammen und untersucht, welche Auswirkungen sich auf die Geschäftspolitik der Banken und die Finanzierung der Unternehmen ergeben. Im Vordergrund der Diskussionen stehen die Basel III-Regelungen. Basel III erhöht die Eigenkapitalunterlegung von Risikopositionen. Zusätzlich zu den 8 Prozent Eigenmittelunterlegung kommen künftig noch 2,5 Prozent Kapitalerhaltungspuffer sowie ein antizyklischer Kapitalpuffer. Für systemrelevante Banken wird eine zusätzliche Eigenkapitalunterlegung gefordert, deren Höhe noch nicht feststeht. Gravierender als die Veränderung der Eigenmittelunterlegungssätze sind die veränderten Vorschriften über die Zusammensetzung des haftenden Eigenkapitals. Statt bislang 2 Prozent muss das harte Kernkapital künftig 7 Prozent ausmachen. Zudem werden die Anforderungen an die Kernkapitalbestandteile verschärft. Betroffen sind davon in Deutschland die stillen Beteiligungen, die in der gegenwärtigen Form künftig nicht mehr als Kernkapital zählen. Beim Ergänzungskapital wird der Haftsummenzuschlag bei den Kreditgenossenschaften künftig entfallen. Zusätzlich steigen die Abzugspositionen vom Kernkapital. Basel III löst damit einen erheblichen Bedarf an hartem Kernkapital aus, der von der Bundesbank für Deutschland auf 50 Mrd. Euro geschätzt wurde. Darin noch nicht enthalten sind die zusätzlichen Anforderungen, die sich aus einer strengeren Interpretation der MaRisk durch die Bankenaufsicht ergeben. Ein zweiter Bestandteil von Basel III ist eine risikounabhängige Höchstverschuldungsquote (Leverage Ratio) von 3 Prozent. Damit sollen die Hebelwirkungen der Verschuldung gedeckelt werden. Betroffen davon sind Hypothekenbanken, die nur geringe Risiken eingehen, und Banken mit großem Handelsbuch. In der Finanzmarktkrise hat sich gezeigt, dass die Eigenmittelunterlegung für Marktrisikopositionen zu gering bemessen war, insbesondere im Vergleich zu den Kreditrisiken. Die größten Probleme in der Finanzmarktkrise kamen aber durch Verwerfungen an den Finanzmärkten zustande. Aus diesem Grunde werden die Kapitalanforderungen für Marktrisikopositionen, für Ausfallrisiken im Handelsbuch und für Verbriefungen deutlich erhöht. Die regulatorische Verzerrung zu Lasten der Kreditrisiken wird damit aber nicht beseitigt, die höheren Eigenmittelunterlegungssätze konservieren in etwa das bisherige Ausmaß der Verzerrung. Dies bedeutet, dass es für Banken weiterhin attraktiver ist, Risiken durch Handelsgeschäfte, wie zum Beispiel den Kauf von griechischen Staatsanleihen einzugehen, als Kredite an Unternehmen zu vergeben. Das vierte Element von Basel III sind Liquiditätsvorschriften. Die Mindestliquiditätsquote (Liquidity Coverage Ratio) dient der kurzfristigen Liquiditätssicherung und verlangt von den Banken, einen Liquiditätspuffer vorzuhalten, der ausreicht, die Nettomittelabflüsse in einer 30-tägigen Stressperiode bestreiten zu können. Diese Vorgabe erzeugt einen enormen Bedarf an Liquiditätsreserven, die in Form hochliquider erstklassiger Aktiva gehalten werden müssen: Allein für den europäischen Raum wird der Bedarf auf 1 Billionen Euro geschätzt. Durch die Definition derjenigen Finanzinstrumente, die als Liquiditätspuffer zugelassen sind, werden neue Verzerrungen geschaffen. Die privilegierte Behandlung von Staatsanleihen steht in keinem Verhältnis zu den Ausfallrisiken von Staatsanleihen, die Zulassung gedeckter Schuldverschreibungen kann dazu führen, dass die 2

