Eigenschaften eines Kostenrechnungsmodells für die Gemeinden des Kantons Zürich

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1 4. Kapitel Eigenschaften eines Kostenrechnungsmodells für die Gemeinden des Kantons Zürich

2 Inhaltsverzeichnis 1. DIE KOSTENRECHNUNG IM ALLGEMEINEN 1 2. ANWENDUNGSBEREICH 1 3. AUFBAU DER KOSTENRECHNUNG 2 4. KOSTENRECHNUNGSMODELL 2 5. EINFÜHRUNG DER KOSTENRECHNUNG

3 1. Die Kostenrechnung im Allgemeinen 1.1 Bezeichnung Der Begriff Kostenrechnung deckt auch die Erlösseite ab, da die Erlöse über die als Kostenträger abgebildeten Leistungen mit den Kosten verknüpft sind. Statt der Bezeichnung Kosten- und Erlösrechnung wird Kostenrechnung verwendet. 1.2 Kostenzurechnung 1.3 Zentrale Aufgabe 1.4 Charakter der Kostenrechnung 1.5 Daten der Kostenrechnung Die Kostenrechnung ordnet die mit den Leistungen eines Verwaltungszweiges verbundenen Kostenarten über die Kostenartenrechnung den einzelnen Kostenstellen und zusammen mit den Erlösen den Kostenträgern zu. Einzelkosten sind grundsätzlich den Kostenträgern direkt zuzurechnen. Vorbehalten bleiben Personalkosten, welche alle über Kostenstellen abgerechnet werden. Zentrale Aufgabe der Kostenrechnung ist die Steuerung der Leistungserstellung nach dem Wirtschaftlichkeitsprinzip. Die Kostenrechnung ist ein internes Steuerungsinstrument der Gemeinde. Über die für die Steuerung und Kontrolle erforderlichen Kostendaten ist Bericht zu erstatten (vgl. 9 Abs. 1 lit. c GBV/G). 2. Anwendungsbereich 2.1 Bezug zur Laufenden Rechnung und zum Globalbudget 2.2 Rechnungsgrössen des Globalbudgets 2.3 Rechnungsgrössen der Kostenrechnung Die Kostenrechnung baut auf der Laufenden Rechnung auf und bezieht sich auf einen Verwaltungszweig mit Globalbudget. Rechnungsgrösse (Rechnungsgrundlage) des Globalbudgets sind die Aufwendungen und Erträge der Laufenden Rechnungen, nicht die Kosten und Erlöse der Kostenrechnung. a) Rechnungsgrössen der Kostenrechnung sind Kosten und Erlöse im betriebswirtschaftlichen Sinn. Dies bedeutet, dass zwischen den Aufwendungen und Erträgen des Globalbudgets und den Kosten und Erlösen der Kostenrechnungen sachliche Abgrenzungen durchzuführen sind. b) Nachfolgend werden Lösungen favorisiert, welche sachliche Abgrenzungen entbehrlich machen, um die administrativen Umtriebe für die Gemeinden möglichst gering zu halten. c) Es bleibt den Gemeinden unbenommen, eine reine Kostenrechnung zu führen. Dies bedeutet im Wesentlichen die Ansetzung von kalkulatorischen Abschreibungen und Zinsen bei einer einheitlichen Aktivierungsgrenze. Die damit verbundenen Umtriebe dürfen nicht vernachlässigt werden

