Impulsreferat von Minister Ralf Jäger MdL anlässlich des 7. Kommunalen Finanzmarktforums der NRW.BANK am in Düsseldorf
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- Günter Albert
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1 Impulsreferat von Minister Ralf Jäger MdL anlässlich des 7. Kommunalen Finanzmarktforums der NRW.BANK am in Düsseldorf Es gilt das gesprochene Wort 2 Anrede, der Stärkungspakt Stadtfinanzen hat im Jahr 2012 die Diskussionen um die finanzielle Ausstattung unserer Kommunen in NRW dominiert. Und er steht heute auch im Mittelpunkt dieses 7. Kommunalen Finanzmarktforums. Lassen Sie mich zunächst die Fragen nach flankierenden Maßnahmen, wie sie im Einladungsschreiben aufgeworfen wurden, hintenanstellen und unseren Fokus erst einmal darauf richten, die bereits ergriffenen Maßnahmen des Stärkungspaktes auch tatsächlich umzusetzen.
2 3 Ein Kernanliegen dieser Landesregierung ist, die kommunalen Finanzen wieder in ein Gleichgewicht zu bringen. Dabei verstehen wir uns als Partner der Kommunen und begegnen ihnen sowie den kommunalen Spitzenverbänden auf Augenhöhe. Mit einem echten Kraftakt hat das Land seit 2010 zusätzliches Geld in die Hand genommen, das bei den Kommunen Hilfe zur Selbsthilfe leistet. Wenn wir von Selbsthilfe sprechen, dann kann es nur darum gehen, die Kommunen auf lange Sicht wieder selbst handlungsfähig zu machen. 4 Das erfordert in fast allen Kommunen erhebliche eigene Konsolidierungsanstrengungen, um wieder auf eigenen Füßen zu stehen. Das zusätzliche Geld des Landes schafft das Fundament, für ein selbstständiges kommunales Finanzmanagement. Der Weg dazu ist bereits beschritten. Es werden aber noch viele Schritte bis zum Ziel notwendig sein. Hierauf liegt zurzeit ganz eindeutig der Schwerpunkt unserer Arbeit.
3 I. 5 Was sind die wichtigsten Maßnahmen zur Unterstützung unserer Kommunen? 1. Wir haben den kommunalen Finanzausgleich dauerhaft aufgestockt. Die frühere Beteiligung der Kommunen an der Konsolidierung des Landeshaushaltes (die sog. Befrachtung) ist entfallen. Darüber hinaus beteiligen wir die Kommunen zu 4/7 am Aufkommen der Grunderwerbssteuer. 6 Die Entlastungen über das Gemeindefinanzierungsgesetz bringen bis zum Ende des Jahres 2013 knapp 1,3 Mrd. EUR zusätzlich in die kommunalen Kassen. 2. Wir haben das System des kommunalen Finanzausgleichs neu justiert und die Datengrundlagen aktualisiert - nicht zur Freude aller, aber im Interesse der Gerechtigkeit. Denn Gelder zu verteilen heißt vor allem, das Gebot der Fairness zu beachten.
4 7 3. Wir haben die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Haushaltssicherung vereinfacht. Die Gemeinden haben nun 10 (statt bisher 4) Jahre Zeit, um den Haushaltsausgleich darzustellen. Dieser Zeitraum ist realistischer und ermutigt die Gemeinden, das Ziel des Haushaltsausgleichs wirklich anzugehen. Sie können so wieder eigenverantwortlich mit einem genehmigten Haushaltssicherungskonzept und einem veröffentlichtem Haushalt wirtschaften. Das ist ein ganz wesentlicher Schritt zur Befreiung unserer Kommunen aus der Vergeblichkeitsfalle Wir unterstützen im Rahmen des Stärkungspaktgesetzes die Gemeinden, die in einer Überschuldungssituation sind, mit direkten Konsolidierungshilfen. Zwischen 2011 und 2020 werden für diesen Zweck 5,85 Mrd. EUR zur Verfügung gestellt. Davon sind 3,5 Mrd. EUR Landesmittel, 2,35 Mrd. EUR sind kommunale Komplementärmittel.
