Notwendige Reform der Rechnungslegung auf Landes- und Kommunalebene

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1 1 EIN NEUES ÖFFENTLICHES HAUSHALTS-UND RECHNUNGSWESEN FÜR ÖSTERREICH: Notwendige Reform der Rechnungslegung auf Landes- und Kommunalebene Prof. Dr. Hilgers I Univ.-Prof. Dr. Janko Aachen: Linz,

2 Forschungsprojekt mit der Johannes Kepler Universität Linz 2 Univ.-Prof. Dr. Dennis Hilgers Institut für Public und Nonprofit Management Sozial- und Wirtschaftswissenschaftliche Fakultät Johannes Kepler Universität Linz Altenberger Straße 69 A-4040 Linz Österreich Tel.: Mobil: Fax: Dennis.Hilgers@jku.at Twitter.com/PuMa_Hilgers facebook.com/pnp.jku.at Univ.-Prof. Dr. Andreas Janko Institut für Staatsrecht und Politische Wissenschaften Juristische Fakultät Johannes Kepler Universität Linz Staatsrecht und Politische Wissenschaften Altenberger Straße Linz, Austria Tel.: , 8451, 8454, 8455 Fax: stapol@jku.at Web:

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5 5 Sind die gegenwärtigen großen Probleme des öffentlichen Sektors personell, strukturell, systematisch bedingt?

6 Entwicklung der Staatsverschuldung der EU-Mitglieder (in Mrd. Euro): 6 Systemversagen: Keine Entschuldung in westlichen Demokratien Burth 2013:

7 Staatsverschuldung der EU-Mitgliedsstaaten nach Maastricht-Vertrag zum im Vergleich (in Prozent des BIP) 7 Griechenland Italien Portugal Irland Zypern Belgien Spanien Frankreich Euro-18 Vereinigtes Königreich EU-28 Ungarn Deutschland Österreich Niederlande Malta Slowenien Kroatien Finnland Polen Slowakei Tschechien Dänemark Schweden Litauen Rumänien Lettland Luxemburg Bulgarien Estland 10,0 23,1 18,9 132,6 129,0 123,7 111,7 101,5 93,9 93,5 92,6 90,6 87,1 79,2 78,4 74,5 73,5 73,0 71,7 67,1 57,0 57,0 55,4 46,0 44,5 40,6 39,4 38,4 38,1 175,1 Maastricht Verträge (60%) Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat, Öffentlicher Bruttoschuldenstand (Code: tsdde410), abgerufen am )

8 Staatsverschuldung der EU-Mitgliedsstaaten nach Maastricht-Vertrag zum im Vergleich (in Euro je Einwohner) 8 Irland Belgien Italien Frankreich Griechenland Österreich Vereinigtes Königreich Euro-18 Niederlande Deutschland EU-28 Zypern Spanien Portugal Finnland Dänemark Luxemburg Schweden Malta Slowenien Ungarn Slowakei Kroatien Tschechien Polen Litauen Lettland Rumänien Estland Bulgarien Quelle: Eigene Darstellung (Daten entnommen aus: Eurostat, Öffentlicher Bruttoschuldenstand (Code: tsdde410); Eurostat, Bevölkerung am 1. Januar (Code: tps00001); abgerufen am )

9 Verschuldung in Österreich 9

10 Kommunale Investitionen und freie Finanzspitze 10 Gemeindefinanzbericht 2012

11 Schulden und kumulierte Zinsausgaben von 1950 bis Öffentlicher Gesamthaushalt ,0 (in Mrd. Euro) 2000,0 1500,0 Exponentielles Wachstum Zinsausgaben tangieren Verschuldung Wann tritt Überschuldung ein? Verschuldung und Verschuldungsillusion 1000,0 500,0 0,0 Schuldenstand Zinsausgaben kum. Eigene Darstellung (Daten entnommen aus Statistisches Bundesamt (2012): Schulden der öffentlichen Haushalte 2011)

12 12 Ein neues öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesen? Wie verschuldet sind wir eigentlich? Wie reich sind wir eigentlich? Mehr institutionelle Transparenz!