4 3. Aufbau der Kostenrechnung 3.1 Normal- und Istkostenrechnung als Grundmodell 3.2 Plankostenrechnung 3.3 Grundsätzliche Verweisung auf Branchenregelungen 3.4 Vollkosten- und Teilkostenrechnung Das einfachste Kostenrechnungsmodell zur Budgetierung und Wirtschaftlichkeitskontrolle ist eine Normalkostenrechnung verbunden mit einer Istkostenrechnung. Dieses Grundmodell wird den Gemeinden zur Einführung empfohlen. Dabei ist mit einer Istkostenrechnung zu beginnen und nach Vorliegen von mindestens zwei Referenzhren eine Normalkostenrechnung aufzubauen. Nach Abschluss einer allenfalls mehrjährigen Versuchsphase kann eine Plankostenrechnung eingeführt werden. Soweit für einen Verwaltungszweig anerkannte Branchenregelungen für Kostenrechnungen bestehen, richtet sich die Ausgestaltung der Kostenrechnung unter Vorbehalt der Leitsätze in NPM-Instrumente nach den Branchenregelungen. Bei Geltung des Kostendeckungsprinzipes, d.h. im gebührenfinanzierten Bereichen bzw. Spezialfinanzierungen, ist eine Vollkostenrechnung zu führen. In den übrigen, d.h. mit Steuern finanzierten Bereichen kann die Kostenrechnung in Form einer Teilkostenrechnung geführt werden. Die Gemeinkosten 1 der Leitung und der allgemeinen Verwaltung sind in geeigneter Weise den Leistungen zuzurechnen. 4. Kostenrechnungsmodell 4.1 Kostenartenrechnung 4.2 Kalk. Abschreibungen, sachliche Abgrenzungen a) Die Kostenartenrechnung baut auf die Artengliederung des HRM auf. b) Die Kostenarten der Laufenden Rechnung sind für die Kostenrechnung zu sinnvollen Kostengruppen zu verdichten: Sachkosten, Personalkosten, Kapitalkosten, Führungskosten (z.b. Exekutive) etc. a) Es bleibt den Gemeinden überlassen, kalkulatorische Abschreibungen verbunden mit sachlichen Abgrenzungen einzuführen. Mögliche Lösungen finden sich im Papier NPM-Instrumente. b) In den gebührenfinanzierten Verwaltungsbereichen ist es empfehlenswert, die BAV anzuwenden, da wegen der Identität der kalkulatorischen mit den bilanziellen Abschreibungen sachliche Abgrenzungen entfallen. c) Für steuerfinanzierte Bereiche können nach 26 VGH interne Abschreibungen angesetzt werden (analog zur Führung von Ausgleichskonten), interne Zinsen nach 24 VGH dürfen nur kalkulatorisch (4.2a), nicht aber bilanziell angesetzt werden (vgl. auch 4.4b). 4.3 Führung einer Anlagebuchhaltung a) Das Anlagevermögen sollte zwecks Durchführung kalkulatorischer (d.h. linearer) Abschreibungen nach Abschluss der Versuchsphase flächendeckend in einer Anlagebuchhaltung erfasst sein. b) Bei Abschreibungen nach der BAV ist bereits heute eine Anlagebuchhaltung zu führen. 1 bzw. Fixkosten

