13 Familienkassen des öffentlichen Dienstes zentralisieren und Kindergeldfestsetzung

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1 39 13 Familienkassen des öffentlichen Dienstes zentralisieren und Kindergeldfestsetzung vereinfachen (Kapitel 6001 Titel ) 13.0 Derzeit gibt es rund Familienkassen des öffentlichen Dienstes. Bei einer Konzentration auf wenige Familienkassen ließen sich Personal- und Sachausgaben nach einer Schätzung von rund 100 Mio. Euro jährlich einsparen. Die Bearbeitung des Kindergeldes für volljährige Kinder ist mit einem unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand verbunden. Sie sollte vereinfacht werden Das Kindergeld für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes wird von den Behörden festgesetzt und gezahlt, bei denen die Beschäftigten arbeiten. Für die Kindergeldberechtigten außerhalb des öffentlichen Dienstes ist die Familienkasse der Bundesagentur für Arbeit (Bundesagentur) zuständig. Die Beschäftigten im öffentlichen Dienst beziehen das Kindergeld deshalb von ihrer Behörde, weil sie einen Familienzuschlag oder eine vergleichbare tarifliche Leistung erhalten, wenn für ihre Kinder Kindergeld gezahlt wird. Der Familienzuschlag und das Kindergeld werden dann durch die Stelle der Behörde festgesetzt, die für die Bezüge und das Entgelt der Beschäftigten insgesamt zuständig ist. Diese Stelle handelt dann als Familienkasse und unterliegt wie auch die Familienkasse der Bundesagentur insoweit als Bundesfinanzbehörde der Fachaufsicht des Bundeszentralamtes für Steuern. Da die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene Behörden sind und damit als Familienkasse gelten, gibt es im Bereich des öffentlichen Dienstes rund Familienkassen. Diese bearbeiten Kindergeldfälle von rund 1,8 Millionen Kindern, während die Familienkasse der Bundesagentur mit ihren 102 örtlichen Familienkassen für rund 15 Millionen Kinder zuständig ist Der Bundesrechnungshof hat in mehreren Prüfungen der zurückliegenden Jahre festgestellt, dass die Familienkassen des öffentlichen Dienstes wegen der geringen Fallzahlen

2 keine Standards und Routinen bei der Bearbeitung von Kindergeldfällen entwickeln konnten. Auch können sich die Bearbeiter in aller Regel nicht auf bestimmte Fallkonstellationen spezialisieren. Solches Spezialwissen ist insbesondere wegen der teilweise komplizierten Anspruchsvoraussetzungen für das Kindergeld der Kinder über 18 Jahre erforderlich. Durch die fehlende Routine entstehen Bearbeitungsfehler mit dem Risiko fehlerhafter Festsetzungen und Überzahlungen des Kindergeldes. Der Bundesrechnungshof hat deshalb empfohlen, die Bearbeitung des Kindergeldes auf Bundes- und Landesebene auf wenige Familienkassen zu konzentrieren. In diesen Zentralen Familienkassen könnte die notwendige Sachkunde entwickelt und vorgehalten werden. Im Jahre 2003 setzte das Bundesministerium der Finanzen (Bundesministerium) eine ressortübergreifende Arbeitsgruppe Neuorganisation der Familienkassen ein, die Vorschläge für eine Konzentration der Familienkassen und für Vereinfachungen bei der Kindergeldfestsetzung entwickeln sollte. Im Ergebnis sprach sich die Arbeitsgruppe für ein sogenanntes Drei-Säulen-Modell aus. Danach sollte die Bundesfamilienkasse für alle Kindergeldfälle auf Bundesebene zuständig werden (1. Säule), die teilweise noch zu errichtenden Landesfamilienkassen für die Landesbeschäftigten zuständig seien (2. Säule). Die Familienkasse der Bundesagentur bliebe unverändert Familienkasse für alle nicht im öffentlichen Dienst Beschäftigten (3. Säule). Nach diesem Modell würde sich die Anzahl der Familienkassen auf rund 120 verringern. Den für die Anschubfinanzierung des Drei-Säulen-Modells erforderlichen Betrag schätzte die Arbeitsgruppe auf 14 Mio. Euro, dem mittelfristig Einsparungen bei den Personal- und Verwaltungskosten von rund 100 Mio. Euro jährlich gegenüberstünden. Nach Umsetzung der Reform werde weniger Personal benötigt und es werde mit weniger Überzahlungen durch weniger Bearbeitungsfehler gerechnet. Weitere Einsparungen könnten erzielt werden, wenn die Festsetzung des Kindergeldes und das Verwaltungsverfahren vereinfacht würden. Der Bund und die Länder können seit dem Jahre 2000 durch Rechtsverordnung Bundesund Landesfamilienkassen einrichten. Ab dem Jahre 2005 hat das Bundesministerium bei dem Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen eine zentrale Bundesfamilienkasse eingerichtet. Die Bundesfamilienkasse ist zurzeit nur für die Beschäftigten der Bundesfinanzverwaltung zuständig. Eine darüber hinausgehende Konzentration auf Bundesebene etwa unter Einbeziehung weiterer Bundesministerien gibt es bisher kaum (z. B. Bundesverwaltungsamt, Kraftfahrtbundesamt). Auf Landes-

