Die Privatisierung der Gesetzgebung durch die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwaltskanzleien

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1 Deutscher Bundestag Drucksache 17/ Wahlperiode Kleine Anfrage der Abgeordneten Wolfgang Wieland, Volker Beck (Köln), Jerzy Montag, Ingrid Hönlinger, Memet Kilic, Dr. Konstantin von Notz, Josef Philip Winkler und der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Die Privatisierung der Gesetzgebung durch die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwaltskanzleien DieGesetzgebungisteinehoheitlicheAufgabederstaatlichenInstitutionen. InsbesonderedemDeutschenBundestagkommtdabeieineüberragendeBedeutungzu,denneristdaseinzigedirektdemokratischlegitimierteOrgan.Erist dielegislative.rechtsstaatlichegrundsätzeverlangen,dassdasparlament selbstallewesentlichenentscheidungentrifft.esspieltmitseinenöffentlichen DebattenundAbstimmungeneinezentraleRolleinderöffentlichenMeinungsbildung.DurchdenBeschlusseinesGesetzesübernimmtderDeutscheBundestagdievollepolitischeVerantwortungfüreinGesetzundseineAuswirkungen. AlsVertreterdesganzenVolkessinddieAbgeordnetenbeiderAbwägungvon Vor- und Nachteilen eines Gesetzes dem Gemeinwohl verpflichtet. DasInitiativrechtfürGesetzestehtnachArtikel76Absatz1desGrundgesetzes (GG)demDeutschenBundestag,derBundesregierungunddemBundesratzu. ObwohlderDeutscheBundestagnachArtikel77Absatz1Satz1GGdaszentraleGesetzgebungsorganist,isteshäufigdieBundesregierung,dieeinenGesetzentwurfvorlegt.Ebenfallshäufigzubeobachtenist,diewortgleicheparalleleEinbringungeinesGesetzentwurfsderBundesregierungdurchdiesie tragendenfraktionenimdeutschenbundestag,umdasverfahrenzubeschleunigen.inderletztenlegislaturperiodegingenfast80prozentder616verabschiedetengesetzeaufregierungsvorlagenzurück (Parlamentsdokumentation 16.Wahlperiode).DasPrimatderBundesregierungbeiderErarbeitungeines Gesetzentwurfsberuhtvorallemdarauf,dassdieBundesregierungsichaufdie FachkompetenzderMinisterialverwaltungstützenkann,währenddemGesetzgeberselbst,dieRessourcenfehlen,umeigenständigGesetzesvorlagenzuerstellen.DabeikommtdemEntwurfeinesGesetzesimGesetzgebungsverfahren durchdensogenanntenankereffekt,alsodervorprägungeinerdebattedurch denbestehendentextvorschlag,eineüberragendebedeutungzu.faktischbestimmtdiefederführungüberdiegesetzesvorlagedenrahmenderdiskussion, daindenmeistenfällennuränderungenandemvorschlagvorgenommenwerden, ohne dass der Entwurf selbst völlig verändert wird. NichtimmerwirddieVorlagefüreinGesetzvomfederführendenBundesministeriumselbsterarbeitet.TeilweisewirddieAusarbeitungvonganzenGesetzentwürfenaufprivateDritte zumeistanwaltskanzleien übertragen:dassogenanntegesetzgebungsoutsourcing.voneinersonstigenbeteiligungprivateran Normsetzungsverfahren,wiez.B.durchAbgabeeinerStellungnahmevonHochschulprofessorenoderBerufsverbänden,unterscheidetdasGesetzgebungsoutsourcingsichdadurch,dassderGesetzentwurfselbstvonPrivatenerstelltwird

