22.5. EU-Vertrag I: die institutionelle Ordnung

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1 22.5. EU-Vertrag I: die institutionelle Ordnung I. Einordnung/Kontextualisierung II. Kompetenzordnung a. Zuständigkeitsebenen b. Entscheidungsregeln III. Das neue Entscheidungs-Viereck a. Europäisches Parlament b. Europäischer Rat c. Rat d. Kommission IV. Fazit: Erhöhung der Entscheidungs-Effizienz?

2 I. Einordnung/Kontextualisierung Dreifache Analyseperspektive - Ebene des Vertragstexts (welche Formulierungen führen mutmaßlich zu welcher politischen Struktur?) - Vergleich zum Vertrag von Nizza; nützlich wegen: o Verständnis des Entstehungsprozesses o Wissen um Verhältnis von formalen Institutionen und institutioneller Kultur - Vergleich zum Verfassungsvertrag: Anspruch der transparenteren sowie leistungsfähigeren Institutionenordnung Fokus auf Institutionen bzw. politischen Prozessen bzw. Entscheidungen - Orientierung allein an Vertragstexten nicht ausreichend o institutionelle Praxis hängt neben vertraglicher Fundierung von vielen anderen Faktoren ab o ein Vertragstext allein reicht nicht Querverweise in den Verträge erfordern Systematisierung - Theorien über politische Institutionen, politische Prozesse und das Wesen von Entscheidungen stehen i.d.r. im Hintergrund; Benennung sollte möglich sein

3 II-a. Zuständigkeitsebenen Art. 4 (1) EUV Alle der Union (...) nicht übertragenen Zuständigkeiten verbleiben gemäß Art. 5 bei den Mitgliedstaaten. (...) Art. 5 (1) EUV Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. - Begrenzte Einzelermächtigung: Tätigwerden der Union nur innerhalb der Grenzen, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen (...) übertragen haben (Art. 5 (2) EUV) - Subsidiarität: Die Union wird nur in den Bereichen tätig, o sofern die [angestrebten] Ziele weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können. o sondern wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. - Verhältnismäßigkeit: Maßnahmen gehen inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele erforderliche Maß hinaus.

4 Art. 2 (1) AEUV: Ausschließliche Zuständigkeit Übertragen die Verträge der Union für einen bestimmten Bereich ein ausschließliche Zuständigkeit, so kann nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen; die Mitgliedstaaten dürfen in einem solchen Fall nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen. Art. 3 AEUV nennt hierfür die Politikfelder/Bereiche: - Zollunion - Festlegung der Wettbewerbsregeln im Binnenmarkt - Währungspolitik im Euro-Raum - Erhaltung biologischer Meeresschätze - Gemeinsame Handelspolitik - ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte (...) (Art. 3 (2)) Art. 4 (1) AEUV: Geteilte Zuständigkeit Die Union teilt ihre Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten, wenn ihr die Verträge außerhalb der in den Artikeln 3 und 6 genannten Bereiche eine Zuständigkeit übertragen. Art. 4 (2) AEUV benennt dabei elf Hauptbereiche - Binnenmarkt, - Sozialpolitik hinsichtlich der in diesem Vertrag genannten Aspekte, - wirtschaftlicher, sozialer und territorialer Zusammenhalt, - Landwirtschaft und Fischerei (...), - Umwelt, - Verbraucherschutz, - Verkehr, - transeuropäische Netze, - Energie, - Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, - (...) öffentliche Gesundheit (...) Art. 4 (3) AEUV nennt weitere Parallelkompetenzen - Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt - Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe

5 Art. 5 AEUV: Koordinierungskompetenzen Art. 5 (1) AEUV: Die Mitgliedstaaten koordinieren ihre Wirtschaftspolitik innerhalb der Union. Zu diesem Zweck erlässt der Rat Maßnahmen; insbesondere beschließt er die Grundzüge dieser Politik. Art. 5 (2) AEUV: Die Union trifft Maßnahmen zur Koordinierung der Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten, insbesondere durch die Festlegung von Leitlinien für diese Politik. Art. 5 (3) AEUV: Die Union kann Initiativen zur Koordinierung der Sozialpolitik der Mitgliedstaaten ergreifen. II-b. Entscheidungsregeln Siehe Maurer (2008a) 1, dort die Tabellen auf S. 4, S. 11 sowie auf S. 21. Änderungen im Vergleich zum Nizza-Vertrag (Siehe Maurer 2008a: 4-5) - Mitentscheidungsverfahren als Regelverfahren mit qualifiziertem Mehrheitsverfahren im Rat - Ausweitung des Mitentscheidungsverfahrens auf nunmehr 85 Handlungsbereiche - Ausweitung des QMV auf nunmehr 180 Handlungsbereiche - Abschaffung des Verfahrens der Zusammenarbeit - Mitentscheidungsverfahren (mit leichten Modifizierungen) wird für die Verabschiedung des jährlichen Haushalts herangezogen - Internationale Übereinkommen sowie gemeinsame Handelspolitik werden zum Gegenstand von (besonderen) Gesetzgebungsverfahren 1 Maurer, Andreas, 2008: Der Vertrag von Lissabon. Anreize für eine demokratischere und handlungsfähigere Europäischen Union. Gutachterliche Stellungnahme für die Anhörung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union; Berlin: Manuskript. Herunterzuladen unter (download am )

6 III-a. Europäisches Parlament Im Vertrag genannt: Art. 10, 14, 16, EUV sowie Art , 289, AEUV. Art. 14 EUV: Das Europäische Parlament (1) Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Es erfüllt Aufgaben der politischen Kontrolle und Beratungsfunktionen nach Maßgabe der Verträge. Es wählt den Präsidenten der Europäischen Kommission. (2) Degressiv proportionale Zusammensetzung, festgelegt durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates. Änderungen im Vergleich zum Nizza-Vertrag - Ausdehnung des Mitentscheidungsverfahrens und des Zustimmungsverfahrens - Verstärkte Kontrolle der Kommission - Stärkere Mitwirkungs- und Kontrollrechte im Haushaltsverfahren - Neue Kontrollrechte in der GASP - Mitwirkungsrechte bei Vertragsänderungen - Neue Zusammensetzung

7 III-b. Europäischer Rat Im Vertrag genannt: Art. 13, 15, 18, 22, 26 EUV sowie Art. 68, 121, 148, 222, AEUV Art. 15 EUV (1-4): Grundlagen des Europäischen Rates (1) Der Europäische Rat gibt der Union die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest. Er wird nicht gesetzgeberisch tätig. (2) Zusammensetzung: Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten + Präsident des Europäischen Rates + Präsident der Kommission. (3) Zwei Treffen pro Halbjahr. (4) Entscheidung im Konsens. Art. 15 EUV (5-6): Präsident des Europäischen Rates (5) Der Europäische Rat wählt seinen Präsidenten mit qualifizierter Mehrheit für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren; der Präsident kann einmal wiedergewählt werden. Im Falle einer Verhinderung oder einer schweren Verfehlung kann der Europäische Rat ihn im Wege des gleichen Verfahrens von seinem Amt entbinden. (6) Der Präsident des Europäischen Rates a) führt den Vorsitz bei den Arbeiten des Europäischen Rates und gibt ihnen Impulse, b) sorgt in Zusammenarbeit mit dem Präsidenten der Kommission auf der Grundlage des Rates Allgemeine Angelegenheiten für die Vorbereitung und Kontinuität der Arbeiten des Europäischen Rates, c) wirkt darauf hin, dass Zusammenhalt und Konsens im Europäischen Rat gefördert werden, d) legt dem Europäischen Parlament im Anschluss an jede Tagung des Europäischen Rates einen Bericht vor. Der Präsident des Europäischen Rates nimmt auf seiner Ebene und in seiner Eigenschaft, unbeschadet der Befugnisse des Hohen Vertreters der Union für Außen und Sicherheitspolitik, die Außenvertretung der Union in Angelegenheiten der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wahr. Der Präsident des Europäischen Rates darf kein einzelstaatliches Amt ausüben. Änderungen im Vergleich zum Nizza-Vertrag - Gründung des Europäischen Rates als Organ der EU - Permanenter, gewählter Vorsitz als Präsident des Europäischen Rates - Neue Rechte in Sachen: Impulsgebung, Koordinierung, Beschlussfassung, Weisung - Repräsentations- und Steuerungsaufgaben des Präsidenten - Explizite außenpolitische Vertretungsrechte

