Das schweizerische Gegenwertfonds-Programm: Resultate und Auswertung ausgewählter Erfahrungen

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1 Das schweizerische Gegenwertfnds-Prgramm: Resultate und Auswertung ausgewählter Erfahrungen Dezember 2009 Brun Stöckli

2 Inhaltsübersicht Zusammenfasssung der Resultate Zusammenfassung der Erfahrungsauswertung iii iv Teil I: Einführung und Grundlagen 01 I.1 Zweck und Anspruch der Evaluatin 01 I.2 Analytischer/knzeptineller Rahmen 03 I.3 Grundzüge des schweizerischen GWF-Prgramms 05 Teil II: Resultate 09 II.1 Was wllten die InitiantInnen des Gegenwertfnds-Prgramms erreichen? (Wichtigste Elemente des Zielsystems vn 1991/92) 10 II.2 II.3 Inwieweit wurden die gesetzten Prgrammziele erreicht? (Bewertung nach Zielvrgaben) 13 Was hat das GWF-Prgramm insgesamt erreicht? (Bewertung nach Effizienz- und Effektivitätskriterien) 20 II.4 Fazit 26 Teil III: Auswertung ausgewählter Erfahrungen 30 III.1 Prgrammrahmen 31 III.2 Vertragsrahmen 37 III.3 Sind Gegenwertfnds ein taugliches Entschuldungsinstrument? (entschuldungsplitische Dimensin) 50 III.4 Fazit 53 Annex I: Klassifizierungsmerkmalen vn Gegenwertfnds I-1 Annex II: Flgerung der Schlussevaluatinen und Erfahrungsauswertung ( Fndsfichen ) Annex III: Literatur II-1 III-1 Disclamer: Die Aussagen und Bewertungen dieser Studie zuhanden des Staatsekretariats für Wirtschaft (SECO) und der Direktin fürentwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) reflektiert weder die Sicht der beiden Auftragsinstitutinen nch die vn Alliance Sud. ii

3 Was hat das Gegenwertfnds-Prgramm erreicht? (Zusammenfassung der Resultate) (1) Das Gegenwertfnds-Prgramm (bilaterale Entschuldung) hat einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der drei entschuldungsplitischen Hauptziele des Schweizer Entschuldungsprgramms geleistet. Hervrzuheben ist seine starke Signalwirkung für andere Gläubigerländer (Katalysatreffekt), aber auch der quantitative Entlastungseffekt: Fast die Hälfte der Streichung vn Nminalschulden vn ca. CHF 2 Mrd. ging auf das Knt der bilateralen Entschuldung. (2) Trtz anfänglich pessimistischer Prgnsen (Machen die Schuldnerländer mit?) hat das GWF- Prgramm nahezu ein Optimum erzielt, was die Schaffung vn Gegenwertmitteln anbetrifft. Das Prgramm ist eines der grössten Prgramme zur Entschuldung bilateraler Frderungen. Den 12 Gegenwertfnds (GWF) standen Gegenwertmittel im Umfang vn knapp CHF 270 Mi. zur Verfügung. Zwischen 4 und 5 Millin Menschen wurden damit mehr der weniger direkt erreicht. (3) Die bilaterale Entschuldung erflgte nicht auf Ksten anderer Aktivitäten der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit. Die Mittel wurden seinerzeit in einem separaten Rahmenkredit weitgehend additinell bereit gestellt. Damit erfüllte die Schweiz eine Frderung, die erst Ende später im Rahmen der HIPC-Initiative als verbindlich erklärt wurde. Ein weiteres Qualitätsmerkmal des Prgramms war das Fehlen jeglicher Lieferbedingungen in der Mittelverpflichtung: Das GWF- Prgramm gehört in die Kategrie der ungebundenen Hilfe. (4) Die InitiantInnen des GWF-Prgramms frmulierten keine expliziten entwicklungsplitischen Ziele, ausser in sehr genereller Frm (Förderung der szialen und wirtschaftlichen Entwicklung). Hingegen erwarteten sie institutinelle Effekte, wie die Förderung der Khärenz entwicklungsplitischer Massnahmen der des Refrmanstrengungen der Partnerregierungen. Diese erwarteten Effekte sind kaum eingetrffen, weil diese Ziele zu hch gesteckt wurden. (5) Das GWF-Prgramm erfüllte seinen ursprünglichen Bestimmungszweck (Entwicklungsförderung). Zum einen attestieren die externen Evaluatinen den Fnds eine gute Zielgruppen-Erreichung (Targeting) und zum anderen gab es keine Anzeichen vn Misswirtschaft der Zweckentfremdung. (6) Verglichen mit Fnds ähnlicher Prägung arbeiteten die 12 Gegenwertfnds ksteneffizient: Über 90% aller Gegenwertmittel sind in Prjekte geflssen. Stellt man die Ksten der Berner Stellen in Rechnung, s relativiert sich diese Einschätzung. Die Verantwrtlichen des Prgramm knnten sich damals nicht auf bestehende Erfahrungen abstützten, was ihre verhältnismässig hhen Suchksten zu Prgrammbeginn erklärt. (7) Die Gelder sind zwar bei den Zielgruppen angekmmen, wurden jedch nicht immer am effektivsten eingesetzt. Die teilweise subptimale Prjektperfrmance der Fnds ist hauptsächlich auf das Fehlen wirksamer Mnitring- und Evaluatinssysteme zurückzuführen. (8) In vielen der 12 Länder blieben die Entschuldungswirkungen insfern begrenzt, als sie nicht knsequent durch andere Entschuldungsmassnahmen (wie Finanzierung vn Zahlungsrückständen) ergänzt wurden. Hingegen hat die gezielte Unterstützung im Bereich Schuldenmanagement (Kmplementärmassnahmen) in den 12 Ländern psitive Wirkungen gezeigt. (9) Gemäss heute geltenden Standards der Entwicklungszusammenarbeit misst sich der Erflg eines Entwicklungsfnds auch an der Ausrichtung seiner Aktivitäten an den Priritäten des Partnerlandes. Der enge und die Entwicklungsknzeptin der frühen 90er Jahre widerspiegelnde Vertragsrahmen vieler Gegenwertfnds erschwerte die Anpassung der Interventinsstrategien an die neuen Standards der Entwicklungszusammenarbeit. (10) Bilanz: Gemessen an den Ausgangszielen vn 1992 hat das GWF-Prgramm entschuldungsplitisch viel erreicht und seinen Bestimmungszweck (Armutslinderung) weitgehend erfüllt. In der Rückblende sind allerdings bei einigen Fnds der ersten Stunde Fragezeichen zu setzen, was die Entwicklungswirkung ihrer Interventinen anbetrifft. Dies ist auf das ungenügende Mnitring zurückzuführen, aber auch auf mangelnde ex-ante Armut Assessments und das weitgehend Fehlen vn Gender-bezgenen Interventinen. iii

4 Welches sind die wichtigsten Lehren? (Zusammenfassung der Erfahrungsauswertung) (1) Unité de dctrine der Lösungen im Länderkntext? Keine der Interventinsstrategien der 12 Fnds gleicht einer anderen. Der Rahmen des GWF-Prgramms gab keine entsprechende unité de dctrine vr. Dieses Land-für-Land-Vrgehen verursachte beim Fndaufbau hhe Suchksten, machte Strategierevisinen ntwendig, verlängerte die Laufzeiten der Fnds und erfrderte vn den Prgramm-Verantwrtlichen eine enge Begleitung. Demgegenüber ermöglichte dieses Vrgehen eine Berücksichtigung der Bedingungen des jeweiligen Kntextes, schuf Ownership in den Fndsgremien und förderte innvative Strategieansätze. In einigen Ländern überwiegten die Vrteile die Nachteile, in anderen gilt der umgekehrte Zusammenhang. Die richtige Balance zwischen Kntextlösungen und unité de dctrine ist nur mit Hilfe einer ex-ante Analyse der lkalen Bedingungen zu finden. (2) Finanzierungsautnmie der Bindung an Länderpriritäten? Zur Zeit des Aufbaus der Fnds waren Begriffe wie die Bindung an Länderpriritäten der die Geberharmnisierung nch keine verbindlichen Prinzipien der Entwicklungszusammenarbeit. Die Freiheit im Schalten und Walten haben die Fnds unterschiedlich genutzt. Das Spektrum reichte vn der Kleinstprjektfinanzierung in allen Bereichen bis hin zu Fnds, welche ihre Missin als kmplementär der subsidiär zu den öffentlichen Leistungen interpretierten. Der zweite Ansatz zeigte verschiedene Vrteile. Einerseits verfügten diese Fnds über eine klare Orientierung in der Strategienentwicklung, und zum anderen erhöhte sich die Entwicklungswirkung aufgrund vn Synergieeffekten. Die Suche nach Kmplementarität kann sich aber auch als Gratwanderung erweisen, wenn ein Fnds mehr der weniger bewusst auch Aktivitäten finanziert, die grundsätzlich zu den staatlichen Aufgaben zählen. Die Grenze zwischen Kmplementarität zu und Substitutin vn öffentlichen Leistungen ist schmal. (3) Mdulare Fnds der Szialfnds? Im Bemühen, nicht auf ein falsches Strategie-Pferd zu setzten, wurden einige Fnds mdular knzipiert. Smit blieben letztlich alle Strategieptinen ffen. Mdulare Fnds (Einsatz aller Finanzierungsinstrumente) wurden insbesndere in Ländern eingerichtet, in denen die Schweiz über keine lkalen Bürs verfügt. Diese Wahl stellte die Fndsverantwrtlichen vr erhebliche Herausfrderungen, swhl bei der Selektin und Begleitung vn Prjekten als auch in der Strategiefrmulierung. Einige Mdularfnds suchten darum strategische Partnerschaften mit anderen Entwicklungsakteuren; andere wurden nach mehreren Strategierevisinen in Szialfnds umgewandelt. Die Wahl eines mdularen Fnds sllte nur erflgen wenn drei Anfrderungen gegeben sind: (i) Ressurcen sind in erheblichem Umfang vrhanden (grsse Fnds), (ii) die Kmplementarität (der Subsidiarität) der Interventinen ist ein explizites strategischen Ziel und (iii) ein realistisches Partnerschaftsknzept liegt vr. Kmmt das Instrument der Kreditlinien zum Einsatz, s ist ferner eine Exitstrategie unumgänglich. (4) Nachhaltigkeit der rasch wirksame Effekte ( quick disbursement) Obwhl in den bilateralen Verträgen nicht explizit s frmuliert, sllten die als Szialfnds knzipierten Gegenwertfnds ihre Mittel s schnelle wie möglich und gleichzeitig nachhaltig allzieren. Diese Rechnung knnte nur beschränkt aufgehen: Zwischen Geschwindigkeit und Nachhaltigkeit zeigte sich ein eindeutiger Wirkungszusammenhang (trade-ff). Eine armutsrientierte und nachhaltige Entwicklungswirkung ist nur garantiert, wenn die Interventinen an der Multidimensinalität der Armut ansetzen. Ein slcher Ansatz verlangt Zeit und kntext- und prblembezgene Lösungen. Fehlt die Zeit und das Länderkntext-Wissen, s ist ein Fnds, der auf unmittelbare Einkmmenseffekte setzt (z.b. Fd fr Wrk ), letztlich effektiver, als ein slcher, der die rasche Nachhaltigkeitswirkung anstrebt, aber die hierfür ntwendigen Instrumenten und Kapazitäten nicht besitzt. iv