13 Neues öffentliches Rechnungswesen: DOPPIK 13 Kommunalvermögen

14 Implizite Verschuldung bei Grundsatz der Substanzerhaltung Öffentliche Infrastruktur 14 Verdeckte Verschuldung? Nicht erfasster Ressourcenverbrauch

15 z.b. Geplante Investitionen in Siedlungswasserwirtschaft 15 Gemeindefinanzbericht 2012

16 16 Konzernsicht: Intransparenz (Sprengstoff) durch die Töchter Burth/Gnädiger/Geißler/Hilgers (2013)

17 17 Konstruktion einer virtuellen Welt in den vergangenen 20 bis 30 Jahren durch: 1) Informationssystem, das nur den aktuellen Geldverbrauch einer Haushaltsperiode und nur die Kernverwaltung (ohne Beteiligungen) erfasst Kameralistik 2) Verschuldung als (scheinbarer) Problemlöser Doppik Schuldenbremse

18 Meinung des Rechnungshofs Österreich Moser (2013)

19 Meinung des Rechnungshofs Österreich Moser (2013)

20 8 Thesen Plädoyer für eine Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens auf der österreichischen Landes- und Kommunalebene

21 #1 Ausgangslage Das gegenwärtige öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen auf Landes und Kommunalebene in Österreich ist dysfunktional in Hinblick auf eine wirtschaftliche und nachhaltige Steuerung eines demokratischen und dezentral organisierten Gemeinwesens. Das bestehende Rechnungssystem auf Basis der Kameralistik ist nicht in der Lage die tatsächliche Finanz-, Vermögens,- und Ertragslage einer eine Gebietskörperschaft abzubilden und erzeugt eine Ressourcenillusion, die zu Fehlsteuerungen führt. Die Kameralistik ist somit nicht in der Lage Vertrauen in Politik und Verwaltungen zu gewährleisten.

22 Reform der Rechnungslegung: Inventur Doppik Die Inventur wurde zum abgeschlossen. Es wurden u.a. erfasst und bewertet: Flurstücke 100 km Hochwasserschutzanlagen 60 Mio. m 2 Straßen, Wege Plätze Brücken Gebäude Pensionsrückstellungen für aktive und passive Beschäftigte bewegliche Vermögensgegenstände (über Euro)

23 Situation Hamburg Nach bisherigem kameralen Informationssystem Doppik/Eröffnungsbilanz Vermögen Vermögen Mrd. Anlagevermögen Umlaufvermögen Schulden 24,037 Mrd.???? Anlagevermögen: 46,8 Umlaufvermögen: 3,1 Schulden 44,1 Mrd. Eigenkapital?? Eigenkapital: 4 Mrd.

24 Nach bisherigem kameralen Informationssystem 24 Nach einem kaufmännischen Informationssystem 24 Staatsschulden in ganz Deutschland: (explizite) Schulden 2 Billionen (implizite) Schulden 6 bis 7,5 Bill.

25 Nach bisherigem kameralen Informationssystem 25 Nach einem kaufmännischen Informationssystem 25 Staatsschulden in ganz Österreich (explizite) Schulden 230 Mrd. (implizite) Schulden ca. 1 Bill. (409% höher) (zum Vergleich Griechenland: 875% höher)