5 4.4 Kalkulatorische Zinsen, sachliche Abgrenzungen 4.5 Kalkulatorische Mieten a) In gebührenfinanzierten Bereichen werden bereits kalkulatorische Zinsen in Form von internen Zinsen nach 24 VGH angesetzt (vgl. im Übrigen 4.2b). b) Im steuerfinanzierten Bereich können bilanziell keine internen Zinsen ( 24 VGH) angesetzt werden. Es bleibt den Gemeinden überlassen, ausschliesslich für die Kostenrechnung kalkulatorische Zinsen anzusetzen und sachliche Abgrenzungen vorzunehmen. Lösungsvorschläge dafür finden sich im Papier NPM-Instrumente. Kalkulatorische Mieten können bei degressiv abzuschreibenden Gebäuden verrechnet werden, bei denen sich die Kapitalkosten nur mit erheblichem Aufwand feststellen lassen. 4.6 Kostenstellen a) Innerhalb eines Verwaltungszweiges sollten die Kostenstellen nach organisatorischen Prinzipien voneinander abgegrenzt werden, damit erkennbar wird, wo die Kosten anfallen. b) Die Kostenstellenrechnung soll deutlich machen, ob die Leistungserstellung wirtschaftlich erfolgt. 4.7 Behandlung der Personalkosten Zwecks Kostenkontrolle sind grundsätzlich alle Personalkosten über die entsprechenden Kostenstellen zu erfassen (vgl. 1.2). 4.8 Zeiterfassung Für die Verrechnung der Personalkosten ist eine Zeiterfassung durchzuführen. 4.9 Interne Leistungen a) Die Erfassung und Verrechnung interner Leistungen sollte idealerweise flächendeckend und vollständig erfolgen, damit die gesamten Kosten einer Leistung bekannt sind. b) Praktisch notwendig ist die Verrechnung interner Kosten dort, wo Leistungen (Produkte) gegen Entgelt an Dritte abgegeben werden Kostenträger, Harmonisierung Die in den Kostenträgern abgebildeten Leistungen müssen der Leistungsumschreibung (Leistungsauftrag) des Globalbudgets entsprechen (Harmonisierung der Kostenträger mit den Leistungen des Leistungsauftrages) Kalkulation a) Die Kalkulation der Leistungen 2 richtet sich bei den Betrieben (Versorgungs- und Entsorgungsbetriebe) grundsätzlich nach anerkannten Branchenregelungen. b) Die Kalkulation der Leistungen der Zentralverwaltung (Bearbeitungsfall für Einsprache, Schalterberatung etc.) erscheint nur dort als notwendig, wo mindestens eine teilweise Gebührenfinanzierung erfolgt (Kostendeckungsgrad). Die Verrechnung der Kostenstellenkosten kann aufgrund der Bearbeitungszeit 3 erfolgen (Total Kostenstellenkosten geteilt durch gesamte Bearbeitungszeit). c) In den übrigen Fällen erscheint eine Kostenträgerzeitrechnung pro Leistungsart als ausreichend Tabellarische Form der Kostenrechnung Die Kostenrechnung lässt sich sowohl in einem Kontensystem der doppelten Buchführung als auch tabellarisch durchführen. Es wird empfohlen, die tabellarische Form zu wählen, da sie sich als einfach und zweckmässig bewährt hat. 2 Kostenträgerstückrechnung 3 Bezugsgrösse

6 4.13 Wirtschaftlichkeit vor Genauigkeit Die Kostenrechnung verursacht selbst Kosten. Auch für sie gilt daher das Prinzip der Wirtschaftlichkeit. Es hat Vorrang vor dem Streben nach Genauigkeit. 5. Einführung der Kostenrechnung 5.1 Bedeutung für Controlling 5.2 Einführungsphase 5.3 Schrittweise Einführung Die Kostenrechnung ist der zentrale Baustein für ein effektives Controlling. Sie soll eine dezentrale, leistungsbezogene Budgetierung mit Berichtwesen, Kennzahlenvergleichen (Indikatorenrechnung 4 ) und Controlling ermöglichen. Bei der Einführung der Kostenrechnung in den Gemeinden ist mit einer Einführungsphase von mindestens fünf Jahren zu rechnen. a) Die Kostenrechnung ist schrittweise einzuführen (Istkosten-, Normal- und allenfalls Plankostenrechnung). b) Voraussetzung für die Einführung einer Kostenrechnung ist die Beschreibung aller Leistungen eines Verwaltungszweiges mit Globalbudget. 5.4 Ausgang von den Ist-Kosten Die Kostenrechnung ist auf der Grundlage einer Istkostenrechnung in Form einer Vollkostenrechnung einzuführen. 5.5 EDV-Lösung Die Kostenrechnung sollte EDV-mässig mit geeigneter Software aufgebaut werden. 5.6 Schulungsbedarf Die Einführung einer Kostenrechnung ist mit einem hohen Schulungsbedarf verbunden. Die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter müssen bezüglich der Kostenrechnung im Allgemeinen und bezüglich der konkreten Einführung umfassend geschult und informiert werden. 5.7 Bereitstellung zusätzlicher Ressourcen 5.8 Anpassungsbedarf a) Die Einführung einer Kostenrechnung beansprucht den Einsatz zusätzlicher personeller und finanzieller Ressourcen. b) Mit dem vorgeschlagenen (nicht reinen) Modell können zusätzliche Kosten minimiert werden. Da es für die öffentliche Verwaltung noch wenige ausgereifte Kostenrechnungsmodelle gibt, ist für die kommenden Jahre mit einem grossen Entwicklungsschub mit entsprechenden Anpassungsbedarf der aktuellen Modelle zu rechnen. 4 Leistungsrechnung und Wirkungsrechnung