5 (5) Enger der ffener Vertragsrahmen? Abgesehen vn staatsrechtlichen Bestimmungen und institutinellen Vrgaben (dreiteiliger Aufbau der Fndsgremien) unterschieden sich die 12 bilateralen Verträge beträchtlich. Einige Verträge legten lediglich den Bestimmungszweck des Mitteleinsatzes fest, andere gaben die strategischen Linien und die Instrumentenwahl verbindlich vr. Im ersten Fall war es Aufgabe der Fndsgremien die Interventinsstrategie zu bestimmen. Beide Vrgehensweisen hatten ihre Vr- und Nachteile. Im Falle des ffenen Vertragsrahmens zeigte sich in Startphase eine Orientierungslsigkeit, die in langwierige Debatten über die Fnds-Missin mündete. Die Fnds mit engerem Vertragsrahmen starteten besser. Dch bald zeigten sich auch die Nachteile: Ntwendige Strategierevisinen verlangten neue Vertragsverhandlungen auf höchster Ebene, teilweise verbunden mit langwierigen Przessen. Ein guter Vertrag, s unsere Erfahrungsbilanz, bietet klare Orientierung für die Mittelverwendung und legt die Pflichten und Verantwrtlichkeiten fest. Ein schlechter Vertrag ist ein slcher, der den Strategien untaugliche und inkhärente Instrumente zuweist und der die ntwendigen Strategierevisinen erschwert statt fördert. (6) Debt Swap der andere Entschuldungsinstrumente? Seit Einführung der Clgne-Terms für die HIPC-Länder (100%ige und knditinslse bilaterale Entschuldung) sind Gegenwertfnds nur nch mit Ländern mittleren Einkmmens eine Optin. Während Debt Swaps für Gläubigerländer nach wie vr attraktiv sind (Möglichkeit des Flagging und der Finanzierung eigener Priritäten) stellt sich für die Schuldnerländer die Frage, b nicht andere Entschuldungsmassnahmen (Umschuldungen der knditinslse Streichung zu einem späteren Zeitpunkt) attraktiver sind. Ausserdem gilt es makröknmische Risiken, das mral hazard Prblem und die Kreditwürdigkeit in Rechnung zu stellen. Aus Gläubiger- wie Schuldnersicht ist die umfassende (multilaterale) Entschuldung auf ein tragbares Mass wichtiger als die Frage Debt-Swap ja der nein?. Dasselbe gilt für Massnahmen zur Vermeidung kmmender Verschuldungsspiralen nach erflgtem Schuldenabbau. (7) Entwicklungsfnds der andere Mittelkanäle? In welchen Fällen ist die Finanzierung eines Entwicklungsfnds (der vertikaler Fnds) anderen Finanzierungsfrmen wie Budget- der Sektrhilfen vrzuziehen? Zur Zeit der Schaffung des GWF- Prgramms wurde diese Frage nicht gestellt; heute ist die richtige Wahl des Finanzierungsinstruments ein zentraler Aspekt effektiver Entwicklungszusammenarbeit. Bei der Suche nach dem richtigen Finanzierungsinstrument sllten vrerst Effektivitätskriterien berücksichtigst werden: Welche Mehrwert (Entwicklungswirkung) kann erwarten werden? Inwieweit können die Länderpriritäten berücksichtigt werden? Werden lkale Kapazitäten gestärkt? Entwicklungsfnds haben ausserdem den Ruf, flexibel, unbürkratisch und rasch wirksam zu sein. Hier stellt sich die Frage, b die Zweckbestimmung des Mitteleinsatzes diese Eigenschaften erfrdert? Und drittens: Entwicklungsfnds eignen sich vr allem für spezifische Ziele wie die Aidsbekämpfung, aber auch, wenn eine spezifische Zielgruppe der ein gegraphisch eingegrenztes Gebiet erreicht werden sll (Targeting). Dem Entscheid über die Wahl eines Finanzierungsinstruments zugrunde zu legen sind als der Bestimmungszweck, der ptentielle Mehrwert, die Targeting-Erfrdernisse und institutinelle Effektivitätsüberlegungen. (8) Gegenwertfndsknzept: Nur bei Schuldenumwandlungen? Das Gegenwertfndsknzept basiert auf der Umwandlung vn Schulden in Entwicklung. Es fragt sich nun, b auch andere Verpflichtungen als Schulden in Entwicklung umgewandet werden könnten der sllten? Eine Möglichkeit wäre die Umwandlung legitimer Ansprüchen vn armen Ländern, wie die Kmpensatin für Umweltschäden durch die Verursacher. Eine andere Möglichkeit wäre die Repatriierung vn Ptentatengeldern. Wieder stellt sich die Frage, die ben gestellt wurde: Entwicklungsfnds der Finanzierung vn budgetierten Aktivitäten? Berücksichtig man die ben genannten Kriterien s muss die Antwrt lauten: Je stärker der Anspruch auf die Gegenwertmittel einer bestimmten Zielgruppe der Regin zugerdnet werden kann, ums eher eigenen sich vertikale Fnds als Allkatinsinstrument. Oder anders gesagt: Das Targeting unterliegt letztlich dem Ausschlussprinzip. Je stärker dieses gewichtet wird, ums weniger eignet sich ein hrizntales cuntry based mdel (beziehungsweise natinales Prgramm) zur Zweckerfüllung. v