2 Drucksache 17/ Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode undnichtnureinflussaufeinenbereitsdurchdiebundesministerienformuliertengesetzentwurfgenommenwird.fürvielöffentlichesaufsehensorgteder LinklatersFall.DieAnwaltskanzleiLinklaterswurdevordemHintergrund derfinanzkriseimjahr2009vombundesministeriumfürwirtschaftundtechnologiemitdererstellungeinesgesetzentwurfszurrettungderalssystemrelevanteingestuftenhyporealestatebeauftragt,demspäterenrettungsübernahmegesetzalsteildesfinanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetzes (Gesetz vom7.april2009,bgbl.i,s.725).dergesetzentwurfwurdemitdemlogo deranwaltskanzleiverseheneingereicht.dadurchwurdedervorgangpublik, deranschließendfürheftigeöffentlichedebattensorgte.zuvorwarimherbst 2008bereitsdieRechtsanwaltskanzleiFreshfieldsBruckhausDeringermitder ErarbeitungeinerGesetzesvorlagebeauftragtworden,dieimFinanzmarktstabilisierungsgesetz (Gesetzvom17.Oktober2008,BGBl.I,S.1982)mündete. NachbisherigemErkenntnisstandwerdendieAufträgenichtausgeschrieben oderveröffentlicht.offiziellenangabenderbundesregierungzufolgeentstandenimjahr2007kosteninhöhevon40mio.eurofürdasgesetzgebungsoutsourcing.dahingegenschätzenanderequellenwiederbunddersteuerzahler Deutschlande.V.fürdasselbeJahr,dassdiehierfüraufgewandtenKostenbeibis zu 160 Mio. Euro lagen. DieseAusgabenwurdengetätigt,obwohldasBundesministeriumfürJustiz erklärte,ebenfallszurerstellungeinesderartigengesetzentwurfsinderlage gewesenundvomdamaligenbundeswirtschaftsministerkarl-theodorfreiherr zu Guttenberg aus Profilierungsgründen übergangen worden zu sein. DieBeteiligungprivaterDritteramGesetzgebungsverfahrenistgesetzlichnicht geregelt.zwarweistartikel76absatz1ggdasinitiativrechtfürgesetzenur derlegislativeundderexekutivezuundnichtprivaten,dasbedeutetjedoch nicht,dasseinesolchebeteiligunggrundsätzlichverbotenist.dennwerdie VorlagefüreinGesetzerarbeitet,unterfälltnichtdem äußerengesetzgebungsverfahren desartikels76absatz1gg,sonderndem innerengesetzgebungsverfahren,dasineinemgewissenrahmendurchdiegemeinsamegeschäftsordnungderbundesministerien (GGO)geregeltist,nichtaberdirektinderVerfassung.SolangedieBundesregierungdenGesetzentwurfnachdenRegelungen desartikels76ggeinbringt,sinddessenvoraussetzungenzumindestformal erfüllt.verfassungsrechtlichegrenzenkönnenaberindemfunktionsvorbehalt desartikels34absatz4ggsowiedemrechtsstaats-unddemokratieprinzip des Artikels 20 GG gefunden werden. DieGesetzgebungwirdwegenderGrundrechtswesentlichkeitdesGesetzesvollzugsteilweisedemFunktionsvorbehaltdesArtikels33Absatz4GGunterstellt,nachdemdieAusübunghoheitlicherBefugnissealsständigeAufgabein derregelanangehörigedesöffentlichendiensteszuübertragenist.alleindie öffentlicheverwaltunggarantiereeineumfassendeorientierungamgemeinwohl.füreineverfassungsrechtlichezulässigkeitderbeteiligungprivateran dererstellungeinesgesetzentwurfswirddahergefolgert,dasseineigenersachlicherverarbeitungsprozessderbundesregierungerforderlichsei,umdiegemeinwohlorientierung in der Gesetzgebung zu gewährleisten. AuchausdemRechtsstaats-undDemokratieprinzipdesArtikels20GGwird zumteileinaktderinhaltlichenaneignungdurchdaseinbringendebundesministeriumgefordert.begründetwirddiesmitderorganisations-undentscheidungshoheitimstaat,dienurdurchdemokratischlegitimiertestellenausgeübtwerdendürfe,umdieorientierungamwohlderallgemeinheitzu sichern. DieGemeinsameGeschäftsordnungderBundesministerien (GGO)enthältkaum RegelungenfürdieErstellungvonGesetzesvorlagendurchexterneDritte.Allenfallsin 45Absatz5Satz1GGOfindetsicheinAnhaltspunkt.Danachsollen UmfangreicheoderkostspieligeVorarbeiten beimeinungsverschiedenhei-