6 Unterlegung mit Sicherheiten immer weiter aufgeweicht wird, um die Nachfrage nach diesen Titeln befriedigen zu können. Die strukturelle Liquiditätsquote (Net Stable Funding Ratio) fordert, dass die Aktiva je nach Ausmaß ihrer Liquidierbarkeit durch stabile, d.h. zumindest mittelfristig zur Verfügung stehende Mittel refinanziert werden, damit die Banken unabhängiger von der Funktionsfähigkeit des Interbankenmarktes werden. Die strukturelle Liquiditätsquote bezieht sich auf einen Ein- Jahreszeitraum. Der Gesamtbedarf an stabiler Refinanzierung wird für den europäischen Raum auf 1,8 Billionen Euro geschätzt. In der Finanzmarktkrise haben sich die Einlagensicherungssysteme nicht als hinreichend robust erwiesen, so dass die Sicherheit der Bankeinlagen und teilweise auch die Stabilität der Sicherungssysteme durch staatliche Intervention gestützt werden mussten. Künftig muss ein deutlich höheres Mittelvolumen aufgebaut werden, was zu steigenden Beiträgen zu den Sicherungssystemen führt. Die Bankenregulierung hat sich bislang auf den Schutz der Gläubiger im Insolvenzfall einer Bank konzentriert. Eine Erfahrung der Finanzmarktkrise ist aber, dass es bei großen und stark im Interbankenmarkt vernetzten Banken gar nicht erst zur Insolvenz kommen kann, wenn man nicht die Stabilität des Bankensystems gefährden will. Eine implizite Staatsgarantie für systemrelevante Banken erzeugt Wettbewerbsvorteile, verzerrt Anreize und macht den Staat erpressbar. Mit dem Bankenrestrukturierungsgesetz kann in die Rechte der Eigentümer und Gläubiger eingegriffen werden. Fraglich ist in diesem Zusammenhang, ob das Drohpotential eines zahlungsunfähigen Finanzinstituts damit ausreichend geschwächt worden ist. Zur Finanzierung von Rettungsmaßnahmen wird ein Fonds in Höhe von 70 Mrd. Euro aufgebaut, der aus einer Bankenabgabe, zu der vorrangig große Banken herangezogen werden, gespeist wird. In der Diskussion sind noch weitere Abgaben wie eine Finanztransaktionssteuer, mit deren Hilfe das Ausmaß an Spekulation, die man als Gefahr für die Stabilität der Finanzmärke ansieht, eingedämmt werden soll. Auswirkungen auf Banken haben auch Reformvorhaben in anderen Bereichen: Solvency II wird die Anlagepolitik der Versicherungen nachhaltig beeinflussen. Da Versicherungen mit einem geschätzten Volumen von 500 Mrd. Euro der wichtigste Kapitalgeber von Banken sind, hat dies Auswirkungen auf die Refinanzierung der Banken. Auch die Reform des für Banken wichtigen IFRS-Standards zur Bilanzierung von Finanzinstrumenten ist für die Banken relevant, zum einen wegen der Leverage Ratio, die unmittelbar an Bilanzgrößen anknüpft, zum anderen, weil die aufsichtlichen Meldungen auf Gruppenebene ab 2015 auf der Basis der IFRS-Abschlüsse erfolgen. Die deutschen Banken werden die höheren Kapitalanforderungen von Basel III grundsätzlich erfüllen können. Besonders betroffen sind die Großbanken, und zwar, weil diese in größerem Umfang Marktrisikopositionen halten, für die die Kapitalanforderungen deutlich steigen werden, weil für systemrelevante Banken eine zusätzliche Kapitalanforderung eingeführt werden soll und weil es den Großbanken faktisch nicht möglich sein wird, die in Basel III vorgesehenen Übergangsfristen auszuschöpfen. Deutsche Bank und Commerzbank haben durch umfangreiche Kapitalerhöhungen ihre Eigenkapitalbasis bereits gestärkt. Sparkassen und Genossenschaftsbanken haben zwar keinen Zugang zum Kapitalmarkt, hier sind aber diesbezüglich ebenfalls keine Engpässe zu befürchten. Damit die deutschen Banken die Kapitalanforderungen von Basel III erfüllen können, sind sie darauf angewiesen, ihr Eigenkapital durch Thesaurierung von Gewinnen zu stärken. Die dazu notwendige Gewinnerzielung wird durch andere Reformvorhaben gefährdet: Für die Großbanken entwickelt sich die Bankenabgabe zu einer großen Ertragsbelastung. Progressiv ansteigende Beitragssätze und die Heraufsetzung der Zumutbarkeitsgrenze auf 20 Prozent des 3