8 Systematisierung der Rechte des Europäischen Rates (Quelle: Maurer 2008b: 2). 2 I. Beschlussfassungsrechte institutioneller Art, z.b. - Zustimmung zum Vorschlag über die Zusammensetzung des Europäischen Parlaments - Festlegung der Zusammensetzung der einzelnen Ratsformationen - Festlegung des Rotationsprinzips in den Ratsformationen, - Verlängerung der Ausnahmebestimmungen im Protokoll über die Vertretung der Bürger im Europäischen Parlament und die Stimmengewichtung im Rat - Überführung besonderer Rechtsetzungsverfahren in das normale Gesetzgebungsverfahren, - Überführung von Einstimmigkeitspflicht im Rat zu QMV, - Festlegung der paritätischen Rotation innerhalb der Kommission, - Prüfung der vorgeschlagenen Änderungen zu den Verträgen, - Festlegung eines Mandats für neue Regierungskonferenzen. II. Politikfeldspezifische Beschlussfassungsrechte, z.b. - Verabschiedung allgemeiner GASP-Beschlüsse - Feststellung, dass die gemeinsame Verteidigungspolitik zu einer gemeinsamen Verteidigung führt, - Festlegung von Leitlinien hinsichtlich der Abkommen der Union mit einem Mitgliedstaat, der aus der Union auszutreten beabsichtigt, - Verabschiedung von Schlussfolgerungen zur Beschäftigungslage, - Festlegung der strategischen Leitlinien für die legislative und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts III. Wahl-, Benennungs- und Abberufungsrechte - Wahl (und ggfs. vorzeitige Entpflichtung) des Präsidenten des Europäischen Rates - Benennung des Präsidenten der Europäischen Kommission - Ernennung (nach Zustimmung des EP und des Kommissionspräsidenten) und Abberufung des Hohen Vertreters für Außen- und Sicherheitspolitik IV. Beschluss- und Weisungsrechte - gegenüber dem Ministerrat zur Bestimmung der strategischen Interessen der Union und zur Festlegung der Ziele der GASP 2 Maurer, Andreas, 2008b: Der Europäische Rat und sein Präsident. Berlin: Manuskript (zu finden unter: eingesehen am ).

9 III-c. Rat Art. 16 EUV: Der Rat (1) Der Rat wird gemeinsam mit dem Europäischen Parlament als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Zu seinen Aufgaben gehört die Festlegung der Politik und die Koordinierung nach Maßgabe der Verträge. (2) Ein Vertreter pro Mitgliedstaat (3) Übliche Entscheidungsregel, wenn die Verträge nichts anderes vorsehen: Qualifizierte Mehrheit. (4) Entscheidungsregel des QMV ab 2014: - mindestens 55% der Mitglieder des Rates, die über mindestens 65% der Bevölkerung der EU verfügen. - Sperrminorität: 4 Mitglieder. Weitere Regeln im Zusammenhang mit QMV: - bis 2014: Abstimmung nach den Nizza-Regeln (siehe Art. 3 des Protokolls über die Übergangsbestimmungen) : Rückkehr zu den Nizza-Regeln ( Ioaninna-Kompromiss ), wenn ein Mitgliedsregierung dies beantragt (siehe Art. 15 (5) EUV sowie Protokoll über die Übergangsbestimmungen) - Abweichende QMV-Regel, falls ein Vorschlag nicht von der Kommission oder dem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik eingebracht wurde: 72% der Ratsstimmen, 65% der Bevölkerung (Art. 238 (2) AEUV) - Abweichende QMV-Regel, falls nicht alle Ratsmitglieder stimmberechtigt sind (z.b. Euro-Gruppe): Sperrminorität bei 35% der Bevölkerung + ein Mitgliedstaat. (6) Zusammensetzungen des Rates: Europäischer Rat entscheidet mit QMV. Namentlich im Vertrag genannt: - Allgemeine Angelegenheiten : sorgt für Kohärenz, bereitet Europäischen Rat vor - Auswärtige Angelegenheiten : gestaltet (...) das auswärtige Handeln der Union entsprechend den strategischen Vorgaben des Europäischen Rates und sorgt für die Kohärenz des Handelns der Union. (7) Ausschuss der Ständigen Vertreter (8) Öffentliche Tagungen bei Gesetzgebungsakten (9) Rotationsverfahren: Europäischer Rat entscheidet über die konkrete Ausgestaltung mit QMV. Ausnahme: Rat Auswärtige Angelegenheiten, dem der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik vorsitzt (Art. 236 (2) AEUV)