6 Teil I: Einführung und Grundlagen I.1 Zweck und Anspruch der Evaluatin Gemessen an der Anzahl geschaffener Fnds gehört das GWF-Prgramm zu den umfangreichsten einheitlichen Schuldenumwandlungs-Prgrammen eines Gläubigerlandes. Zwölf Fnds sind in den 1990er Jahren geschaffen wrden und mit einer Reihe weiterer Länder wurden Abkmmen geschlssen. 1 Das Prgramm ist auch vlumenmässig eines der bedeutendsten Swap-Prgramme für Entwicklungsprjekte (debt-fr-develpment swaps). Die Umwandlung vn nminalen Schulden im Umfang vn knapp über einer Milliarde CHF haben in den zwölf Ländern Gegenwertmittel vn insgesamt 267 Mi. geschaffen. 2 Das Schweizer GWF- Prgramm hat weltweite Beachtung gefunden und wird in der einschlägigen Swap-Literatur ausführlich und ft zitiert. Die Schweiz wird als Vrreiterin in Sachen Entschuldung bezeichnet. Wer vrausreitet betritt neues Terrain und muss sich erst rientieren. Diesen Aspekt gilt es im Auge zu behalten, wenn im flgenden das Prgramm kritisch gewürdigt wird. In analytischer Hinsicht ist das GWF-Prgramm als Teil des schweizerischen Entschuldungsprgramms aus drei Gründen vn breitem Interesse: Je höher die Zahl vn Fnds, ums eher sind aussagekräftige Quervergleiche vn Resultaten und Erfahrungen möglich. Die Zahl 12 (der Grundgesamtheit n=12) hat einen ansehnlichen statistischen Erkenntniswert. Eine Vergleichsauswertung schafft mehr Erkenntnisse als eine Aneinanderreihung der Auswertung vn Einzelfällen. Die Fnds waren ähnlich rganisiert und flgen dem gemeinsamen Zweck der Entwicklungsförderung und Armutsreduktin. In strategischer Hinsicht (Sektrpriritäten, Instrumente, Kanäle der Mittel) zeigt das Prgramm hingegen die ganze Palette vn Möglichkeiten. Aus dieser Breite vn Interventinsstrategien lassen sind Erfahrungen kapitalisieren, welche für die Geber- wie Empfängerinstitutinen vn Interesse sind, welche die Einrichtung vn Fnds unterschiedlichster Prägung erwägen der aufbauen. Das Instrument eines Entschuldungs-Swaps ist nur eine vn weiteren Möglichkeiten, durch Entschuldung frei werdende Mittel mehr der weniger direkt für Entwicklungsaufgaben zu verwenden. Die knditinslse Streichung vn Schulden (z.b. im Rahmen einer internatinal krdinierten Aktin wie HIPC) der Umschuldung (Restrukturierung vn Schulden) sind weitere Optinen mit ptentiellen Entwicklungswirkungen. 3 Aus Sicht der Gläubiger- wie der Schuldnerländer haben die verschiedenen Entschuldungsmassnahmen ihre Vr- und Nachteile. Die empirischen Erfahrungen im Rahmen des schweizerischen GWF-Prgramms können auch zur Beantwrtung slcher entschuldungsplitischer Fragestellungen beitragen. 1 Insgesamt haben sich 28 Länder für das GWF-Prgramm qualifiziert (Tilgung öffentlich garantierter ERG-Schulden). Im Rahmen des Prgramms wurden bis Ende der 1990er Jahre mit 19 Ländern Schuldenabkmmen unterzeichnet; in 7 Fällen wurde auf die Schaffung vn GWF verzichtet, weil das Schuldenvlumen zu unbedeutend war. Mit einigen der restlichen 9 Ländern knnten im Laufe der 2000er Jahre Abkmmen im Rahmen multilateraler Aktinen des Pariser Clubs unterzeichnet (Kng, Kamerun etc.), mit drei Ländern stehen slche Vereinbarungen nch aus. (Länderliste siehe Abschnitt I.3) 2 Zur Aufteilung je Länder siehe Tabelle 1 in Abschnitt I.3. 3 Auf die ntwendigen Erflgsbedingungen wird eingegangen in: IMF,

7 Die Verantwrtlichen des GWF-Prgramms haben entschieden, zum Prgrammabschluss nicht nur die Resultate der einzelnen Fnds zu aggregieren und in einer Gesamtbetrachtung zu präsentieren. Auch der reiche und breite Erfahrungshintergrund der Fnds sll kapitalisiert und den interessierten Kreisen zur Verfügung gestellt werden. Nicht nur das Was wurde erreicht? sndern auch die Fragen Wie wurde etwas erreicht und Was können wir daraus flgern und lernen? sllen beantwrtet werden. Mit der Frmulierung der beiden letzten Fragen will die vrliegende Evaluatin zwei Erkenntnis-Ebenen ansprechen und mit Diskussinsbeiträgen alimentieren. 4 Eine erste betrifft das GWF-Prgrammpaket per se. Die Analyse sll spezifische Flgerungen vn allgemeinem Interesse für die EZA erarbeiten. Dies können zum Beispiel die d s and dn ts im Aufbau vn Entwicklungsfnds mit Beteiligung zivilgesellschaftlicher Organisatinen (ZGO) sein der wichtige Aspekte der Entwicklungswirkung beinhalten, wie die Überführung der finanzierten Prjekte in nachhaltige Nachflgeaktivitäten. Eine zweite Ebene ist spezifischer in Themenfkus und Aussage. Sie analysiert die Erfahrungen des angesprchenen GWF-Pakets im Kntext der seit ein paar Jahren wieder aufgeflammten Debatte über Umschuldungsmechanismen (Debt Swaps). 5 In diesem Kntext werden eine Reihe vn entschuldungs- und entwicklungsplitischen Fragen diskutiert, wie die Chancen und Risiken vn Schuldenknversinen, die Bedingungen für eine effektive Nutzung des Instruments der die effektive Zweckbestimmung vn Swaps (nature/develpment/equity swaps). Die Erfahrungen des GWF-Prgramms können diese Debatte bereichern, zumal die Resultate vn Swaps bisher kaum umfassend aufgearbeitet wurden. Die hier präsentierte Arbeit ist eine Ergänzung der externen Evaluatin des Schweizer Entschuldungsprgramms vn Fragen, die im Rahmen dieser Analyse bereits beantwrtet wurden, werden nicht erneut gestellt. Durch die Evaluatin vn 2002 bereits beantwrtet wurden Fragen (a) des Einflusses der Entschuldung auf finanzwirtschaftliche Parameter (wie Kreditwürdigkeit der das Investitinsklima), (b) der Effektivität des Mitteleinsatzes der (c) der Effizient des institutinellen Prgrammsettings. Die vrliegende Evaluatin des GWF-Prgramms ist mdulartig aufgebaut. Jeder Teil behandelt einen in sich geschlssenen Aspekt. Dies gibt dem Leser und der Leserin die Wahl, sich auf ausgewählte Aspekte zu knzentrieren. Die an den Resultaten im Sinne der Rechenschaftsablegung Interessierten sei Kapitel II (Resultate) empfhlen, während Kapitel III ausgewählte peratinelle und institutinelle Erfahrungen des GWF-Prgramms thematisiert. Kapitel I und Annex II richtet sich an die Kreise, die sich vr allem über das Knzept Gegenwertfnds infrmieren möchten. Den schnellen LeserInnen empfehlen wir, neben der Zusammenfassung die kursiv dargestellten Eingangstexte je Resultat bzw. Erfahrung zu lesen. 4 Das Ziel der Evaluatin wurde im Pflichtenheft flgendermassen frmuliert: Die Evaluatin dient einem Dppelzweck. Zum einen sll sie Rechenschaft über die Ergebnisse eines wichtigen Prgrammteils der Schweizer Entschuldungsfazilität ablegen. Zum anderen sind die Erfahrungen der GWF und des Prgramms als ganzes vn übergerdnetem Interesse und aufzubereiten. Hierzu gehören Fragestellungen wie: W liegen die Stärken und Schwächen des Instruments GWF? Wfür eignet es sich und welche Vraussetzungen und Bedingungen müssen hierfür gegeben sein? Welche Lehren können für den Aufbau ähnlicher Organisatinsfrmen gezgen werden? Oder: Welches Vertragsregelwerk eignet sich in welchem Kntext. 5 Slche Umschuldungsmechanismen werden heute vr allem für hchverschuldete Länder mittleren Einkmmens (MICs) gesucht; für Länder mit tiefem Einkmmen (HIPC-Länder) wurde das Instrument der Umwandung bilateraler Frderungen durch die Praxis der vllumfänglichen Schuldentilgung abgelöst (Clgne terms). 6 Siehe: SECO, DEZA, Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke,

8 I.2 Analytischer/knzeptineller Rahmen Weltweit wurden in den letzten 20 Jahren dutzende, wenn nicht hunderte verschiedene Mdelle vn Debt Swaps 7 geschaffen. Auch den zwölf Gegenwertfnds (GWF) der schweizerischen Entschuldungsfazilität wurden nicht ein einheitliches Debt Swap Mdell zugrunde gelegt, wenngleich sie einem ähnlichen Grundmuster flgen, wie beispielsweise im institutinellen Aufbau 8 der der gefrderten Knditinen und Mdalitäten. 9 In der einschlägigen Literatur über Debt Swaps gibt es keine einheitliche und allgemein gültige Klassifikatin vn Debt Swaps. Je nach Untersuchungsgegenstand wird beispielsweise die Zweckbestimmung 10, die Instrumentenwahl 11 der die Finanzierungsquelle und Trägerschaft als Unterscheidungsmerkmal hervrgehben. Mit der Fkussierung auf ein einzelnes Merkmal lässt sich aber kein Swap-Mdell vn einem anderen abgrenzen. Ähnlich wie bei der Bestimmung vn Pflanzen, welche nicht nur aufgrund der Farbe der der Blattstellung erflgen kann, kennzeichnen sich Swap-Mdelle durch verschiedene Eigenheiten, die ptinal gestaltet werden können. Welches sind nun slche Eigenheiten der Merkmale? Die Abbildung 1 auf der nächsten Seite ist das Resultat des Versuchs einer umfassenden Mdellierung vn Debt Swaps. Es werden zehn Klassifizierungsmerkmale und drei bis vier Optinen je Merkmal unterschieden. Die Merkmale wurden nicht nach rein technischen Überlegungen gewählt; Jedes der zehn Merkmale ist ein mehr der weniger zentraler Aspekt der aktuellen Debatte über die Effektivität der Hilfe und die Gestaltung vn Förderinstrumenten. Dasselbe gilt für die Optinen je Merkmal. Die Lesart dieses in Abbildung 1 dargestellten methdlgischen Rahmens ist zum Beispiel: Ein bestimmter Swap X entstammt einer bilateralen Schuld, wird vn den Parteien als legitime Schuld klassiert, ist vn der Zweckbestimmung her ein Debt-fr- Nature Swap, wurde additinell zur ODA gewährt, usw. Der methdlgische Rahmen wurde bewusst s gesetzt, dass er swhl für den qualitativen Quervergleich der 12 GWFs wie auch in der Erfahrungsauswertung im Kntext der aktuellen Swap-Debatte verwendet werden kann. Im ersten Fall geht es vrwiegend um Gd Practices im Aufbau und Umsetzung vn Fnds, im zweiten um die Frage der Möglichkeiten und Grenzen vn GWFs als entschuldungsplitisches Instrument. Mit der Verwendung eines einheitlichen Rahmens für die Analyse zweier grundsätzlich verschiedener Fragestellungen lassen sich Verbindungen herstellen. Wir gehen im flgenden davn aus, dass eine adäquate Gesamtbewertung vn Gegenwertfnds swhl entwicklungs- wie entschuldungsplitische Aspekte umfassen sllte. 7 In der Literatur werden die Begriffe Debt Swaps und Gegenwertfnds ft synnym verwendet. Es wird argumentiert, dass der Schaffung vn Gegenwertmittel eine Umwandlung vn Schulden in Entwicklungsaktivitäten des Schuldnerlandes zugrunde liege. Umgekehrt werden bei jedem Debt Swap Gegenwertmittel geschaffen. Die beiden Begriffe haben aber einen unterschiedlichen Ansatzpunkt. Der Begriff des Debt Swap betnt den Mechanismus (Umwandlung), derjenige des Gegenwertfnds die Mittelkanalisierung (Schaffung eines Fnds zwecks Allkatin der Gegenwertmittel). Für analytische Zwecke werden die beiden Begriffe hier nicht synnym verwendet, und zwar mit dem Argument, dass nicht alle umgewandelten Gegenwertmittel in strukturierte Fnds übertragen werden. 8 Die Mehrzahl der Fnds bestehen aus drei Gremien, (a) einem in letzter Instanz verantwrtlichen bilateralen Kmitee, (b) einem technischen Kmitee, welches die Prjekte prüft und auswählt swie (c) einem Exekutivsekretariat, das die Beschlüsse umsetzt und die Alltagsgeschäfte leitet. 9 Das Schweizer Entschuldungsprgramm verlangte, wie später nch gezeigt wird, gewisse Vrgaben ( Knditinen ). Jeder Fnds ist aber auch das Resultat vn Verhandlungen zwischen den beiden Regierungen. Letzteres erklärt die verhältnismässig hhe Variabilität vn GWF-Mdellen im schweizerischen Entschuldungsprgramm. 10 Debt-fr-nature swap, debt-fr-equity swap, debt-fr-develpment swap. 11 Endwment fund, revlving fund, mdular fund etc. 3