7 Jahresergebnisses führen zu jährlichen Abgaben in dreistelliger Millionenhöhe für jede der Großbanken. Hinzu kommen werden höhere Beiträge zur Einlagensicherung, hiervon sind Sparkassen und Kreditgenossenschaften besonders betroffen, weil diese sich in sehr großem Umfang durch Kundeneinlagen refinanzieren. Die Beschränkung der Fristentransformation durch die strukturelle Liquiditätsquote sowie durch eine zu erwartende verschärfte Beaufsichtigung der Zinsänderungsrisiken im Bankenbuch schmälert die Erträge, die die Banken aus der Fristentransformation erzielen. Besonders betroffen sind davon Sparkassen und Genossenschaftsbanken, da mit den Regelungen der Zinsüberschuss als ihre Hauptertragsquelle künftig beschnitten wird. Inwieweit eine höhere Eigenmittelunterlegung zu höheren Kapitalkosten führt und damit auch die Kredite verteuert, ist aus theoretischer Sicht umstritten. Häufig werden die Auswirkungen der Eigen-mittelunterlegung so kalkuliert, dass der Eigenkapitalkostensatz, der der Zielrendite entspricht, mit dem höheren Unterlegungssatz multipliziert wird. Damit wird unterstellt, dass der Eigenkapitalkostensatz auch bei höherer Eigenkapitalquote konstant bleibt. Dieser Vorgehensweise kann man entgegenhalten, dass die Kapitalkosten durch die Risikoaktiva, und nicht durch die Kapitalstruktur bestimmt werden. Da die Risiken sich nicht durch eine höhere Eigenkapitalquote verändern, bleiben auch die Kapitalkosten insgesamt konstant, d.h. die Eigenkapitalkosten sinken bei einer höheren Eigenkapitalquote. Empirische Untersuchungen kommen allerdings zu dem Ergebnis, dass mit einem durchschnittlichen Anstieg der Kreditzinsen um Basispunkte zu rechnen ist. Für Großbanken ist es nach wie vor attraktiver, Marktrisikopositionen einzugehen als Kredite zu vergeben. Die Kapitalanforderungen für Marktrisikopositionen steigen zwar; da zugleich aber auch die Gesamtunterlegung mit haftendem Eigenkapital ansteigt, bleibt die Verzerrung zu Lasten der Kreditrisiken bestehen. Höhere Kreditkosten sind vor allem bei Großbanken zu erwarten, davon betroffen sind vor allem Kreditnehmer mit durchschnittlicher bis schwacher Bonität. Eine Erhöhung der Kreditkosten ist nicht nur durch die Erhöhung der Eigenmittelunterlegung, sondern auch durch eine Verteuerung der Refinanzierung zu erwarten. Verantwortlich hierfür sind die Liquiditäts-vorschriften, die vor allem die Refinanzierung der Großbanken deutlich verändern werden. Kurzfristige Einlagen von anderen Banken werden ihre bedeutende Rolle als Refinanzierungsquelle bei den Großbanken verlieren, da sie im Rahmen der Liquiditätsvorschriften als instabile Finanzmittel, die jederzeit abgerufen werden können, behandelt werden. Hinzu kommt, dass Interbankeneinlagen mit der Bankenabgabe belastet werden. Die Finanzierung durch Ausgabe von Bankschuldverschreibungen wird ebenfalls teurer werden, weil Versicherungen aufgrund von Solvency II und des Bankenrestrukturierungsgesetzes höhere Risikoprämien fordern werden. Kundeneinlagen dagegen werden bevorzugt behandelt, da sie als stabile Finanzierung gelten, die einen geringen Abzugsfaktor haben und auch nicht in die Bemessungsgrundlage für die Bankenabgabe eingehen. Sparkassen und Kreditgenossenschaften refinanzieren sich in hohem Maße über Kundeneinlagen. Dies verschafft ihnen zunächst eine günstige Ausgangsposition, allerdings werden sie sich einem verstärkten Wettbewerb um Kundeneinlagen stellen müssen. In diesen Wettbewerb werden zunehmend auch Banken ohne Filialnetz eingreifen, da Anlageprodukte sehr einfach über das Internet angeboten werden können. Die Zinsen für Kundeneinlagen werden daher tendenziell steigen, und zwar für alle Bankengruppen. Unternehmenskredite werden regulatorisch zusätzlich dadurch belastet, dass nur 50 Prozent der Rückflüsse aus Zins- und Tilgungszahlungen, die innerhalb der nächsten 30 Tage eingehen, als den Liquiditätsbedarf mindernde Zahlungen angerechnet werden. Durch das Kreditgeschäft mit Unternehmen wird somit ein hoher regulatorischer Liquiditätsbedarf ausgelöst, der durch das Halten niedrig verzinslicher Aktiva gedeckt werden muss. Hinzu kommt, dass Kredite mit einer Restlaufzeit von mehr als einem Jahr zu 100 Prozent stabil refinanziert 4

8 werden müssen. Dies verteuert in besonderem Maße mittel- und langfristige Kredite, die vor allem von Sparkassen und Kreditgenossenschaften ausgereicht werden. Schätzungen gehen davon aus, dass die Kreditzinsen aufgrund einer verteuerten Refinanzierung und aufgrund der Mindestliquiditätsvorschriften um 20 bis 30 Basispunkte steigen werden. Die Unternehmen sind von den Veränderungen der Bankenregulierung unterschiedlich stark betroffen. Für Unternehmen mit erstklassiger Bonität und Zugang zum Kapitalmarkt könnten sich die Finanzierungsbedingungen sogar verbessern, weil die Nachfrage nach erstklassigen hochliquiden Schuldverschreibungen zunehmen wird. Mengenmäßig stellt diese Gruppe nur eine Minderheit der deutschen Unternehmen dar. Für den Großteil der Unternehmen, der auf den klassischen Bankkredit als Finanzierungsquelle angewiesen ist, werden sich die Finanzierungskosten erhöhen, dies gilt insbesondere für Kreditnehmer mit durchschnittlicher Bonität und Eigenkapital-Ausstattung sowie für mittel- und langfristige Kredite. 5