7 Die Kostenrechnung als Teil des Rechnungswesens der Gemeinde Tafel 176 Gemeinde Verwaltungszweig Verwaltungsrechnung und Bestandesrechnung Finanzbuchhaltung Kostenrechnung Statistik über Leistungen und Wirkungen der Leistungen Investitonsrechnung Einnahmen Ausgaben Hilfsrechnungen Kreditoren/Debitoren Anlagekartei Personalbuchhaltung Zeiterfassung Aufgabe der Kostenrechnung ist es den verwaltunsbezogenen (leistungsbezogenen) periodenrichtigen und ordentlichen Leistungsverzehr (Kosten) und Leistungszuwachs (Erlöse) nach der Art der Kosten und Erlöse (Kostenartenrechnung) nach dem Ort der Kostenentstehung (Kostenstellenrechnung) und nach der Ursache der Kosten und Leistungen (Kostenträgerrechnung) darzustellen. Bestandesrechnung der Gemeinde Bilanz Aktiven Passiven Aktiven Passiven Was für Kosten sind angefallen? Wo sind die Kosten angefallen? Wer trägt die Kosten? Indikatoren und Kennzahlensystem Laufende Rechnung der Geimeinde Aufwand Ertrag Erfolgsrechnung (LR) Globalbudget Aufwand Ertrag Netto-Budget Kostenarten (Erlöse) Einzelkosten Im Wesentlichen Sachkosten Gemeinkosten Kalk. Kosten und Personalkosten Kostenstellen BAB Vereilungsgrundlage HiKST Kostenarten Gemeinkostenvertei. Umlage HiK/ HaKST Verrechnung auf KT HaKST Kostenträger Gruppe A Gruppe B Erlöse Einzelkosten Gemeinkosten Keine Schlüsselung (Schlüsselung) Vollkosten Teilkosten (DB) Leistungsrechnung Wirkungsrechnung Input-Orientierung Output-Orientierung In Anlehnung an S. 3 des Fachhandbuchs Kosten- und Leistungsrechnung der Eidg. Bundesverwaltung Outcome-Orientierung

8 Gegenüberstellung möglicher Kostenrechnungsmodelle für die Gemeinden des Kantons Zürich Tafel 195 Gebührenfinanzierte Bereiche Mit Steuern finanzierte Bereiche Modalitäten betriebswirtschaftlich wünschbar empfohlen betriebswirtschaftlich wünschbar empfohlen kalk. Kosten und Erlöse = sachliche Abgrenzungen? Kostenträgerrechnung = Leistungsdefinitionen? Vollkostenrechnung? aber mit erheblichem Aufwand verbunden eher nein nein Regeln über Ausgleichskonten (Spezialfinanzierungen) kommen zur Anwendung kein Umsetzungsbedarf in den meisten Gebührenbereichen vorhanden (Branchenregelungen), Umsetzungsbedarf klein praktisch und einfach, zudem wegen Kostendeckung notwendig, keine Umsetzungsbedarf aber mit erheblichem Aufwand verbunden Teilkostenrechnung? eher nein nein nein Regeln über Ausgleichskonten (Spezialfinanzierungen) kommen sinngemäss zur Anwendung, aber keine internen Zinsen, Umsetzungsbedarf vertretbar nach NPM und für KR unverzichtbar, Umsetzungsbedarf erheblich da einfacher zu Beginneher nein da konzeptionell nicht einfach Istkostenrechnung? Normalkostenrechnung? Plankostenrechnung? Zusammenfassung eher nein Kann von der Gemeinde nach eigener Bewertung eingeführt werden, Instrumentarium steht im Wesentlichen (ohne Plankostenrechnung) im Papier NPM-Instrumente zur Verfügung, Aufwand erheblich mit Einführungszeit grundsätzlich nein d.h. erst möglich nach langjähriger Einführungszeit Überprüfung der Leistungsdefinitionen und Einführung einer Kostenträgerrechnung, Aufwendungen und Erträgen = Kosten und Erlöse, Regeln der Spezialfinanzierung kommen zur Anwendung eher nein Kann von der Gemeinde nach eigener Bewertung eingeführt werden, Instrumentarium steht im Wesentlichen (ohne Plankostenrechnung) im Papier NPM-Instrumente zur Verfügung, Aufwand erheblich mit Einführungszeit grundsätzlich nein d.h. erst möglich nach langjähriger Einführungszeit Neu sind die bilanziellen Abschreibungen über interne Verrechnungen den Verwaltungs-zweigen zu belasten, kein Ansatz interner Zinsen, Leistungsdefinitionen sind notwendig. Umsetzungsbedarf? gross klein gross vertretbar Bewertung am Idealzustand = 100% Realisierungsgrad einer betriebswirtschaftlichen KR? betriebswirtschaftliche Kosten- und Erlösrechnung 100% Annäherung an betriebs- wirtschaftliche KR in Form einer Aufwand- und Ertragsrechnung mit kalk. Zinsen und Kostenträgern bei Anwendung der BAV 90%, sonst 75% betriebswirtschaftliche Kosten- und Erlösrechnung Annäherung an betriebswirtschaftliche KR in Form einer Aufwand- und Ertragsrechnung ohne kalk. Zinsen, mit Kostenträger 100% 70% Realiserungsgrad Aufwand