9 Abbildung 1: Mdellierung vn (Gegenwert-)Fnds Schuldenart und Zweckbestimmung Privat / Kmmerziell Bilateral / ODA Legitime Schulden Debt-fr-Equity Swaps Bilateral / ECAs Debt-fr-Nature Swaps Multilateral (IFIs) Illegitime Schulden Debt-fr-Develpment Swaps A. Quelle B. Herkunft C. Zweckbestimmung Vllumfänglich additinell Teilweise additinell Nicht additinell D. Additinalität Knditinen und Mdalitäten Vllumfänglich gebunden Teilweise gebunden Nicht gebunden E. Lieferbindungen Auf natinale Strategien ausgerichtet Sektrministerien eingebunden Natinale Priritäten unberücksichtigt F. Anbindung Bilateral Triangular Multilateral G. Guvernanz Struktur und Strategie Financier Supervisr Implementer Regierungsinstitutin Trust Fund Stiftung (Fundatin) Verein (Assciatin) H. Funktin in Prjektzyklen I. Juristischer Status Endwment Fund Sinking/ Scial Fund Revlving Fund Mdular Fund K. Allkatinsstrategie &Lebenszyklus In Annex 1 werden die zehn Klassifizierungsmerkmale und die jeweiligen Optinen je Merkmal im Detail hergeleitet und erklärt. Sfern zweckdienlich, wird auch erläutert, weshalb das jeweilige Merkmal für die flgende Analyse gewählt wurde. Die zehn Merkmale lassen sich drei Gruppen zuweisen (siehe Abbildung 1): Die Schuldenart und die Zweckbestimmung, was der verbreitetsten Klassifizierung vn Gegenwertfnds entspricht; die vertraglich festgehaltenen Knditinen und Mdalitäten, welche die Effektivität und Effizienz vn Swaps (mit-)bestimmen; und die Organisatinsstruktur und die Interventinsstrategie eines Fnds, die Aussagen über die Effizienz ermöglichen. 4

10 Die Erfahrungen des Schweizer GWF-Prgramms bestätigen die zentrale Bedeutung der dritten Gruppe vn Merkmalen. Es wird nch immer unterschätzt, dass mit der Bestimmung des Zwecks der Erflg der GWFs nch keineswegs garantiert ist. Es ist symptmatisch, dass in der einschlägigen Literatur viel vn Zweck und Mdalitäten vn Fnds die Rede ist, aber kaum empirische Studien zu finden sind, welche die dritte Gruppe vn Merkmalen analysieren. I.3 Grundzüge des schweizerischen GWF-Prgramms Das Schweizerische Entschuldungsprgramm ist auf eine Initiative vn gegen dreissig schweizerischen Entwicklungsrganisatinen zurückzuführen. Im Zentrum einer breiten Kampagne mit dem Slgan Entwicklung braucht Entschuldung stand eine Petitin an den Bundesrat (Exekutive), die Ende der 1980er Jahre gestartet wurde. Im Hinblick auf die 700- Jahr Feier der Eidgenssenschaft frderte die Petitin die Schaffung einer Entschuldungsfazilität vn CHF 700 Millinen, die den armen hchverschuldeten Ländern zugute kmmen sll. Anfangs 1991 verabschiedete das schweizerische Parlament einen Bundesbeschluss, der das Schweizer Entschuldungsprgramm begründete. Das Prgramm verfügte über CHF 500 Millinen in Frm zusätzlich gesprchener Mittel. Die Petitinäre frderten nicht einfach eine ersatzlse Streichung der Schulden. Vielmehr schlugen sie eine kreative Entschuldung vr: Die Schuldnerländer sllten verpflichtet werden, einen vertraglich auszuhandelnden Przentsatz der Schuld in Gegenwertfnds einzuzahlen. Mit diesen Mitteln sind Entwicklungsprjekte zu finanzieren, die der szialen und öknmischen Entwicklung dienen. Die Idee der Gegenwertschöpfung durch Schuldenabbau brachten die InitiantInnen Ende der 80er Jahre als neues Finanzierungsknzept ins Spiel. Entsprechend knnten sie sich in der Entwicklung des Gegenwertfnds-Prgramms nicht auf praktische Erfahrungen abstützen; das schuldenfinanzierte GWF-Knzept musste erst nch entwickelt werden. Inspiriert wurden sie dabei vn einer Praxis, die sich in den 80er Jahren im Bereich der direkten Nahrungsmittelhilfe durchsetzte: Mit dem Verkauf vn Nahrungsmittelschenkungen aus dem Nrden wurden Gegenwertmittel geschaffen, die vr Ort für einen definierten Zweck eingesetzt wurden. Die Auswahl der Länder, die in den Genuss der Entschuldung kmmen sllen, erflgte nach gewissen Ausschlusskriterien. Die Länder mussten mindestens einer der flgenden Kategrien angehören: (i) hchverschuldete Länder mit niedrigem Einkmmen, die ihre Schulden im Pariser Club tilgen knnten; (ii) Schwerpunktländer der öffentlichen schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit, deren Schulden ebenfalls im Pariser Club umgeschuldet wurden und (iii) alle am wenigsten entwickelten Länder (Least Develpped Cuntries, LDC), die keiner der beiden anderen Kategrien angehören. Rund 45 Länder erfüllten mindestens eines dieser Kriterien und qualifizierten sich als ptentielle Nutzniesser des Prgramms. 12 Entschuldet wurden aber nur Länder, die gewisse Bedingungen (Knditinen) erfüllten, wie das Vrliegen eines Refrmprgramms 13, gute Regierungsführung 14 der ein adäquates Prgramms der Schuldenverwaltung Zur Liste der Länder, die vm Prgramm prfitierten, siehe: SECO, DEZA, Arbeitsgemeinschaft, 2002, p. 13. In der Regel ein Strukturanpassungsprgramm in Zusammenarbeit mit den Brettn-Wds Institutinen Beurteilt wurden Rechtstaatlichkeit, demkratische Grundsätze, Transparenz der Regierungstätigkeit, Menschenrechtslage. 5