9 Reform der Bankenaufsicht und Auswirkungen auf die Kreditvergabe der Banken, Sparkassen und genossenschaftlichen Kreditinstitute Gutachten im Auftrag von Die Familienunternehmer - ASU e.v. angefertigt von Univ.-Prof. Dr. Thomas Hartmann-Wendels Seminar für Allgemeine Betriebswirtschaftslehre und Bankbetriebslehre der Universität zu Köln August 2011

10 1 Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis... 3 Tabellenverzeichnis Zielsetzung des Gutachtens Basel III Eigenmittelunterlegung Höhe und Zusammensetzung der Eigenmittel Anforderungen an die Qualität des Eigenkapitals Auswirkungen auf Eigenkapitalquote und Kapitalbedarf Höchstverschuldungsquote (Leverage Ratio) Stärkung der Risikodeckung Verzerrung der Eigenkapitalanforderungen zugunsten von Handelsbuchpositionen Basel 2, Risk Coverage in Basel III Liquidität Fristentransformation und Liquiditätsrisiken Mindestliquiditätsquote (Liquidity Coverage Ratio) Strukturelle Liquiditätsquote (Net Stable Funding Ratio) Übergangsfristen Reform der Einlagensicherung Novellierungen der MaRisk Bankenrestrukturierungsgesetz und Bankenabgabe Bankenrestrukturierungsgesetz Bankenabgabe Finanztransaktionssteuer Weitere Regulierungsmaßnahmen Solvency II Neufassung der Versicherungsaufsicht Reform des IAS Reform des IAS Auswirkungen der Vorschriften zur Eigenkapitalunterlegung auf die Unternehmensfinanzierung Kreditverknappung als Folge von Basel III?... 72

11 Eigenkapitalausstattung der privaten Banken Eigenkapitalausstattung der Sparkassen und Landesbanken Eigenkapitalausstattung des kreditgenossenschaftlichen Finanzverbundes Eigenkapitalunterlegung als Bestandteil der Kreditkosten Kapitalstruktur und Kapitalkosten Eigenkapitalkosten der Kreditbanken Sparkassen und Landesbanken Genossenschaftlicher Kreditverbund Auswirkungen der Liquiditätsvorschriften auf die Kreditkosten Auswirkungen der Liquiditätsvorschriften auf das Asset-Liability- Management Auswirkungen der Liquiditätsvorschriften auf die Kreditvergabe der Kreditbanken Auswirkungen der Liquiditätsvorschriften auf die Kreditvergabe der Sparkassen Auswirkungen der Liquiditätsvorschriften auf die Kreditvergabe der Kreditgenossenschaften Auswirkungen der Bankenaufsichtsreformen und anderer Regulierungsmaßnahmen auf die Finanzierung der Unternehmen Literatur

12 3 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Eigenmittelunterlegung nach Basel II und Basel III Abbildung 2: Regulatorische Eigenkapitalanforderungen für Banken- und Handelsbuch und Gewinnanteil des Handelsergebnisses, Beispiel Deutsche Bank Abbildung 3: Eigenkapitalpuffer und Verluste im Banken- und Handelsbuch; Quelle: Erlebach//Grasshoff/Berg (2010), S Abbildung 4: Eigenkapitalanforderung aus Basel III und MaRisk Abbildung 5: Beispiel für eine Kreditkalkulation Abbildung 6: Eigenkapitalunterlegung und Eigenkapitalkosten in Abhängigkeit von der Bonität Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Auswirkungen von Basel III auf die Unterlegung mit Kernkapital Tabelle 2:Liquiditätspuffer gemäß Mindestliquiditätsquote und Liquiditätskennzahl. 33 Tabelle 3: Zahlungszuflüsse gemäß Mindestliquiditätsquote und Liquiditätskennzahl Tabelle 4: Zahlungsabflüsse in der Mindestliquiditätsquote und in der Liquiditätskennzahl Tabelle 5: Ermittlung des Liquiditätspools Tabelle 6: Bestandteile der verfügbaren und der erforderlichen stabilen Finanzierung Tabelle 7: Übergangsfristen für die Einführung von Basel III Tabelle 8: Bemessung der Bankenabgabe für die Beitragskomponente Passiva Tabelle 9: Ober- und Untergrenzen für den Jahresbeitrag zur Bankenabgabe Tabelle 10: Beitragserhebliche Passiva und Positionen aus Derivaten Tabelle 11: geschätzte Höhe der Bankenabgabe Tabelle 12: Kapitalquoten der deutschen Großbanken Tabelle 13: Auswirkungen einer höheren Eigenmittelunterlegung auf die Kreditkosten Tabelle 14: Auswirkung der Regulierung auf die Refinanzierung Tabelle 15: Auswirkung der Regulierung auf die Mittelverwendung Tabelle 16: Aktiv-, Passivstruktur der einzelnen Bankengruppen (Quelle: Deutsche Bundesbank)... 98