26 Jahresabschluss

27 Nicht gedeckte Posten 27 Bundesländer Rücklagen? Derzeitiges Volumen Anlage Bund Versorgungsfonds (Jan. 2007) 328 Mio. Euro (Sep. 2011) Euro denominierte Schuldverschreibungen, Investitionsfonds und Aktien, letztere max. 10 % Baden- Württemberg Versorgungsfonds (2007) 75 Prozent Anleihen, 25 Prozent Aktien Bayern Versorgungsfonds (Jan. 2008) 203,3 Mio. Euro (Dez. 2010) 87,7 Prozent Renten, 20,5 Prozent Aktien, 0,8 % Kasse Bremen Hamburg Versorgungsfonds (2000) Anstalt zur Bildung einer Rücklage für Versorgungsvorsorge (2005) 113 Mio. Euro (Nov. 2011) rund 256 Mio. Euro (Nov. 2011) Pfandbriefe und Schuldenverschreibungen deutscher Emittenten 99 Prozenten in Wertpapieren der EU Länder und 1 Prozent Cash Mecklenburg- Vorpommern Versorgungsfonds (2007) 52,1 Mio. euro (Dez. 2010) 80 Prozent Renten, 20 Prozent Aktien Sachsen Generationsfonds (2005) k.a. 100 Prozent Sächsische Schuldeindarlehen Sachsen-Anhalt Pensionsfonds (2008) Pensionsfonds (2008) 187,1 Mio. Euro (2010) 61 Prozent Staatsanleihen, 13 Prozent Unternehmensanleihen, 14% Aktien, 12 Prozent Wandelanleihen *Ohne Angaben aus Brandenburg, Hessen, NRW, Rheinland-Pfalz und Saarland. In Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen derzeit kein separater Versorgungsfonds als Ergänzung zur Versorgungsrücklage Behörden Spiegel / Dezember 2011

28 #2 Verwaltungsreform Das Bewusstsein über die Schwachstellen des tradierten kameralen Haushalts- und Rechnungswesens hat zu einem flächendeckenden Reformprozess in der westlichen Welt geführt. Als zentraler Bestandteil der New Public Management Bewegung zielt die Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens auf Grundlage eines kaufmännischen Rechnungswesens auf eine neue Steuerung öffentlicher Ressourcen und Leistungen durch Politik und Verwaltungen ab.

29 Heterogenität Zentralregierung Landesebene Kommunale Ebene Sozialversicherung Belgien Accrual Cash und Accrual Accrual Accrual Bulgarien Accrual Accrual Accrual Dänemark Accrual Cash und Accrual Accrual Deutschland Cash Cash und Accrual Cash und Accrual Cash und Accrual Estland Accrual Accrual Accrual Finnland Accrual Accrual Accrual Frankreich Accrual Modifiziertes Accrual Accrual Irland Cash Accrual Cash Italien Cash und Accrual Cash und Accrual Cash und Accrual Lettland Modifiziertes Accrual Modifiziertes Accrual Modifiziertes Accrual Litauen Accrual Accrual Accrual Luxemburg Accrual Cash und Accrual Accrual Malta Modifiziertes Accrual Accrual / Niederlande Cash Accrual Accrual Österreich Modifiziertes Accrual Cash Cash Accrual Polen Accrual Accrual Accrual Portugal Cash und Accrual Cash und Accrual Accrual Rumänien Modifiziertes Accrual Modifiziertes Accrual Modifiziertes Accrual Schweden Accrual Accrual Accrual Slowakei Modifiziertes Accrual Modifiziertes Accrual Modifiziertes Accrual Slowenien Cash und Accrual Cash und Accrual Cash und Accrual Spanien Accrual Accrual Accrual Tschechien Modifiziertes Accrual Accrual Modifiziertes Accrual Ungarn Cash und Accrual Cash und Accrual Cash und Accrual UK Accrual Accrual Accrual Zypern Cash Accrual Accrual Eigene Darstellung

30 #3 Demokratie Ein kaufmännisches Rechnungswesen auf Basis der doppelten Buchführung kann institutionelle Transparenz als notwendiges Demokratieprinzip gewährleisten und mit seinem Systemwechsel: die Dominanz der Zahlungsrechnung auf die Ergebnisrechnung (in Form von Aufwand und Ertrag) verlagern den Ressourcenverbrauch systemimmanent erfassen und die Teilrechnungen zu einem Gesamtsystem integrieren sowie überhaupt erst einen Gesamtsicht auf eine (kommunale) Gebietskörperschaft als Ganzes im Konzernbild ermöglichen.