11 Tabelle 1: Übersicht der im Rahmen des Schweizer Entschuldungsprgramms geschaffenen Gegenwertfnds Land Name Nminale Schuld (Mi.CHF) Vertragsabschluss Schliessungsdatum Knversinsrate Fndskapital (Mi. CHF) Struktur Priritäre Sektren Instrumente Ausführende Institutinen Blivien Fnd de Cntravalr Blivia-Suiza 53, Ende % 5,8 BK EXSEC Natürliche Ressurcen Kleinunternehmen Subventin NRO private Org. Staat Hnduras Fnd de Cntravalr Hnduras-Suiza (FCHS) 63, Ende % 12,7 BK TK EXSEC Wasser/Abwasser Natürliche Ressurcen Subventin NRO (50%) Staat(50%) Jrdanien Jrdanian-Swiss Cunterpart Fund (JSCF) 35, Ende % 9,5 BK EXSEC Exprtförderung Turismusförderung Sziale Entwicklung Subventin NRO private Org. Staat Tanzania Tanzania-Swiss Trust Fund (TSTF) 33, Mitte % 5,0 BK EXSEC Gesundheit Basisbildung Umwelt Subventin Budget (60%) private Org. Staat Peru Fnd de Cntravalr Perú-Suiza (FCPS) 196, Ende % 49,0 BK TK EXSEC Sziale Infrastruktur Natürliche Ressurcen Kleinindustrie Subventin NRO private Org. Staat (50%) Zambia Zambian-Swiss Cunterpart Fund (ZSCF) 27, Ende % 2,2 BK EXSEC Infrastruktur Sziale Dienstleistung Kleinunternehmen Subventin NRO Internatinale Org. Elfenbeinküste Fnds Ivir-Suisse de Dévelppement Ecnmique et Scial (FISDES) 362, Mitte % 50,7 BK TK EXSEC Landwirtschaft (Szialprgramme) Kredit, Subventin (Kapitalerhalt) NRO Staat (max. 30%) Senegal Fnds de Cntrepartie Sénégal-Suisse (FCSS) 22, autnme Stiftung seit % 4,6 BK TK EXSEC Mikrfinanzierung Kreditlinien Refinanzierung NRO private Org. Staat (50%) Ekuadr Fnd de Cntravalr Ecuatrian-Suiz (FOES) 60, NRO seit % 15,1 BK TK EXSEC Wasser/Abwasser Natürliche Ressurcen Subventin NRO(50%) Staat (50%) Philippinen Fundatin fr a Sustainable Sciety, Inc. (FSSI) 42, Autnm seit anfangs % 21,2 Bard EXSEC Nachhaltige Prduktin (Landwirtschaft, Fischereiwesen, KMU) Kredit, Subventin (Kapitalerhalt) NRO Basisrganisatinen Ägypten Egyptian-Swiss Develpment Fund (ESDF) 150, Ende % 90,0 BK TK EXSEC Jbbeschaffung Natürliche Ressurcen, Sziale Dienstleistung Subventin Kreditlinien NRO Internatinale Org. Gvernrates Guinea Knakry Keine institutinelle Struktur 10, Ende % 1,1 (Direktfinanzierung) Gesundheit/Ernährung Wasser/Abwasser Subventin UNICEF (70%) ADRA (30%) Ttal 1056,2 25% 266,9 BK: Bilaterales Kmitee, TK: Technisches Kmitee, EXSEC: <Exekutivsekretariat ; NRO: Nicht-Regierungsrganisatinen 6

12 Der bilaterale Teil der Entschuldung betraf ausschliesslich Frderungen im Rahmen der Exprtrisikgarantie. 15 Als erste Massnahme im Rahmen des GWF-Teilprgramms wurden zwischen 1992 und 1993 die Selbstbehalte der Exprteure im Umfang vn CHF 350 Mi. zurückgekauft. Diese Selbstbehalte wurden nicht zum Nminalwert, sndern zum Marktwert aufgekauft (durchschnittlich 20% des Nminalwerts), was das Prgramm mit CHF 71 Mi. belastete. Zusammen mit dem öffentlich garantierten Teil, war die Schweiz smit im vllumfänglichen Besitz der Nminalfrderungen gegenüber 28 Ländern im Gesamtumfang vn CHF 1.3 Mrd. Für das GWF-Prgramm qualifizierten sich insgesamt 28 Länder mit einer Nminalschuld vn CHF 1.43 Mrd. Im Rahmen des GWF-Prgramms knnten Abkmmen mit 19 Ländern (Nminalschuld vn CHF 1,08 Mrd.) unterzeichnet werden. Vn den restlichen 9 Ländern wurde mittlerweile mit deren 6 Ländern ein Entschuldungsabkmmen getrffen (Stand Ende 2008). In drei Fällen standen die Entschuldungen bilateraler Frderungen zu diesem Zeitpunkt nch aus, weil die ben aufgelisteten Frderungen (Knditinen) nch nicht erfüllt waren. Nicht in allen 19 Vertragsländern wurden Gegenwertfnds geschaffen. In sieben Ländern wurde aufgrund des geringen Schuldenbetrags und weiterer Gründe auf die Einrichtung vn Fnds verzichtet. 16 Einen Überblick über Schulden, Struktur und Instrument der 12 Länder mit Gegenwertfnds gibt Tabelle 1. Ein Blick auf die wichtigsten Kenndaten der zwölf Fnds zeigt flgende Merkmale und Spezifitäten: Der Nminalwert der zu erlassenden Frderungen variierte beträchtlich (vn CHF 10.5 Mi. bis 362 Mi.). Dasselbe betrifft die Knversinsraten 17 je Fnds: Vn ärmeren Ländern wie Sambia (Rate vn 8% der Nminalschuld) wurden tiefere Knversinsraten eingefrdert als vn reicheren wie Ägypten (60%). 18 Ein Blick auf das jeweilige Fndskapital zeigt Fnds, die wir zur Kategrie der Kleinfnds zählen (Fall Guinea) und slche die wir als finanziell ptente Geberrganisatin bezeichnen. Der Fnds in der Elfenbeinküste beispielsweise verfügte über Ressurcen, die mehrere Przente des damaligen Jahresbudgets der Zentralregierung ausmachen. Mit Ausnahme des zuletzt geschaffenen Fnds in Guinea Knakry wurden alle Verträge in der ersten Hälfte der 1990er Jahre abgeschlssen. In einigen Fällen dauerten die Vertragsverhandlungen wenige Mnate (Fall Blivien), in andern Fällen dauerten sie über ein Jahr (Fälle Ägypten der Guinea). Der Zeitpunkt der Vertragsabschlüsse war aber auch vn der Erfüllung der ben erwähnten Knditinen abhängig. Die Laufzeiten der einzelnen Fnds reichten vn 6 Jahren (Hnduras) bis 15 Jahren (ESDF und FISDES); die durchschnittliche Laufzeit betrug über 10 Jahre, was bedeutend länger ist, als ursprünglich beabsichtigt. Zu berücksichtigen ist hierbei, dass zwischen dem Zeitpunkt der letzten Prjektfinanzierung bis zur frmellen Schliessung der jeweiligen Fnds teilweise mehrere Jahre vergangen sind. 19 Die institutinellen Strukturen der Fnds flgten mehrheitlich einer Dreiteilung vn Aufgaben und Entscheidungsbefugnissen. Die bilateralen Kmitees mit VertreterInnen Sämtliche Schulden im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit wurden bereits 1976 getilgt. Es sind dies die Länder Jemen, Nicaragua, Guinea-Bissau, Mali, Mauretanien, Guyana und Msambik. Anteil der in einheimischer Währung in den Gegenwertfnds einbezahlten Mittel an der gesamten Nminalschuld. Die tatsächlich vertraglich festgehaltenen Knversinsraten waren Gegenstand der bilateralen Verhandlungen. Zu den Gründen zählen vr allem Schwierigkeiten bei Schluss-Audits und eine länger als geplante Prjektdauer. 7

13 beider Vertragsstaaten trugen die plitische und strategische Hauptverantwrtung und waren die letzte Instanz in der Selektin vn Prjekten und Prgrammen. Ein technisches Kmitee war verantwrtlich für die Prjektbeurteilung und das Exekutivsekretariat für das Alltagsgeschäft, die Administratin und die Umsetzung der Entscheide. Die Ausnahmen vn dieser Regel sind die beiden Fnds, die als Stiftung/Trust Fund eingerichtet wurden (Philippinen und Tansania) swie der Fnds in Guinea (direkte Prgrammfinanzierung). Hinsichtlich Zweckbestimmung (priritäre Sektren) lassen sich drei unterschiedliche Typen vn Fnds unterscheiden. Zum einen sind dies die lateinamerikanischen Fnds mit drei priritären Sektren (Kleingewerbeförderung, sziale Infrastruktur und natürliche Ressurcen). Diese Szialfnds bezweckten eine schnelle Mittelzuwendung mit dem Ziel, die s genannten Strukturanpassungsksten der armen Bevölkerungsschichten zu kmpensieren. Eine zweite Gruppe vn Fnds knzentrierte sich auf die Förderung der öknmischen Aktivitäten definierter Zielgruppen ( Kreditfnds ). Das Hauptinstrument war die direkte Krediterteilung der die Vergabe vn Kreditlinien an Finanzintermediäre. Ein dritter Typus vn Fnds sind die mdular aufgebauten Fnds mit Interventinen in verschiedenen Sektren und/der einer breiten Palette vn Finanzierungsinstrumenten. Die mit der Durchführung der Prjekte beauftragten Organisatinen sind mehrheitlich natinale Nicht-Regierungs-Organisatinen (NRO) und bei einigen Fnds auch internatinale Institutinen (umbrella rganisatins). Sweit in den bilateralen Verträgen festgehalten, wurden in beschränktem Rahmen auch öffentliche Stellen als Prjektträger eingesetzt. 8