13 4 1. Zielsetzung des Gutachtens Als die Finanzmarktkrise im Herbst 2008 nach der Pleite der Lehman-Bank ihrem Höhepunkt entgegen strebte, bestand weitgehende Einigkeit darüber, dass künftig kein Finanzmarktakteur und kein Finanzprodukt unreguliert bleiben soll. Es dürfe nicht noch einmal zu einer Situation kommen, dass Staaten sich gezwungen sehen, Banken mit immensen Summen vor dem Zusammenbruch zu bewahren. Die Finanzkrise hat so manche als sicher geglaubte Erkenntnis binnen kürzester Zeit zur Makulatur werden lassen: Vor der Finanzmarktkrise galt es als ökonomische Binsenweisheit, dass eine leistungsfähige Volkswirtschaft einen leistungsfähigen Finanzsektor benötigt, der durch Finanzmärkte mit hohem Umsatzvolumen und durch Banken, die vor allem groß sein sollten, gekennzeichnet ist. Die Finanzmarktkrise hat dagegen gezeigt, dass große Banken ein systemisches Risiko darstellen, das in der Krise zu einer Gefahr für eine Volkswirtschaft werden kann, und dass die Leistungsfähigkeit von Finanzmärkten maßlos überschätzt wurde. Der weltweite Handel mit immer neuen Risikoarten und immer komplexer werdenden Finanzinstrumenten galt lange Zeit als Zeichen für eine stetige Verbesserung der Risikoallokation. Durch diese, so war die feste Überzeugung, würde das Finanzsystem insgesamt an Stabilität gewinnen. In der Finanzmarktkrise erwiesen sich aber gerade die Finanzmärkte als Quelle der Instabilität. Der Handel mit Derivaten brachte neue Risiken, nämlich Ausfallrisiken mit sich, deren Bedeutung unterschätzt wurde. In der Krise erwies sich zudem die Intransparenz, die mit dem außerbörslichen Handel verbunden ist, als Verstärker der Krise. Die Finanzmarktkrise hat sowohl auf nationaler als auch internationaler Ebene viele Ansätze für Regulierungsmaßnahmen hervorgebracht, von denen einige bereits umgesetzt worden sind. Von großer Bedeutung für die deutschen Banken sind vor allem die neuen Regeln, die als Basel III bezeichnet werden, die mehrfachen Novellierungen der Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk), die Neuregelung der Einlagensicherung, das Bankenrestrukturierungsgesetz mit der Einführung einer Bankenabgabe und die Reform wichtiger Bilanzierungsvorschriften. In der Diskussion sind weitere Maßnahmen, wie z.b. eine Finanztransaktionssteuer. Jede einzelne dieser Maßnahmen knüpft an Schwachstellen, die die Finanzmarktkrise offengelegt hat, an. So erwies sich die Eigenkapitalausstattung des Bankensystems als zu gering, insbesondere war die Haftungsqualität nicht ausreichend, um das

14 5 Vertrauen in die Stabilität der Banken zu wahren. Entsprechend ist es sinnvoll, die Eigenkapitalunterlegung und die Haftungsqualität des Eigenkapitals heraufzusetzen. Als zu gering erwies sich vor allem die Eigenmittelunterlegung von Marktpreisrisiken: Aus der Überschätzung der Leistungsfähigkeit von Finanzmärkten resultierte unmittelbar eine Unterschätzung der Marktpreisrisiken. Der Glaube an die jederzeitige Liquidität von Märkten führte zu einer Risikomessung, die auf der Prämisse beruhte, dass Marktpreisrisiken sehr zielgenau steuerbar sind und Verluste durch kurzfristiges Glattstellen von Risikopositionen begrenzt werden können. Als Konsequenz aus dieser Fehleinschätzung ist die Forderung zu ziehen, die Eigenmittelunterlegung für Marktpreisrisiken heraufzusetzen. Die relativ geringe Eigenmittelunterlegung für Marktpreisrisiken veranlasste insbesondere große Banken dazu, ihre Risikopositionen zunehmend im Handelsbuch zu führen. Entsprechend große Hebel konnten eingegangen werden mit der Folge, dass im Verlustfall ein ebenso großer Hebel beim Deleveraging zum Tragen kam. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit, nicht nur die risikogewichteten Aktiva, sondern auch die risikoungewichteten Positionen in Relation zum Eigenkapital zu begrenzen. Einer der wesentlichen Auslöser der Finanzmarktkrise war die Krise am Markt für verbriefte Kredite. Die Risiken, die mit erstklassig gerateten Verbriefungstranchen verbunden waren, wurden drastisch unterschätzt. Dies ging einher mit mangelnder Transparenz bei Mehrfachverbriefungen sowie mit Fehlanreizen, die daraus resultierten, dass die Originatoren der Verbriefungstransaktionen sämtliche Kreditrisiken veräußerten, anstatt einen Teil der Risiken zurückzubehalten. Logische Konsequenz dieser Missstände ist, dass die Eigenmittelunterlegung von Verbriefungspositionen, insbesondere von Wiederverbriefungen erhöht wird und künftig ein Selbstbehalt des Originators gefordert wird. Die Krise am Verbriefungsmarkt war zwar der Auslöser der Finanzmarktkrise, auf ihrem Höhepunkt war die Finanzmarktkrise aber vor allem eine Liquiditätskrise. Vor der Finanzmarktkrise war Liquidität überhaupt nicht als Risikofaktor wahrgenommen worden. In dem alle zwei Jahre erhobenen Banking-Banana-Skins-Index 1 kam die Risikokategorie Liquidität für das Jahr 2006 überhaupt nicht vor, im Jahr 2008 belegte sie den ersten Rang. Daher ist nicht verwunderlich, dass die Begrenzung von Liquiditätsrisiken ein wichtiges Anliegen der Bankenaufsicht war, zumal es bis heute 1 Vgl.