5 9 Die Einhaltung der vorgegebenen Fristen ist für die teilnehmenden Gemeinden nicht leicht. Dazu kommt die notwendig gewordene Neuberechnung der Mittelverteilung, die Ende letzten Jahres hohe Wellen geschlagen hat und viele Gemeinden aktuell vor Probleme stellt. Die Landesregierung steht zu ihrem Wort, bereits ausgezahlte Mittel nicht zurück zu fordern. Im Sinne der gegenseitigen Fairness ist es für die Zukunft allerdings unerlässlich, die richtige Verteilung zu gewährleisten. 10 Wir werden die Gemeinden dabei nicht im Regen stehen lassen, sondern uns weiterhin als verlässlicher Partner beteiligen. II. Was wurde bislang umgesetzt? Die am Stärkungspakt teilnehmenden Kommunen haben bisher die deutlich verbesserten Rahmenbedingungen genutzt, um genehmigungsfähige Haushaltssanierungspläne zu erarbeiten. In 2012 konnten bereits 56 von 61 Sanierungsplänen genehmigt werden. In vier Fällen laufen die Prüfungen noch.
6 11 Auch bei den ca. 86 in 2012 haushaltssicherungspflichtigen Gemeinden konnten bisher 61 Haushaltssicherungskonzepte genehmigt werden. Damit befanden sich in 2012 nur noch 30 Kommunen im Nothaushalt. Das sind 114 weniger als noch in Jede Gemeinde in Nordrhein-Westfalen soll grundsätzlich die Möglichkeit haben, mit einem wirksamen Haushalt eigenverantwortlich zu wirtschaften. 12 Wir wollen den Kommunen wieder die Chance geben, die kommunale Selbstverwaltung auch tatsächlich umzusetzen. Diesem Ziel sind wir 2012 ein gutes Stück näher gekommen. III. Anrede, wir haben - so meine ich - auf einem sehr schwierigen Weg einen respektablen Start hingelegt.
7 13 Wenn ich jetzt zur ersten Ausgangsfrage "Brauchen wir eine neue Finanzverfassung?" komme, dann führt mich das sofort wieder zum Stärkungspakt und zu seinem Hintergrund. Das Gutachten der Professoren Junkernheinrich und Lenk belegt eindeutig: Das Land und seine Kommunen haben nur dann eine Chance, die Schieflage in den kommunalen Haushalten zu beseitigen, wenn auch der Bund hilft. Damit bin ich - zugegebenermaßen zum wiederholten Mal - bei den sozialen Leistungen. Sie sind bekanntlich der Sprengsatz überhaupt in den kommunalen Finanzen. 14 Der Bund regelt die gesetzlichen Ansprüche. Unsere Kommunen haben hierauf keinen Einfluss, müssen aber die finanziellen Folgen tragen. Zwar übernimmt der Bund ab 2014 die Grundsicherung (im Alter und bei Erwerbsminderung) vollständig. Das ist gut, löst aber allein noch nicht das Problem. In NRW wird sich die Entlastung 2014 auf etwa 1 Mrd. EUR summieren - die sozialen Leistungen der Kommunen insgesamt dürften hier aber schon 2012 über 14 Mrd. EUR gelegen haben. Der Trend ist, verglichen mit anderen Finanzentwicklungen, ungewöhnlich stabil: aufwärts.
8 15 Wie man aus dem Bundesfinanzministerium hörte, meint man dort, der Bund habe nun genug für die kommunalen Finanzen getan, weil diese insgesamt freundlicher aussähen als die des Bundes. Aus NRW Sicht kann ich dazu nur sagen: Pro Kopf wurde 2011 von den Kommunen des Landes 151 EUR mehr für soziale Leistungen ausgegeben als es die Kommunen der alten Bundesländer tun mussten. Das macht in der Summe 2,7 Mrd. EUR. 16 Wären in den Jahren 2009 bis 2011 die Lasten unserer Kommunen um 2,7 Mrd. EUR geringer gewesen, dann wäre ihr Finanzierungssaldo - wie schon 2007 und positiv und nicht negativ gewesen. Der Bund hat in den Verhandlungen mit den Ländern zur Umsetzung des Fiskalpakts zugesagt, bei den Kosten der Eingliederungshilfe einzuspringen und in der kommenden Legislaturperiode ein Bundesleistungsgesetz zu verabschieden. Das wäre nicht nur ein wichtiger, sondern auch ein notwendiger Schritt.