14 Teil II: Resultate Die Initianten und Initiantinnen jedes Prgramms setzen sich mehr minder explizite Ziele und erwarten Prgrammresultate, die auf Visinen und allenfalls auf plitischen und/der strategischen Vrgaben aufbauen. Eine ex-ante Analyse sll dazu beitragen, die Visinen und Ziele an der erwarteten Realität zu messen, mögliche Risiken zu identifizieren und last but nt least einen Messrahmen für die ex-pst Analyse (Rechenschaftsablegung) vrzugeben. Wie jede ex-pst Analyse sll auch die vrliegende Evaluatin des GWF-Prgramms in einem ersten Schritt die ursprünglichen Ziele, Erwartungen und Visinen identifizieren und in einem zweiten Schritt die Frage beantwrten, inwieweit die Ziele und Erwartungen erfüllt wurden. In einem dritten Schritt wird nach den Gründen des Erflgs der Misserflgs gesucht. Diese Analyse bildet die Grundlage für die Synthese und die Ableitung vn allgemeinen Flgerungen (Fazit). Die ex-pst Evaluatin wird wesentlich vereinfacht, wenn den Zielen und/der erwarteten Resultaten Indikatren unterlegt wurden. Dies ist für das GWF-Prgramm nicht der Fall, was unter anderem mit der Tatsache erklärt werden kann, dass die Resultatrientierung in der Prgrammgestaltung anfangs der 90er Jahre nch nicht den Stellenwert genss, wie dies in der heutigen EZA-Arbeit die Regel ist. Im Falle des GWF-Prgramms kmmt ein weiteres Element hinzu, das in der Knzeptin der vrliegenden Evaluatin berücksichtigt werden musste. Das GWF-Prgramm ist ein Teil des Gesamt-Entschuldungsprgramms der anders ausgedrückt: Es ist eines vn vier Massnahmen des Gesamtprgramms. 20 Was Teil vn etwas Ganzen ist, muss im Dienst übergerdneter Ziele (des Ganzen) stehen. Dies darf aber nicht zur Annahme führen, dass sich ein Teilprgramm keine Ziele setzt der keine erwarteten Resultate frmuliert, die sich mit Vrteil aus den übergerdneten Zielen ableiten. Andernfalls besteht die Gefahr, dass aus den Augen verlren geht, was das Teilprgramm zum Gesamtprgramm beitragen sll. Dieser Gefahr wurde in der Knzeptin des GWF-Prgramms (ex-ante Analyse) entweder nicht gesehen der zu wenig Beachtung geschenkt. Wie im flgenden ersten Teil hergeleitet wird, umfasst das ursprüngliche Zielsystem des GWF-Prgramms vr allem übergerdnete entschuldungsplitische und allgemeine makröknmische Vrgaben, die sich auf alle vier Massnahmen bezgen. Knkrete entwicklungsplitische Ziele und erwartete Resultate hingegen, wurden für das GWF-Prgramm nicht spezifiziert. Die Antwrt auf die zwei zentralen Frage Was hat das GWF-Prgramm zur Linderung der Armut in den einzelnen Ländern beigetragen? und Wurden die Mittel effektiv und wirksam eingesetzt? kann auf der Grundlage des ursprünglichen Zielsystems nicht befriedigend beantwrtet werden. Hierzu fehlen nicht nur die Indikatren, sndern auch knkrete Angaben über die ursprünglichen Absichten und Erwartungen. 20 Das schweizerische Entschuldungsprgramm unterschied vier Pakete vn Entschuldungsmassnahmen: (1) bilaterale Massnahmen (inkl. Rückkauf der Selbstbehalte vn ERG-Frderungen), (2) multilaterale Massnahmen (Finanzierung vn Zahlungsrückständen und laufenden Verpflichtungen gegenüber IFIs) und (3) kmmerzielle Massnahmen (Beteiligung an internatinalen Rückkäufen) swie (4) s genannte Kmplementärmassnahmen (Neugeld in Frm vn Zahlungsbilanzhilfen, technische Unterstützung im Schuldenmanagement und weitere Massnahmen zur Sensibilisierung vn Schuldner- und Gläubigerländer). 9

15 Der vrliegende zweite Teil Resultate umfasst vier Abschnitte. In ersten werden die wichtigsten Elemente des ursprünglichen Zielsystems skizziert (was wllte man 1992 erreichen?), um im zweiten Abschnitt II.2 die Frage beantwrten zu können, inwieweit die gesetzten Ziele und Vrgaben erreicht wurden. Der dritte Abschnitt untersucht eine Reihe weiterer Erflgskriterien, die nicht (explizit) zum ursprünglichen Zielsystem gehörten, heutzutage aber zu jeder Prgrammbeurteilung gehören. Der letzte und vierte Abschnitt fasst die Resultate in Frm eines Gesamt-Fazits zusammen. II.1 Was wllten die InitiantInnen des Gegenwertfnds-Prgramms erreichen? (Wichtigste Elemente des Zielsystems vn 1991/92) Was waren die Erwartungen der InitiantInnen des GWF-Teilprgramms und welche mehr der weniger expliziten Ziele wurden frmuliert? Die wichtigsten Quellen für die Skizzierung des ursprünglichen Zielsystems der InitiantInnen sind flgende Referenzdkumente: (a) Die Btschaft des Bundesrates über zwei neue Rahmenkredite vm 30. Januar ; (b) (c) Verschiedene Knzeptpapiere der Schweizer Hilfswerke im Rahmen des Prjekts Entschuldung, welche die Grundlagen bildeten für die explizite Erwähnung vn Gegenwertfnds in der Btschaft 22 ; und Diverse Flgearbeiten der Hilfswerke, vn Verwaltungsstellen und Autren anderer Institutinen, die zur Knkretisierung des GWF-Knzepts beitrugen 23. In der Btschaft vn 1991 werden einerseits allgemeine und auf das gesamte Entschuldungsprgramm bezgene erwartete Wirkungen genannt und andererseits auch gewisse Vrgaben, die sich speziell auf das GWF-Prgramm beziehen. Die allgemeinen Erwartungen hinsichtlich Wirkung leiten sich aus der (ex-ante) Analyse der Wirkungen eines Schuldenerlasses ab. 24 In der Analyse wird namentlich eingegangen auf: 1. die Wirkungen auf die Vlkswirtschaft wie die Verbesserung des Investitinsklimas der die Nrmalisierung zu ausländischen Gläubigern; 2. die Slidarität unter den Gläubigern, sprich die Signalwirkung auf andere Gläubiger, um ähnliche Entschuldungsmassnahmen durchzuführen; 3. die Szialisierung der Risiken Privater (Prblem des bailing-ut); 4. und auf die Auswirkungen und das Verhalten der Wirtschaftsakteure, wie die Wiederherstellung vn Vertrauen und Kreditwürdigkeit der die Refrmbereitschaft der Partnerregierungen. An zwei Stellen wird in der Btschaft auf das GWF-Knzept bzw. auf die bilaterale Entschuldung Bezug genmmen. Im Abschnitt Erlass vn öffentlich-garantierten Frderungen wird die Erwartung frmuliert, dass es gelingt, den übrigen Gläubigerstaaten Impulse zu gegen, damit auch diese zusätzliche Entschuldungsmassnahmen ergreifen. Die Btschaft im Rahmen der 700-Jahrfeier der Eidgenssenschaft über zwei neue Rahmenkredite, z.b.arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 1992a, Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 1992b. Gerster & Gugler, 1993; Kappel, 1992; Bundesamt für Aussenwirtschaft, 1992; Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke & Eurdad, Siehe: Btschaft, 1991, p. 23ff. 10

16 zweite Erwähnung ist im Abschnitt Weitergabe und lkale Gegenwertmittel zu finden. An dieser Stelle werden zwar keine eigentliche (messbare) Ziele frmuliert, aber Vraussetzungen und Vrgaben, die bei der Einrichtung vn Gegenwertfnds zu berücksichtigen sind, wie: (a) die Berücksichtigung der Kapazitäten der Partnerländer zu, (b) die Minimierung inflatinärer Wirkungen der (c) die Abstützung der Interventin durch begleitende Massnahmen in makröknmischen und institutinellen Bereichen. Im Vrfeld der Erarbeitung der Btschaft knkretisierten die Petitinäre ihr Knzept der Gegenwertfnds, bzw. der kreativen Entschuldung 25, wie sie es nannten. Da dieses Knzept vn den prgrammverantwrtlichen Verwaltungsstellen im Grundsatz gut geheissen wurde, ist das Knzept als Teil des ursprünglichen Zielsystems zu betrachten. In den Erläuterungen unterschieden die Hilfswerke zwischen quantitative Zielen (wie Entlastungseffekte durch Schuldenabbau) und qualitativen Zielen (wie Umwandlung der Restschuld swie Synergie und Lerneffekte). Bei den qualitativen Zielen standen flgende erwarteten Effekte im Vrdergrund: Ein neues Verhältnis Gläubiger-Schuldner. Die InitiantInnen argumentieren, dass der Rückkauf vn Schulden einen Handwechsel und neue Verhandlungen beinhalte, was Raum biete für die gegenseitige Verpflichtung der Vertragspartner auf gewisse entwicklungsplitische Ziele. Zudem wird die Verantwrtung... klar definiert. Die InititantInnen verbinden damit die Erwartung, dass mit der Schaffung vn GWFs ein neues Verhältnis zwischen Gläubiger und Schuldner entstehen wird, hne allerdings darauf einzugehen, was dies knkret bedeuten der bezwecken sll. 2. Mehr Khärenz der entwicklungsplitischen Massnahmen. Das Knzept der kreativen Entschuldung verbindet verschiedene Perspektiven und Instrumentarien zu einer Gesamtschau. Genannt werden insbesndere die Begriffspaare Makr/Mikr, Staat/Zivilgesellschaft der Finanz-/Humanressurcen. Eine slche Gesamtschau werfe ein neues Licht auf die Refrmagenda und die verschiedenen beteiligten Akteure gewinnen... mehr Verständnis für die Perspektiven der anderen, was wiederum zu mehr Khärenz der Massnahmen führen könnte (der sllte). 3. Mehr Interesse für knkrete Refrmvrschläge. Die InititantInnen gingen davn aus, dass in der knkreten Ausgestaltung [vn Strukturanpassungsprgrammen] ft Unklarheit herrscht, insbesndere auf Seiten der ausführenden Organe. Das Knzept der kreativen Entschuldung könne helfen, Innvatinsfelder klarer zu bestimmen, die peratinellen Eigenheiten im Detail zu planen und die knstruktive Mitarbeit zu fördern. Hiermit werden die Refrmziele transparenter und besser kmmunizierbar. 4. Beispiele für lebendiges Lernen. Die Umsetzung vn Refrmvrhaben verlangt, gemäss den Petitinären, eine Gesamtschau vn Entwicklungsperspektiven. Da kmplex, sei hierfür ein Experimentierrahmen zu schaffen, der die ntwenigen Lernprzesse aller Beteiligten fördert. Und: Gegenwertfnds könnten Teil dieses kreativen und lernfördernden Experimentierrahmens sein und Licht auf die Refrmagenda werfen. Die Analyse des Zielsystems des schweizerischen Entschuldungsprgramms zeigt vier übergerdnete Ziele, zum dem alle Prgrammteile, einschliesslich das GWF-Teilprgramm, beitragen sllten: Siehe: Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 1992c. Siehe: Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 1992c, p.2ff. 11