15 6 keine international abgestimmten Vorschriften zur Begrenzung von Liquiditätsrisiken gibt. Liquiditätsrisiken entstehen aus der Fristentransformation. Die Bereitstellung von Liquidität durch Fristentransformation ist zwar eine der Hauptaufgaben von Banken, in einigen Bereichen wurde sie aber zum Selbstzweck erhoben, um Erträge aus der Nutzung der Zinsstrukturkurve zu ziehen ohne dabei die Risiken zu beachten. Daher lässt sich auch eine Begrenzung der Fristentransformation gut begründen. In der Finanzmarktkrise wurden auch die Einlagensicherungssysteme auf die Probe gestellt. Diese Probe haben sie nicht ohne Probleme bestanden: In einigen Ländern erwies sich die Sicherungsgrenze als zu niedrig, in anderen Ländern zeigte sich, dass die Einlagensicherung mangels verfügbarer Mittel gar nicht in der Lage ist, ihr Sicherungsversprechen einzulösen. Daher ist auch eine Reform der Einlagensicherung angezeigt. Ein zentraler Ansatz der Bankenregulierung war bislang, dass die Bankgläubiger im Insolvenzfall vor Ausfällen geschützt werden sollen. Nicht beachtet hat man dagegen, dass man große Banken überhaupt nicht insolvent werden lassen kann, ohne einen Flächenbrand im Finanzsektor zu riskieren. Die implizite staatliche Garantie bedeutet für große, systemrelevante Banken einen Wettbewerbsvorteil, sie verzerrt Anreize und macht den Staat erpressbar. Die Notwendigkeit für ein speziell auf Banken zugeschnittenes Insolvenzrecht wird damit offenkundig. Verständlich ist auch der Wunsch der Politik, die Banken an den Kosten einer notwendigen Bankenrettung zu beteiligen, indem aus den Abgaben der Banken ein Fonds gespeist wird, der im Krisenfall für Rettungsmaßnahmen zur Verfügung steht. Das Volumen an Finanztiteln, das an Börsen gehandelt wird, ist in den vergangenen Jahren dramatisch angestiegen und hat sich von der realwirtschaftlichen Entwicklung entfernt. Für viele ist der übermäßige Handel mit Finanzinstrumenten, insbesondere der kurzfristige, rein spekulationsorientierte Handel eine zentrale Ursache für die Instabilität der Finanzmärkte. Um diesen Handel einzudämmen, sind daher Forderungen nach der Einführung einer Finanztransaktionssteuer laut geworden. Eine Weiterentwicklung der Regulierung gibt es nicht nur im Bankenbereich, sondern auch bei den Versicherungen. Da die Versicherer wichtige Kapitalgeber für Banken sind, bleiben die Änderungen, die Solvency II mit sich bringt, nicht ohne Auswirkungen auf die Banken.