3 Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode 3 Drucksache 17/9026 tenzwischendenhauptsächlichbeteiligtenbundesministeriennichtbegonnen oderveranlasstwerden,bevordaskabinettentschiedenhat. DieErstellungvon Gesetzentwürfenlässtsichzwareventuellunter Vorarbeiten subsumieren, wennderbegriffweitausgelegtwird.allerdingsgreift 45Absatz5Satz1 GGOnur,wennMeinungsverschiedenheitenzwischenBundesministerienbestehen.ZudemlässtdieVorschriftoffen,wanndieErstellungeinesGesetzentwurfs infragekommt.auchandereregelungenderggogreifenfürdasgesetzgebungsoutsourcing nicht. BesondersbedenklichistdieErstellungvonGesetzentwürfendurchAnwaltskanzleien.StandesvertreterderAnwaltschaftbetonenzwarzuRecht,dassAnwältinnenundAnwälteklassischerweiseinderLagesind,dieRechtsprobleme anderer,auchvoninstitutionenzulösen.diejuristischequalitätderarbeit wirdauchnichtinabredegestellt.imgegenteil:ausdemrückgriffaufhochqualifizierteundinderregelauchhochspezialisierteanwaltskanzleienentstehterstdieproblematik.denndieseanwaltskanzleiensindinderregelnebenderbeauftragungdurcheinbundesministeriumauchvertreterderfirmen, InstitutionenundVerbände,derenGeschäftsverkehrgeradegeregeltwerden soll.bildlichgesprochenbeauftragtmansodieständigeninteressenvertreter der Frösche mit der Trockenlegung des Sumpfes. ObindenGesetzentwurfprivateEinzelinteressenoderalleinAllgemeininteresseneingeflossensind,kannimNachhineinnichteindeutigunterschieden werden.dasschadetderakzeptanzvonpolitischenentscheidungenbeider Bevölkerung und verringert dadurch die Legitimation staatlichen Handelns. Insgesamtmagdas Gesetzgebungsoutsourcing juristischnichtschlechterdings verbotenseinunddieformalenvoraussetzungendesgesetzgebungsverfahrens mögenaucheingehaltenwerden.dieerstellungvongesetzentwürfendurch Rechtsanwaltskanzleienistjedochalsbedenklichzubezeichnenundverfassungsrechtlicheinzuhegenundzubegrenzen,denn Esgehtalsonichtnur darum,dassdasparlamenteinennachformellemundmateriellemverfassungsrechtordnungsgemäßengesetzesbeschlussfasst.dembeschlussmusseinverfahrenvorausgehen,dasdielegitimationswirkungdesgesetzesbeschlusses inhaltlichuntermauert. (BundesministerinderJustizSabineLeutheusser- Schnarrenberger in einer Rede am 31. Mai 2011). Wir fragen die Bundesregierung: 1.HatdieBundesregierungseitdem Linklaters-Fall ausdemjahr2009 weiterekomplettegesetzentwürfedurchrechtsanwaltskanzleienerstellen lassen, und wenn ja, welche, und durch wen? 2.HatdieBundesregierungseitdem Linklaters-Fall RechtsanwälteanderErstellung von Gesetzentwürfen beteiligt, und wenn ja, an welchen, und wen? 3.WirddieBundesregierungkünftigweiterhingesamteGesetzentwürfevon Anwaltskanzleien erstellen lassen? 4.WirddieBundesregierungkünftigweiterhinRechtsanwaltskanzleienander Erstellung von Gesetzentwürfen beteiligen? 5.IstdieBundesregierungderAuffassung solltesieandererstellungvon GesetzentwürfendurchRechtsanwältefesthalten dasbestimmtefallkonstellationen,wiez.b.einebesonderegrundrechtsrelevanzodereinebesonderewirtschaftlichebedeutungdesvorhabens,vondermöglichkeitdes Gesetzgebungsoutsourcings auszunehmen sind?