3 41 ebene haben bisher einige Bundesländer die rechtlichen Grundlagen für zentrale Landesfamilienkassen geschaffen und auch Landesfamilienkassen für die Beschäftigten des Landes, der Kommunen und der Sparkassen eingerichtet. Eine deutliche Verringerung der Zahl der Familienkassen des öffentlichen Dienstes ist damit aber nicht verbunden; sie liegt weiterhin unverändert bei rund Auch die Voraussetzungen für die Kindergeldfestsetzung können vereinfacht werden. Dies würde nicht nur den Verwaltungsaufwand verringern, sondern auch dazu beitragen, Bearbeitungsfehler zu verhindern und damit das Risiko von Überzahlungen zu verringern. Kindergeld kann für volljährige Kinder bis zu 25 Jahren (früher 27 Jahren) gezahlt werden. Dazu müssen sich die Kinder noch in Berufsausbildung befinden, eine Übergangszeit überbrücken oder weitere besondere Voraussetzungen erfüllen. Die Kinder dürfen außerdem keine eigenen Einkünfte und Bezüge haben, die über einen Betrag von 7680 Euro (sog. Grenzbetrag) im Kalenderjahr hinausgehen. Die Prüfung dieser Anspruchsvoraussetzungen ist im Einzelfall schwierig und verwaltungsaufwendig. Während der Anteil der volljährigen Kinder an allen Kindern, für die Kindergeld gezahlt wird, etwa ein Fünftel beträgt, wird der Verwaltungsaufwand dafür auf etwa vier Fünftel des Gesamtaufwands geschätzt. Nach den Vorstellungen der Arbeitsgruppe sollten die Regelungen durchgreifend vereinfacht werden. Volljährige Kinder sollten grundsätzlich bis zum 25. Lebensjahr berücksichtigt werden, sofern ihre Einkünfte und Bezüge nicht über dem Grenzbetrag liegen. Unerheblich wäre dabei, ob sie sich in einer Berufsausbildung oder in einer Übergangszeit befinden. Ein Vorschlag der Arbeitsgruppe wurde durch das Steueränderungsgesetz 2007 umgesetzt, indem die bisherige Altersgrenze für das Kindergeld von 27 Jahren auf 25 Jahre gesenkt wurde. Die weiteren Anspruchsvoraussetzungen blieben unverändert Der Bundesrechnungshof hat dem Bundesministerium empfohlen, seine Bemühungen zur Konzentration der Familienkassen fortzusetzen. Die Anzahl von Familienkas-