16 7 Die vorangehenden Ausführungen haben deutlich gemacht, dass jede einzelne Regelung an Schwachstellen und Fehlentwicklungen anknüpft, die offenkundig geworden sind. Jede einzelne Regelung mag für sich genommen notwendig und sinnvoll erscheinen, damit ist aber noch nicht gewährleistet, dass sie im Kontext der Gesamtheit aller Regelungen die gewünschte Wirkung entfaltet. Denkbar ist, dass manche Regelungen sich in ihren Wirkungen gegenseitig verstärken oder aufheben, möglich ist auch, dass die Gesamtheit an Regelungen die Leistungsfähigkeit der Banken soweit einschränkt, dass nicht nur Missstände verhindert, sondern zugleich auch volkswirtschaftlich sinnvolle Aktivitäten behindert werden. So verständlich das Anliegen auch ist, die Risiken, die Banken eingehen, strenger zu kontrollieren und zu begrenzen, so darf doch nicht übersehen werden, dass die Übernahme von Risiken zu den volkswirtschaftlichen Aufgaben von Banken zählt. Wenn die Banken in ihren Möglichkeiten, Risiken einzugehen, zu stark limitiert werden, besteht die Gefahr, dass ein Teil der Risiken in das Schattenbanksystem verdrängt wird, und dass die Bankkunden verstärkt Risiken selbst tragen müssen. Das Ziel dieses Gutachtens besteht darin, eine Gesamtwürdigung der regulatorischen Maßnahmen, die in Folge der Finanzmarktkrise erlassen wurden bzw. in der Entstehung sind, vorzunehmen. Insbesondere soll untersucht werden, wie die verschiedenen Maßnahmen zusammenwirken und welche Konsequenzen sich daraus für die Geschäftspolitik der Banken und für die Finanzierung der Unternehmen ergeben. Aus dieser Zielsetzung ergibt sich folgender Aufbau: Zunächst werden die wichtigsten Regulierungsmaßnahmen vorgestellt. Dies sind in erster Linie die im Dezember 2010 verabschiedeten Regeln, die als Basel III bezeichnet werden, und die zurzeit in der europäischen Gesetzgebung diskutiert werden. Die Inhalte betreffen im Wesentlichen die Höhe und Art der Eigenmittelunterlegung, die Risiken im Handelsbuch sowie die Einführung einer Höchstverschuldungsquote und von Liquiditätsvorschriften. Wesentliche Konsequenzen für die deutschen Banken ergeben sich auch aus den Mindestanforderungen an das Risikomanagement (MaRisk), und zwar sowohl aus dem angepassten Regelwerk als auch aus der veränderten Aufsichtspraxis. Weitere wichtige Elemente der neuen Regelungen betreffen die Einlagensicherung und das Bankenrestrukturierungsgesetz mit der Einrichtung des Restrukturierungsfonds. Gefordert wird zudem die Einführung einer Finanztransaktionssteuer. Daneben gibt es

17 8 noch weitere Reformvorhaben, die nicht unmittelbar die Banken betreffen, für diese aber wichtige Konsequenzen haben. Neben der Darstellung der Regelungen wird auch eine erste quantitative Abschätzung der Auswirkungen auf die Banken vorgenommen. Daran anschließend soll geklärt werden, wie die Gesamtheit der Regelungen sich auf die Geschäftspolitik der Banken auswirkt und was dies für die Finanzierung der Unternehmen bedeutet. Untersucht wird, ob mit einer Verknappung des Kreditangebots seitens der Banken zu rechnen ist und inwieweit die höhere Eigenkapitalunterlegung die Kreditkosten verteuert. Darüber hinaus wird geprüft, welche Konsequenzen aus dem Zusammentreffen von Liquiditätsvorschriften, Bankenabgabe, Reform der Einlagensicherung, Verschärfung der MaRisk und Reform der Versicherungsaufsicht für die Refinanzierungskosten der Banken und für die Fähigkeit der Banken, Risiken aus der Fristentransformation einzugehen, verbunden sind.

18 9 2. Basel III Am 15. Dezember 2010 wurden vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht zwei Regelwerke 2 verabschiedet, die als Basel III bezeichnet werden. Die Inhalte der Regelungen beziehen sich auf die Höhe der Eigenmittelunterlegung, auf die Einführung einer Höchstverschuldungsquote, auf die Eigenkapitalanforderungen für Gegenparteirisiken im Handelsbuch und auf die Einführung eines globalen Liquiditätsstandards Eigenmittelunterlegung Höhe und Zusammensetzung der Eigenmittel Die Unterlegung der Risikopositionen mit Eigenmitteln in Höhe von 8% bleibt zwar grundsätzlich erhalten, wesentliche Verschärfungen ergeben sich jedoch zum einen hinsichtlich der Zusammensetzung der Eigenmittel, und zum anderen werden die Mindesteigenkapitalanforderungen um zusätzliche Elemente ergänzt, die der Kapitalerhaltung und der Vermeidung prozyklischer Effekte dienen sollen. Für systemrelevante Banken ist ein zusätzliches Eigenkapitalpolster vorgesehen (vgl. Abbildung 1). Die bisherigen Regelungen verlangen, dass mindestens die Hälfte des haftenden Eigenkapitals aus Kernkapital besteht, maximal in Höhe des Kernkapitals kann Ergänzungskapital als haftendes Eigenkapital anerkannt werden. Mindestens zur Hälfte muss das Kernkapital aus hartem Kernkapital, d.h. aus eingezahltem Kapital und offenen Rücklagen einschließlich des Fonds für allgemeine Bankrisiken bestehen, der Rest kann aus zusätzlichem Kernkapital, dem sog. hybriden Kernkapital bestehen. Beim Ergänzungskapital wird zwischen Klasse 1 und Klasse 2 unterschieden: Ergänzungskapital der Klasse 1 wird maximal bis zur Höhe des Kernkapitals anerkannt, Ergänzungskapital der Klasse 2 darf höchstens die Hälfte des Kernkapitals ausmachen. Weiterer Bestandteil der Eigenmittel sind die Drittrangmittel, die ausschließlich zur Unterlegung von Marktrisikopositionen eingesetzt werden dürfen. 2 BCBS(2011), im Juni 2011 überarbeitet; BCBS (2010a).