4 Drucksache 17/ Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode 6.WiewilldieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten sicherstellen,dassderfunktionsvorbehaltdesartikels33absatz4ggsowiedasrechtsstaat-und Demokratiegebot aus Artikel 20 GG gewahrt werden? 7.IstdieBundesregierungderAuffassung solltesieandererstellungvon GesetzentwürfendurchRechtsanwältefesthalten,dassunterBerücksichtigungdessogenanntenAnkereffektesdieSachherrschaftdesbeauftragten Bundesministeriumshinreichendsichergestelltist,wennAnwaltskanzleien ganze Gesetzentwürfe erstellen? 8.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten festlegen,wanneineerstellung vongesetzentwürfenzumteiloderingänzegestattetseinsoll,undin welcher Weise wird dies geschehen? 9.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten diezulässigkeitdes Gesetzgebungsoutsourcings entsprechendderzulässigkeitdeseinsatzesvon externenpersonen (Punkt2.1,2.4,2.6derAllgemeinenVerwaltungsvorschriftzumEinsatzvonaußerhalbdesöffentlichenDienstesBeschäftigten externe Personen in der Bundesverwaltung) regeln? 10.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten Gegenstand,inhaltlicheVorgaben,GrenzenundpolitischeZielvorstellungendesVorhabensgenaufestlegen? 11.WiewirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten diegesamtverantwortungdes Kabinetts bereits im Vorfeld der Beauftragung sicherstellen? 12.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten künftigoffenlegen,wannund inwelchemumfanganwaltskanzleienmitdererstellungvongesetzentwürfen beauftragt waren? 13.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten dieverantwortungssphärender BundesregierungundderbeauftragtenRechtsanwaltskanzleienkünftig unterscheiden und dokumentieren? 14.WelcheMaßnahmenplantdieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten nebeneiner OffenlegungderBeteiligung,umTransparenzbeiderBeauftragungvon Rechtsanwälten bei der Erstellung von Gesetzentwürfen herzustellen? 15.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten demgesetzentwurfeine begründetedelegationsentscheidungbeifügen,indemdasbundesministeriumdarlegt,warumdiegesetzesvorlagenichtalleinmitdenmittelndes Bundesministeriums erstellt werden konnte? 16.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten demdeutschenbundestagden GesetzentwurfderAnwaltskanzleizusätzlichzudemRegierungsentwurf zur Verfügung stellen? 17.WiewirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten sicherstellen,dassbeider ErstellungeinesGesetzentwurfsGemeinwohlinteressenverwirklichtwerden und nicht Individualinteressen?

5 Deutscher Bundestag 17. Wahlperiode 5 Drucksache 17/ Wiekann solltediebundesregierungandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten verhindertwerden,dassbeider BeauftragungvonRechtsanwaltskanzleienderEindruckentsteht,dass IndividualinteressengegenwärtigeroderkünftigerMandantendieVorlagen von Anwälten beeinflussen? 19.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten entsprechendderbekanntmachungdesbedarfsanexternemfachwissenimrahmendeseinsatzes externerpersonen (Punkt2.2derAllgemeinenVerwaltungsvorschriftzum EinsatzvonaußerhalbdesöffentlichenDienstesBeschäftigten externe Personen inderbundesverwaltung),dieaufträgegrundsätzlichundauch unterhalbderschwelledes 2derVerordnungüberdieVergabeöffentlicher Aufträge ausschreiben? 20.WirddieBundesregierung solltesieandererstellungvongesetzentwürfendurchrechtsanwältefesthalten dieanwaltlichenhonorare, zumindestdasgesamtvolumenohneangabevonabrechenbarenstunden oderstundenhonoraren,zurschaffungvonmehrtransparenzveröffentlichen? 21.WirddieBundesregierungdieVergabevonAufträgenzurErstellungvon GesetzentwürfendurchDrittevonderenEinverständniszurPublikationzumindest des Gesamthonorars abhängig machen? 22.WelcheKostensindderBundesregierungindenJahren2008,2009,2010 undbisherimjahre2011fürdieexterneerarbeitungvongesetzentwürfen entstanden? 23.WeshalbgreiftdieBundesregierungnichtaufdenSachverstanddesBundesministeriumsfürJustizzurückodervermutetsiedortkeinenSachverstand? Berlin, den 19. März 2012 Renate Künast, Jürgen Trittin und Fraktion

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8 Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co., Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83 91, Berlin, Vertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbh, Postfach , Köln, Telefon (02 21) , Fax (02 21) , ISSN

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