4 sen des öffentlichen Dienstes ist viel zu hoch. Das Bundeszentralamt für Steuern kann mit seiner Fachaufsicht nicht alle diese Dienststellen erreichen. Durch Konzentration der Kindergeldbearbeitung könnten überkommene und nicht wirtschaftliche Strukturen abgelöst werden, die fehlerhaftes Verwaltungshandeln begünstigen. Eine effizientere Bearbeitung dank größerer Spezialisierung wäre möglich. Bei den Personal- und Sachausgaben ergäben sich erhebliche Einsparungen. Das vorgeschlagene Drei-Säulen-Modell sollte deshalb umgesetzt werden. Das Bundesministerium sollte zusammen mit den anderen Ressorts einen Fahrplan entwickeln, der die Konzentration der Kindergeldbearbeitung auf Bundesebene vorsieht. Es sollte ferner gemeinsam mit den Ländern Anstrengungen unternehmen, dass zentrale Landesfamilienkassen eingerichtet werden. Die Konzentration der Familienkassen des öffentlichen Dienstes sollte auch mit einer Vereinfachung des materiellen Kindergeldrechts einhergehen. Auch hier gibt es Vorschläge der Arbeitsgruppe, die das Bundesministerium aufgreifen sollte. Damit könnte der Verwaltungsaufwand bei allen Familienkassen deutlich verringert werden. Hinzu kämen im Einzelnen nicht bezifferbare Einsparungen beim Kindergeld selbst, weil einfachere Rechtsvorschriften Fehlerquellen in der Bearbeitung und damit das Risiko von Überzahlungen verringern Das Bundesministerium teilt die Bewertung des Bundesrechnungshofes, dass zentrale Familienkassen auf Bundes- und Landesebene die Kindergeldbearbeitung verbessern und zu Einsparungen von Personal- und Verwaltungskosten in erheblicher Höhe führen können. Die derzeitige Zersplitterung der Familienkassen des öffentlichen Dienstes auf Bundes- und Landesebene sollte baldmöglichst beendet werden. Es weist aber auf die Widerstände gegen zentrale Lösungen bereits auf der Bundesebene hin. Bisher sei allein ein Ressort bereit, eine Zentralisierung in seinem Geschäftsbereich zu prüfen. Bei den anderen Bundesressorts bestehe wenig Neigung, die Kindergeldbearbeitung in ihrem eigenen Geschäftsbereich oder auf Bundesebene in einer Familienkasse zu konzentrieren. Trotz dieser Widerstände beabsichtige das Bundesministerium, alle Ressorts für die Konzentration der Kindergeldbearbeitung auf Bundesebene zu gewinnen.

5 43 Es prüfe auch, ob und welche Möglichkeiten bestehen, die Länder dazu zu bewegen, zentrale Familienkassen einzurichten. Dazu würden auch Überlegungen angestellt, ob durch eine Gesetzesinitiative des Bundes der Konzentrationsprozess auf Länderebene beschleunigt werden könnte. Das Bundesministerium hat weiter mitgeteilt, es habe einige Verfahren geändert, die wichtige Voraussetzungen für eine Konzentration der Familienkassen seien. So werde der Bescheid für das Kindergeld nun einheitlich erteilt. Auch sei seit dem Jahre 2007 gesetzlich geregelt, dass in den Abrechnungen der Bezüge und des Arbeitsentgeltes der Beschäftigten nicht mehr das Kindergeld gesondert ausgewiesen werden müsse. Damit müssten die Verfahren zur Auszahlung der Bezüge bzw. des Entgelts und des Kindergeldes nicht mehr aufeinander abgestimmt sein. Die aufwendige maschinelle Datenübernahme entfiele. Auch werde die Fachaufsicht des Bundeszentralamtes für Steuern kontinuierlich verbessert Der Bundesrechnungshof erkennt an, dass das Bundesministerium für eine Konzentration der Familienkassen im öffentlichen Dienst eintritt. Es wird aber stärkere Anstrengungen als bisher unternehmen müssen, um die Konzentration der Familienkassen auf Bundes- und Landesebene wegen der unterschiedlichen Interessenlagen und Widerstände voranzubringen. Insbesondere auf Bundesebene sollte es die Initiative ergreifen, weil dort die für eine Reorganisation der Familienkassen notwendigen rechtlichen Rahmenbedingungen bereits bestehen und nur noch umgesetzt werden müssten. Eine Konzentration der Familienkassen auf Bundesebene hätte zudem Vorbildcharakter für den Dialog mit den Ländern. Das Bundesministerium sollte sich auch um durchgreifende Vereinfachungen im materiellen Kindergeldrecht bemühen. Entsprechende Vorschläge liegen vor und müssten vom Bundesministerium nur aufgegriffen werden. Die bisherigen vom Bundesministerium bereits umgesetzten Verfahrensvereinfachungen sind dazu nur ein erster Schritt.