17 1. Verringerung der Schuldenlast; 2. Wiederherstellung geregelter Beziehungen zu den Gläubigerinstitutinen; 3. Signalwirkung für andere Gläubigerinstitutinen; 4. Förderung der wirtschaftlichen und szialen Entwicklung und insbesndere Unterstützung der durch Strukturanpassungsprgramme negativ betrffenen Bevölkerungsschichten. Im Rahmen der externen Evaluatin des schweizerischen Entschuldungsprgramms vn 2002 arbeiteten fünf Expertenteams 27 an ausgewählten Fragen. Die Evaluatin sllte Auskunft geben, über a) die Gestaltung des Prgramms und die Wahl der Instrumente, (b) die szialen und wirtschaftlichen Entschuldungseffekte in den Empfängerländern und (c) die Organisatin des Prgramms hinsichtlich Ksten und Nutzen. 28 Alle die vier ben genannten übergerdneten Ziele knnten mehr der weniger vertieft auf Zielerreichung und Wirkung evaluiert. Für alle fünf Evaluatinsteams stellte sich 2002 dieselbe Herausfrderung: Für die Bestimmung der Prgrammresultate knnten sie sich nicht an messbaren quantitativen Zielvrgaben rientieren. Es war zwar klar, welchem Zweck die vier Instrumente zu dienen haben und welche Effekte sie unterstützen sllten. Ein eigentliches indikatrgestütztes Zielsystem stand aber nicht zur Verfügung. Dies verunmöglichte eine quantitative Beurteilung seitens der Evaluatinsteams. S war es den einzelnen Teams überlassen, den Grad des Erflgs der Hauptziele an allgemein gültigen Parametern zu messen. Es ist selbstredend, dass das ursprüngliche Zielsystem den heutigen Standards in der Prgrammentwicklung nicht genügen könnte. Nur: das Entschuldungsprgramm wurde vr knapp zwanzig Jahren entwickelt, als die Prgrammplanung sich vrwiegend an strategischen Vrgaben rientierte und Begriffe wie Resultatrientierung der Zielgruppenrientierung nch untergerdnete Bedeutung hatten. Die InitiantInnen waren sich auch im Klaren, dass mit dem schweizerischen Entschuldungsprgramm alleine, keine wirksamen Entschuldungseffekte erwartet werden durfte ( Trpfen auf heissen Steine ). Aus diesem Grund wurden die Signalwirkungen hervr gestrichen, die vm Entschuldungsprgramm ausgehen sllten. Dies mag mit ein Grund sein, weshalb das Zielsystem des Prgramms nicht über die Frmulierung vn Visinen herauskam. Die Schweiz als Vrreiterin in Sachen Entschuldung betrat mit ihrem Prgramm seinerzeit Neuland. Die Evaluatin vn 2002 hielt fest: Whl gab es intensive Debatten über die Entschuldungsprblematik, hingegen fehlten Orientierungshilfen, mit welchen Instrumenten ein umfassendes Entschuldungsprgramm zu gestalten ist. 29 Auch vn Armutsbekämpfungsstrategien war zum Zeitpunkt der Schaffung des Prgramms nch kaum die Rede. Dies stelle auch das Expertenteam fest, welches das GWF-Prgramm evaluierte. In der Analyse wurde insbesndere betnt, dass die zentralen Elemente einer wirksamen armutsrientierten Zusammenarbeit... anfangs der 90er Jahren nicht im Zentrum standen. <...> Der heutigen Knzeptin vn Armut als multidimensinales Phänmen setzt bei der Bekämpfung... der Ursachen an. <...> Das Knzept der kreativen Entschuldung war... auf die kurzfristige Armutsbekämpfung ausgerichtet. 30 Dieser Umstand ist in der Würdigung der Maurer, 2002; Köchlin & Weder, 2002; Egger, 2002; Brner & Bhrer, 2002; Reichmuth, Melzer & Thmet, Siehe: SECO, DEZA & Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 2002, p.50. Siehe: SECO, DEZA & Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 2002, p.50. Siehe: Weder, 2002, p.1. 12

18 Resultate zu berücksichtigen, wbei sich die Frage Wie relevant ist die Knzeptin vn damals? nicht stellt, weil die Beantwrtung lediglich vn histrischem Wert wäre. Zusammenfassend kann das Zielsystem des GWF-Prgramms flgendermassen charakterisiert werden: 1. Dem GWF-Prgramm wurden keine eigenen entwicklungsplitischen Prgrammziele und daraus abgeleiteten erwarteten Resultate vrgegeben. Es hatte wie die anderen Teilprgramme einen übergerdneten entschuldungsplitischen Zweck zu erfüllen. 2. Die Analysen, die den erhfften Wirkungen zugrunde lagen, reflektieren die Diskussinen der späten 1980er Jahre, als Begriffe wie Armutsbekämpfungs-Strategien, Alignment der Geberharmnierung nch weitgehend unbekannt waren. Es war die Zeit der Diskussin um richtige Strukturanpassungsprgramme ( adjustment with a human face ). 3. Das Hauptziel des GWF-Prgramms war nicht die effektive und an den Ursachen ansetzende Armutsbekämpfung, sndern die Kppelung vn Entschuldung mit Investitinen in die sziale Entwicklung marginaler Gruppen der Reginen. Das kreative Element bezg sich weniger auf qualitative Resultate, als auf quantitative Vrgaben (insbesndere die Schaffung neuer Mittel). 4. Die Petitinäre vn damals frmulierten zwar qualitative Visinen wie die Erhöhung der Khärenz der ein neues Verhältnis vn Gläubiger und Schuldner. 31 In ihrem Charakter sind diese Ziele aber lediglich indirekte Ziele (im Sinne vn Nebeneffekten) und ausserdem höchst visinär. Aus diesem Grund sind sie in der Prgrammumsetzung aus dem Blickfeld verschwunden und wurden nie evaluiert. 5. Aus dem bisher gesagten flgt: In der Ausgestaltung und in der Umsetzung verfügten die GWF-Architekten über ein Art carte blanche. Wie nch gezeigt werden sll, wurden Ende der 1990er Jahre verschiedene Prinzipien der kreativen Entschuldung in Frage gestellt (z.b. Mittelallkatin ausserhalb des Budgets) der im Rahmen der Harmnisierungsbemühungen der Geber neu beurteilt. Dennch sind im Laufe der Zeit keine knzeptinelle Prgrammanpassungen erflgt und wenn, dann betrafen sie weniger die Prgrammrahmen als die Ebene der jeweiligen Fndsstrategien. II.2 Inwieweit wurden die gesetzten Prgrammziele erreicht? (Bewertung nach Zielvrgaben) In der breit angelegten Evaluatin vn 2002 wurden die qualitativen und, sweit möglich, die quantitativen Effekte des Entschuldungsprgramms evaluiert. Die vrliegende Bewertung unter Berücksichtigung der Zielvrgaben vn 1992 ist eine Ergänzung und sucht lediglich nach dem Beitrag des GWF-Prgramms zur Erreichung der übergerdneten Prgrammziele. 1. Quantitativer Entschuldungseffekt Fast die Hälfte der Streichung vn Nminalschulden im Rahmen der Schweizer Entschuldungsfazilität geht auf das Knt der öffentlich garantierten ERG-Schulden. Hiervn knnten bis Ende % endgültig getilgt werden, was als Erflg zu werten ist. 31 Siehe: Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 1992c, p.3. 13