9 17 Wir werden sehen, wie der Bund seine Zusage in der nächsten Legislaturperiode einlöst. Dieser ganz konkrete Punkt ist jedenfalls für mich viel wichtiger als die eher juristisch-grundsätzliche Fragen zur Finanzverfassung des Grundgesetzes. IV. Im Hinblick auf die Landesverfassung lautet die aktuelle Frage: Was bedeutet es für die kommunalen Finanzen, wenn die Schuldenbremse in Landesverfassungsrecht umgesetzt wird? 18 Bekanntlich betrifft die Schuldenbremse unmittelbar nur die Haushalte des Bundes und der Länder. Es gibt aber die Befürchtung, der enger werdende Spielraum der Länder könne dazu führen, dass Mittel aus der Verbundmasse der Gemeindefinanzierungsgesetze herausgenommen werden. Nicht nur die kommunalen Spitzenverbände, sondern auch die Präsidenten der Rechnungshöfe haben auf die Gefahr hingewiesen, dass künftig nicht Schulden vermieden, sondern Schulden überwälzt werden.
10 19 In den anstehenden Beratungen werden die bekannten Positionen wieder eine Rolle spielen - speziell die, dass den Kommunen per Verfassung eine finanzielle Mindestausstattung garantiert werden muss, die nicht unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes steht. Auch ich weiß heute noch nicht, wie das Ergebnis im Detail aussehen wird. Auf zwei Dinge möchte ich aber jetzt schon hinweisen: Der Koalitionsvertrag hat die Auswirkungen auf die kommunalen Finanzen sehr genau im Blick. Gleich an mehreren Stellen macht er deutlich, dass die Kommunen nicht zu Ausfallbürgen des Landes gemacht werden dürfen. Die Landesregierung wird das kommunale Interesse bei den künftigen Beratungen also nicht aus den Augen verlieren. 2. In einer Anhörung am 15. Dezember 2011 hatten die kommunalen Spitzenverbände die Befürchtung geäußert, das Land werde das Gemeindefinanzierungsgesetz bereits vor dem Jahr 2020 zu Lasten der Kommunen neu austarieren.
11 21 Für diese Landesregierung lässt sich dazu bisher folgendes Fazit ziehen: Zunächst gab es einen Paradigmenwechsel im GFG (und nicht nur dort): Es wird nicht mehr, wie vor 2010, kommunales Geld für die Sanierung des Landeshaushaltes herangezogen. Ganz im Gegenteil fließt zusätzliches Landesgeld in die Kommunen - durch Aufstockung der Verbundmasse und über den Stärkungspakt und 2012 ist die Verbundmasse jeweils gestiegen, und 2013 wird sie weiter steigen. Von einem Austarieren zu Lasten der Kommunen kann also keine Rede sein, vom Gegenteil aber sehr wohl. V. Abschließend noch einige Anmerkungen zum Stichwort Finanzagentur: Die Kommunen werden auch in Zukunft auf Kreditfinanzierungen angewiesen sein.
12 23 Die jüngste Vergangenheit der Wirtschafts- und Finanzkrise zeigt: Es ist unmöglich, sichere Prognosen über die weitere Zukunft der Finanzmärkte abzugeben. Aber alle Experten sind sich derzeit einig darüber: die Rahmenbedingungen für die Kreditaufnahmen durch die Kommunen werden nicht einfacher. Die neuen Regularien von Basel III spielen für diese Entwicklung eine gewichtige Rolle: 24 Unabhängig davon, wie diese Regularien letztendlich ausgestaltet werden - ich bin überzeugt davon, dass die Banken damit ein Stück krisensicherer gemacht werden können. Ich teile nicht die Befürchtungen, mit Basel III werde die kommunale Kreditfinanzierung unmöglich gemacht. Gleichwohl wird die Kreditfinanzierung aller Voraussicht nach teurer und wohl auch schwieriger für die Kommunen.