10 Änderungen im Vergleich zum Nizza-Vertrag - Kodifizierte Unterordnung unter den Europäischen Rat - Ende des Rotationsverfahrens im Hinblick auf den Vorsitz des Europäischen Rates sowie den Vorsitz des Rates für Auswärtige Angelegenheiten - Entscheidungsregeln im QMV (hohe symbolische, eher geringe faktische Auswirkungen) Änderungen im Vergleich zum Verfassungsentwurf - kein Außenminister, sondern Hoher Vertreter der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik - Abstimmungsverfahren QMV: zusätzliche Sicherungen gegen Übergewicht großer Staaten - Abstimmungsverfahren QMV: Beibehaltung der Übervorteilung Polens und Spaniens bis 2014/2017.

11 III-d. Europäische Kommission Im Vertrag genannt: Art. 13, EUV sowie Art AEUV, Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit Art. 17 EUV: Kommission allgemeine Grundlagen (1) Die Kommission fördert die allgemeinen Interessen der Union und ergreift geeignete Initiativen zu diesem Zweck. Sie sorgt für die Anwendung der Verträge sowie der von den Organen kraft der Verträge erlassenen Maßnahmen. Sie überwacht die Anwendung des Unionsrechts unter der Kontrolle des EuGH. Sie führt den Haushaltsplan aus und verwaltet die Programme. Sie übt nach Maßgabe der Verträge Koordinierungs-, Exekutiv- und Verwaltungsfunktionen aus. Außer in der GASP und den übrigen in den Verträgen vorgesehenen Fällen nimmt sie die Vertretung der Union nach außen wahr. Sie leitet die jährliche und die mehrjährige Programmplanung der Union mit dem Ziel ein, interinstitutionelle Vereinbarungen zu erreichen. (2) (Weitgehendes) Initiativmonopol der Kommission für Gesetzgebungsakte. (3) Amtszeit: 5 Jahre. Unabhängigkeit der Mitglieder der Kommission. Art. 17 EUV: Kommission Zusammensetzung (4) Bis 2014: ein Kommissionsmitglied pro Mitgliedstaat (inkl. Präsident und HV-ASP). (5) Ab 2014: Zahl der Kommissionsmitglieder entspricht 2/3 der EU-Mitgliedstaaten. Rotationssystem wird vom Europäischen Rat festgelegt (inkl. der Möglichkeit, die Zahl der Kommissionsmitglieder zu ändern) Art. 17 EUV: Kommission Präsident (6) Der Präsident der Kommission a) legt die Leitlinien fest, nach denen die Kommission ihre Aufgaben ausübt, b) beschließt über die interne Organisation der Kommission, um die Kohärenz, die Effizienz und das Kollegialitätsprinzip im Rahmen ihrer Tätigkeit sicherzustellen, c) ernennt, mit Ausnahme des Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik, die Vizepräsidenten aus dem Bereich der Kommission. Er fordert Kommissionsmitglieder zur Niederlegung ihres Amtes auf (Beteiligung des Europäischen Rates im Falle des Hohen Vertreters). (7) Der Europäische Rat stellt dem Europäischen Parlament nach QMV-Entscheid einen Kommissionspräsidenten vor; dabei ist das Ergebnis der Wahlen zum EP zu berücksichtigen. Das EP wählt den vorgeschlagenen Kandidaten mit absoluter Mehrheit. Der Rat nimmt, im Einvernehmen mit dem gewählten Präsidenten, die Liste der anderen Persönlichkeiten an, die er als Mitglieder der Kommission vorschlägt. Diese werden auf der Grundlage der Vorschläge der Mitgliedstaaten ( ) ausgewählt. Die Kommission stellt sich als Kollegium einem Zustimmungsvotum des EP; daraufhin wird die Kommission vom Europäischen Rat mit QMV ernannt. (8) Verantwortlichkeit der Kommission gegenüber dem EP. Erfolgreicher Misstrauensantrag gegen die Kommission mit 2/3-Mehrheit der MEPs (Art. 234 AEUV).

12 Änderungen im Vergleich zum Nizza-Vertrag - Verkleinerung (ab 2014) - Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik = Vizepräsident der Kommission - Wahl des Kommissionspräsidenten durch EP (anstelle von Bestätigung des Kollegs) Änderungen im Vergleich zum Verfassungsentwurf - Verkleinerung erst ab 2014 (statt ab 2009) - Vizepräsident / HV-ASP heißt nicht mehr Außenminister