9 Kostenrechnungsmodelle für die Gemeinden des Kantons Zürich Tafel 196 Nutzen (Wirtschaftlichkeitskontrolle, Steuerungsfähigkeit, Benchmarking, Kostenbewusstsein) Empfohlene Variante: - Kostenartenrechnung ohne sachliche Abgrenzung 1 - Kostenstellenrechnung - Kostenträgerrechnung auf der Basis von harmonisierten Leistungsdefinitionen - Istkostenrechnung und Normalkostenrechnung 2 - Vollkostenrechnung 3 (keine Teilkostenrechnung) 4 (Einführungszeit ca. 5 Jahre) Nutzen hoch, Aufwand vertretbar, für die Gemeinden praktikabel Null-Variante: - Kostenartenrechnung ohne sachliche Abgrenzung - Keine Kostenstellenrechnung - Kostenträgerrechnung ohne harmonisierte Leistungsdefinitionen - Istkostenrechnung (keine Normal- oder Plankostenrechnung) - Erfüllt die Anforderungen an eine Kostenrechnung nicht. Nutzen tief Aufwand vertretbar Theoretisch wünschbare Variante: - Kostenartenrechnung mit sachlicher Abgrenzung - Kostenstellenrechnung - Kostenträgerrechnung auf der Basis von harmonisierten Leistungsdefinitionen - Istkostenrechnung und Plankostenrechnung - Vollkostenrechnung und Teilkostenrechnung Nutzen hoch, Aufwand hoch, für Gemeinden wenig praktikabel Ineffiziente Variante: - Kostenartenrechnung ohne sachliche Abgrenzung - Kostenstellenrechnung - Kostenträgerrechnung auf der Basis von harmonisierten Leistungsdefinitionen - Istkostenrechnung (keine Normal- oder Plankostenrechnung) - Vollkostenrechnung (keine Teilkostenrechnung) Nutzen tief Aufwand hoch Aufwand (Einführung, jährlich, Systempflege, Know-how, Mitarbeiterschulung, Widerstand) 1 In gebührenfinanzierten Bereichen mit Kapitalkosten ( 24 und 26 VGH), in steuerfinanzierten Bereichen nur Abschreibungen ( 26 VHG) 2 als Option zur Kontrolle der Wirtschaftlichkeit 3 Vollkostenrechnung i.s, dass alle Kosten des Verwaltungszweiges auf Leistungen verrechnet werden (ohne interne Zinsen in steuerfinanzierten Bereichen. 4 Teilkostenrechnung nur in steuerfinanzierten Bereichen. Sie kann zu einem späteren Zeitpunkt eingeführt werden.

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