13 25 Neue Ideen sind deshalb durchaus erwünscht und vielleicht sogar notwendig. Angesichts der Bedeutung der Kreditbeschaffung müssen sie allerdings einer besonders genauen Prüfung standhalten. Für NRW wäre so etwas Neuland, gleichwohl bestehen bereits verschiedene Modelle in anderen Bundesländern, wie auch im europäischen Ausland. Diese Modelle zeigen, dass es nicht die kommunale Finanzagentur gibt, sondern dass die Möglichkeiten zur konkreten Ausgestaltung ausgesprochen vielfältig sind. 26 Für die Bewertung sind nach meiner Auffassung folgende Eckpunkte essentiell: Eine Finanzagentur kann und darf nicht der erste Schritt dahin sein, dass Schulden individuell verursacht werden, für sie aber gemeinschaftlich gehaftet wird. Eine systematische Haftung des Landes für kommunale Schulden kann und wird es nicht geben können. Unabhängig von den rechtlichen Problemen, die dabei entstünden, würden damit auch völlig falsche Anreize gesetzt.
14 27 Das Problem kann auf Dauer nicht durch Verlagerung der Verschuldung auf stärkere Schultern gelöst werden. Die Lösung kann nur eine niedrigere Verschuldung sein. Dies gilt auch für Überlegungen, Kommunen untereinander gemeinschaftlich für Ihre Schulden haften zu lassen. Außerdem sollte man bei derartigen Überlegungen auch nicht aus den Augen verlieren: Eine solche Konstruktion würde gegen geltende gemeinderechtliche Vorschriften verstoßen. 28 Unter der Voraussetzung, die Haftung für die Kredite bei demjenigen zu belassen, der sie aufgenommen hat - und zwar ausschließlich bei ihm - kann eine Finanzagentur aus meiner Sicht aber durchaus Vorteile bringen. Wir sollten deshalb über das Machbare sprechen und entsprechende Möglichkeiten ausloten. Dabei geht es (nur!) um die Verbesserung von mittel- bis langfristigen Perspektiven für eine Marktteilnahme der Kommunen.
15 29 Dafür sehe ich durchaus Chancen: Mit einer kommunalen Finanzagentur könnten beispielsweise die Volumina erheblich vergrößert werden, was zur Verringerung von Transaktions- und Informationskosten führen kann. Gleichzeitig könnte die Tür für eine unmittelbare Teilnahme am Kapitalmarkt aufgestoßen werden. Mit Anleihen könnte die Abhängigkeit von den Banken ein wenig verringert werden. 30 Die Finanzagentur kann die Verschuldungsproblematik nicht lösen, aber vielleicht dazu beitragen, die Beschaffung der Finanzierungsmittel effizienter, kostengünstiger und mit einem größeren Anbieterspektrum zu organisieren. Wir dürfen uns bei der Frage der künftigen Kreditbeschaffung aber nicht nur auf das Beispiel einer Finanzagentur beschränken. Wir dürfen nicht aus dem Blick verlieren, dass in erster Linie vor Ort Vorsorge zu treffen ist. Dabei müssen drei Punkte beachtet werden:
16 31 1. Der beste Kredit ist der Kredit, der nicht aufgenommen werden muss. 2. Wer sich haushaltswirtschaftlich gut aufstellt, wird auch in Zukunft ein gern gesehener Bankkunde bleiben. 3. Eine sichere Liquiditätsversorgung wird in Zukunft eine größere Rolle spielen. Deshalb: der billigste Kredit ist nicht immer der beste Kredit. Anrede, 32 ich danke Ihnen für die Gelegenheit, hier vor Ihnen sprechen zu dürfen und freue mich auf eine interessante Diskussion.
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