19 Für das GWF-Prgramm qualifizierten sich insgesamt 28 Länder mit einer Nminalschuld vn insgesamt CHF 1.43 Mrd. Im Rahmen des GWF-Prgramms knnten Abkmmen mit 19 Länder 32 (Nminalschuld vn CHF 1,08 Mrd.) unterzeichnet werden. Vn den restlichen 9 Ländern wurden mittlerweile mit 7 Ländern 33 ein Abkmmen zur gänzlichen der teilweisen Entschuldung getrffen (Stand Ende 2009) weil sie die gefrderten Knditinen 34 ganz der teilweise erfüllten. In Verhältniszahlen ausgedrückt heisst dies, dass 94% der öffentlich garantierten Nminalschuld der qualifizierten Länder gestrichen werden knnten. Aller Vraussicht nach können auch die zwei Länder, für welche die Entschuldungsabkmmen nch ausstehen, in absehbarer Zeit entschuldet werden. Angesichts der pessimistischen Erwartungen zu Beginn des Entschuldungsprgramms, muss dies als Erflg gewertet werden. Bereits der Evaluatinsbericht 2002 hielt fest: Vm quantitativen Entschuldungseffekt her betrachtet war die Annullierung der durch die Exprtrisikgarantie gedeckten Kredite die wichtigste Operatin. 35 Gut die Hälfte der durch die drei Entschuldungsmassnahmen gestrichenen Nminalschuld fällt auf das GWF-Prgramm. Die Ksten für das Entschuldungsprgramm beliefen sich auf CHF 71 Mi. (Rückkäufe der Selbstbehalte der Gläubiger). 36 Dies entspricht in etwa den ursprünglich budgetierten Ksten. Die Selbstbehalte im Umfang vn CHF 350 Mi. wurden zu Sekundärmarktbedingungen (durchschnittlich 20% des Nminalwerts) zurückgekauft. S gesehen waren die bilateralen Entschuldungen im Vergleich zu anderen Massnahmen ein kstengünstiges und in bezug auf den Entschuldungseffekt ein effektives Instrument Gegenwertmittelschöpfung Trtz pessimistischer Annahmen zu Prgrammbeginn (fehlende Anreize für Schuldnerländer) knnte nahezu ein Optimum heraus gehlt werden. Gemäss deklariertem Ziel der kreativen Entschuldung sllte der Entschuldungseffekt mit der Schöpfung vn Gegenwertmitteln verknüpft werden. Das Prinzip der Gegenwertschöpfung kam nur in 12 der 25 bisher entschuldeten Länder zur Anwendung, was vrdergründig auf eine beschränkte Zielerreichung hindeutet. Einer slchen Wertung ist mit zwei Argumenten zu entgegnen. Erstens, in neun Ländern wurde mit begründeten Argumenten (v.a. unbedeutender Nminalwert der Schuld) auf die Schaffung vn GWFs verzichtet. Zweitens, im Rahmen der HIPC Initiative wurde die Gegenwertschöpfung ab 1999 in armen Ländern hinfällig (Clgne Terms: 100%ige und knditinslse Entschuldung öffentlich garantierter Schulden) Nicht eingerechnet sind die Schuldnerländer, die erst ab 2004 im Rahmen der knzertierten internatinalen Entschuldungsaktinen entschuldet wurden. Es sind dies flgende 12 Länder, in denen Gegenwertfnds eingerichtet wurden (in Klammern: Nminalschuld in Mi. CHF): Hnduras (63.3), Guinea (10.54), Senegal (22.9), Tansania (33.3), Sambia (27.0), Blivien (53.4), Elfenbeinküste (362.0), Ägypten (150), Jrdanien (35.2), Philippinen (42.43), Ekuadr (63.3) und Peru (196.2); swie flgende 7 Länder, bei welche auf Gegenwertfnds verzichtet wurde: Jemen (0.1), Nicaragua (2.6), Guinea- Bissau (15.7), Mali (4.28), Mauretanien (0.01), Msambik (1.7) und Guyana (0.07). Mit vier Ländern wurde ein Abkmmen zur vllständigen Entschuldung abgeschlssen; es sind dies: Kamerun (CHF 21.7 Mi. Nminalschuld), Madagaskar (8.9), Sierra Lene (29.9) und D.R. Kng (20.8). Mit der Zentralafrikanische Republik (23.6), Kng Brazzaville (14.2) und Tg (142.4) wurde eine Teilentschuldung vereinbart. Nch ffen ist die Situatin für Sudan (83.1) und Liberia (1.5). Zur Liste der Knditinen siehe Abschnitt 1.3 Siehe: SECO, DEZA & Arbeitsgemeinschaft der Hilfswerke, 2002, p.11. Die Bereinigung des garantierten Anteils der ERG-Schulden (CHF 940 Mi.) nicht eingerechnet. Die Entschuldung der multilateralen Schulden gegenüber den internatinalen Finanzierungsinstitutinen erflgt wegen dem preferred creditr Status dieser Institutinen nicht zu Marktbedingungen. Die Schulden werden zum Nminalwert gestrichen, weshalb diese Entschuldungsmassnahme vergleichsweise teuer ist. 14

20 Das GWF-Prgramm kann hinsichtlich Gegenwertschöpfung smit als erflgreich bezeichnet werden: In den 12 Ländern mit Gegenwertfnds wurden zum Zeitpunkt der Umschuldung Mittel in Umfang vn knapp 270 Mi. CHF geschaffen. Der tatsächlich zur Verfügung stehender Wert liegt aber um einen zweistelligen Millinenwert (CHF) höher, was unter anderem auf Wechselkursgewinne und auf die Anlageplitik einzelner Fnds zurück zu führen ist. 38 Zur Wertvermehrung hat auch beigetragen, dass einige Fnds ihre Mittel erst nach Jahren in den Prjektumlauf brachten, die Mittel als jahrelang gewinnbringend auf Bankknten schlummerten. Der Erflg hinsichtlich Schöpfung vn Gegenwertmitteln kann nch unter einem weiteren Gesichtspunkt bewertet werden. Zum Zeitpunkt der Gestaltung des Prgramms, anfangs der 1990er Jahre, war den Verantwrtlichen nch nicht klar, b und inwieweit die Gegenwertschöpfung möglich und durchsetzbar ist. In seiner Analyse vn 1992 kmmt Rlf Kappel zum Schluss: Nur wenige Länder werden in der Lage und bereit sein, die erfrderlichen zusätzlichen Budgetumschichtungen zur Finanzierung vn Gegenwertfnds... zu leisten. Der Autr prgnstizierte, dass die Einrichtung vn Gegenwertfnds bestenfalls in Einzelfällen realisiert werden kann. Seine wichtigste Begründung: Da die Entlastung aus Schuldenreduktinen erst zu einem späteren Zeitpunkt eintreten, können sie natürlich nicht zur Finanzierung vn Gegenwertfnds eingesetzt werden. 39 In der Rückblende zeigt sich, dass aus der Sicht der Schuldnerländer trtz möglicher negativer Vrzeichen dennch ein ausreichender Anreiz bestand, die Aufnahme ins Entschuldungsprgramm zu finden. In den Verhandlungen wurden vn Seiten der Schuldnerregierungen vr allem zwei psitive Effekte hervr gestrichen: Erstens, die finanziellen Mdalitäten des Schweizer Prgramms ( es fliesst kein Geld zurück ) und zweitens, die Signalwirkung für andere bilaterale Gläubiger, welche sich die Regierungen für ihr Land erhfften. Weitere ft erwähnte Punkte sind die gemeinsame Verantwrtung der beiden Staaten und die Tatsache, dass der Partner ein Gesicht bekmmt. Die strukturellen Mdalitäten der Fnds waren zweifells förderliche Elemente des Anreizsystems. 3. Beitrag zur (kurzfristigen) Armutslinderung Das implizit gesetzte Prgrammziel wurde grundsätzlich erreicht, aber aus heutigem Stand des Wissens wäre mehr drin gelegen. Mit der Schaffung vn Gegenwertmitteln ist die (quantitative) Vraussetzung geschaffen, die Mittel gezielt für die Armutslinderung einzusetzen. Smit stellt sich die nächste Frage der qualitativen Zielerreichung. Im ursprünglichen Zielsystem des GWF-Prgramms wurde die Zielgruppe zwar explizit genannt (marginale Gruppen), nicht aber die Strategien und Instrumente und ebens wenig die knkreten Ergebnisse, die angestrebt und erreicht werden sllten. Die Evaluatin vn 2002 über das GWF-Prgramm kmmt zum Schluss, dass die damalige Knzeptin der Armut (und die Strategien diese zu bekämpfen) sich wesentlich vn der heutigen unterscheidet. Die Knzeptin vn 1992 war auf die kurzfristige Armutsbekämpfung ausgerichtet, 40 während die heute gültige an den S wird beispielsweise der reale (inflatinsbereinigte) Wertzuwachs des Fndskapitals des ägyptischen Fnds auf über CHF 10 Mi. geschätzt. Siehe: Kappel, 1992, p. 14ff. Die Ausrichtung auf die kurzfristige Armutsbekämpfung muss auf dem Hintergrund der Armutsdebatte vn Ende der 1980er Jahre verstanden werden. Es war die Zeit des adjustment with a human face, als die negativen Auswirkungen der Strukturanpassungsprgramme auf benachteiligte Schichten zur Diskussin standen. Mit kurzfristig wirksamen Interventinen, sllten die negativen Armutseffekte umgehend gelindert werden. 15