31 Jahresabschluss 31 Jahresabschluss: Freie und Hansestadt Hamburg Kernhaushalt Eröffnungsbilanz Eigenkapital 4,1 Mrd. 2,28 Mrd. 2,38 Mrd. 0,057 Mrd. -1,2 Mrd. -2,2 Mrd. -1,7 Mrd. -3,4 Mrd.

32 #4 Generationengerechtigkeit Erst durch Ausweis von Aufwand und Ertrag wird es möglich, den in jeder Periode angefallene Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) durch die Erwirtschaftung eines entsprechenden Ressourcenaufkommens (Erträge) in derselben Periode zu decken. Wenn in jeder Periode nicht mehr Ressourcen verbraucht werden, als Ressourcen zur Verfügung stehen, wird aus dem Prinzip Periodengerechtigkeit dann Generationengerechtigkeit. Damit bietet das neue öffentliche Haushalts- Rechnungswesen den Schutz zukünftiger Generationen vor einer Ausbeutung durch die gegenwärtige Generation insb. durch ausufernde Staatsverschuldung..

33 #5 : Einheitlichkeit Eine Standardisierung bzw. Harmonisierung der Rechnungslegung auf Bundes-, Landes und Kommunalebene ist ein Wert an und für sich. Es ist die Voraussetzung für Vergleichbarkeit und Grundlage zur validen Betrachtung der gesamten öffentlichen Verschuldungssituation bzw. zur Aufdeckung der Risiken in öffentlichen Haushalten.

34 Doppik in deutschen Landkreisen Doppisch buchend Kameral buchend Auf Basis der Haushaltsumfrage des DLT 2010/2011

35 Überblick über die Einführung der Doppik International Situation in Deutschland: 16 Bundesländer => 16 UGBs Spanien, Frankreich, Schweden, Finnland, GB, Schweiz, Australien (ca. 80 Länder gem. IPSAS) Schweiz, Niederlande, Schweden, Spanien, Frankreich, Finnland, GB, Italien, Belgien, Norwegen

36 #6 Internationale Standards Die österreichischen Verwaltungen sind im internationalen Vergleich ein Nachzügler auf dem Gebiet der Reform des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens. Die jüngste Initiative der Europäischen Kommission und Eurostat zur Standardisierung und Harmonisierung des öffentlichen Rechnungswesens ist eine Entwicklung, die ggf. auch die Österreichische Landes- und kommunale Ebene beeinflussen wird. (EPSAS Rechnungslegungsstandards)

37 Reform des Haushalts- und Rechnungswesens 38 Informations- und Planungssystem, das die tatsächliche Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage widerspiegelt

38 #7 Haushalt Die Anwendung eines leistungsfähigen (neuen) Kontrollsystems ohne adäquates Planungssystem ist sinnlos. Die Verknüpfung von kaufmännischen Rechnungswesen und kaufmännischen Haushaltswesen wie es bspw. das Konzept der Integrierten Verbundrechnung kennt, sollte dafür auch in Österreich als Leitkonzept zur Umsetzung dienen.

39 Schauer 2013

40 #8 Akzeptanz Die Einbeziehung des Haushaltswesens in die skizzierte Reformentwicklung wird insbesondere Legitimations- und Akzeptanzprobleme von Seiten der Politik mit sich bringen, da finanzielle Handlungsspielräume (qua validerer Abbildung) höchstwahrscheinlich geringer werden.

41 Politik: Generationengerechtigkeit 42 Die Doppik macht deutlich, ob auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird. n= stimme stark zu neutral lehne stark ab keine Angabe

42 Politik: Steuerung 43 Die Doppik macht es leichter, die Verwaltung als Ganzes zu steuern. n= stimme stark zu neutral lehne stark ab keine Angabe

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44 45 Abschlussfolie Deutsche: Die Lage ist ernst, aber nicht hoffnungslos Österreicher: Die Lage ist hoffnungslos aber nicht ernst.