19 10 Abbildung 1: Eigenmittelunterlegung nach Basel II und Basel III Gemäß Basel III muss das Kernkapital künftig mindestens 6% der Risikoaktiva ausmachen, statt bislang 2% muss das harte Kernkapital künftig mindestens 4,5% der Risikoaktiva betragen. Beim Ergänzungskapital entfällt die Unterscheidung in Klasse 1 und Klasse 2, zur Auffüllung der 8%igen Eigenmittelunterlegung darf das Ergänzungskapital maximal nur noch zu einem Viertel beitragen. Drittrangmittel wird es künftig nicht mehr geben. Über die regulatorische Mindesteigenkapitalanforderung hinaus müssen die Banken einen Kapitalerhaltungspuffer von 2,5% aufbauen. Damit soll erreicht werden, dass die Banken in normalen Phasen ein zusätzliches Kapitalpolster aufbauen, auf das sie im Verlustfall zurückgreifen können. Der Kapitalerhaltungspuffer muss ebenfalls aus hartem Kernkapital bestehen, so dass die Risikoaktiva künftig mit mindestens 7% hartem Kernkapital unterlegt werden müssen. Wird der Kapitalerhaltungspuffer nicht eingehalten, drohen - anders als bei einer Unterschreitung der 8%-Grenze - keine harten aufsichtlichen Maßnahmen, sondern es greifen weiche Sanktionen in Form einer Begrenzung von Ausschüttungen, eines Verbots des Rückkaufs eigener Aktien

20 11 sowie einer Aussetzung von Bonuszahlungen. Mit zunehmendem Ausmaß der Unterschreitung werden die Beschränkungen strenger bis hin zu der Verpflichtung einer vollständigen Einbehaltung des Gewinns. Für die Banken ist die Einhaltung des Kapitalerhaltungspuffers letztlich eine ebenso harte Restriktion wie die Einhaltung der 8%-Grenze. Ein häufig geäußerter Kritikpunkt an Basel II war, dass die Eigenmittelanforderungen prozyklisch wirken. Bei einem wirtschaftlichen Abschwung steigen die Ausfallrisiken und damit die Eigenkapitalanforderungen. Gleichzeitig müssen die Banken erhöhte Abschreibungen auf ihre Kreditbestände vornehmen, was ihre Ertragskraft belastet. In einer solchen Situation können die Banken gezwungen sein, ihre Kreditvergabe einzuschränken, um die Mindesteigenkapitalvorschriften nicht zu unterschreiten. Eine Einschränkung bei der Kreditvergabe wiederum verstärkt die rezessiven Tendenzen in der Realwirtschaft mit weiteren Konsequenzen für die Kreditwirtschaft. Um dieser Abwärtsspirale entgegenzuwirken, wird ein antizyklischer Kapitalpuffer eingeführt. Der antizyklische Kapitalpuffer, der bis zu 2,5% der Risikoaktiva betragen kann, soll in Zeiten eines exzessiven Kreditwachstums aufgebaut werden und kann in einem Konjunkturabschwung abgeschmolzen werden. Mit dem Aufbau des antizyklischen Kapitalpuffers werden zum einen Überhitzungstendenzen in Boom-Phasen abgeschwächt, und zum anderen sinkt in Abschwungphasen der Druck auf die Banken, ihre Kreditvergabe einschränken zu müssen. Die Entscheidung über die Höhe des vorzuhaltenden antizyklischen Kapitalpuffers wird von jedem Land unter Berücksichtigung der jeweiligen nationalen wirtschaftlichen Situation getroffen, wobei diese Entscheidungen auf der Basis international einheitlicher Grundsätze erfolgen. 3 Der antizyklische Kapitalpuffer muss aus hartem Kernkapital bestehen, wobei derzeit noch geprüft wird, ob auch andere Kapitalbestandteile, die eine vollständige Verlustabsorption gewährleisten, zugelassen werden sollen. Der antizyklische Kapitalpuffer soll ebenfalls über eine Einschränkung der Gewinnausschüttungen aufgebaut werden. Für systemrelevante Banken soll es eine zusätzliche Kapitalanforderung geben. Zurzeit ist weder entschieden, wie hoch der Zuschlag ist, ob und welche Abstufungen es gibt, noch welchen Anforderungen die Kapitalbestandteile genügen müssen. Möglich 3 Vgl. BCBS (2010c).

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