Einlagensicherung und Wettbewerb

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1 Markus Schöner Einlagensicherung und Wettbewerb Nomos Verlagsgesellschaft Baden-Baden

2 Inhaltsverzeichnis Vorwort 7 Abkürzungsverzeichnis 17 Einleitung 23 A. Problemstellung 23 B. Ziel der Arbeit 23 C. Gang der Untersuchung 24 Erster Teil: Zum Wesen der Einlagensicherung 25 1: Begriffsbestimmungen 25 A. Einlage 25 B. Einlagensicherung durch Krisenvermeidung und Krisenbewältigung 26 I. Die Bankenaufsicht 26 II. Die Einlagensicherung im engeren Sinne 27 C. Einlagensicherungssystem 27 D. Einlagenversicherung? 28 2: Einlagensicherungssysteme aus ökonomischer Sicht 32 A. Ziele von Einlagensicherungssystemen 32 I. Einlegerschutz 32 II. Schutz des Bankensystems 32 B. Effizienz von Einlagensicherungssystemen und "moral hazard" 34 C. Wert der Mitgliedschaft in einem Einlagensicherungssystem 36 I. Die Mitgliedschaft in einem Einlagensicherungssystem als Option 36 II. Schwierigkeiten bei der Bestimmung angemessener Beiträge 37 Zweiter Teil: Die Einlagensicherung in Einzelstaaten und Mehrrechtsordnungen 38 3: Die Einlagensicherung in Deutschland 38 A. Das Bankensystem 38

3 B. Das materielle Bankenaufsichtsrecht 39 I. Regeln bezüglich der Eigenkapitalausstattung 40 II. Regeln zur Liquiditätssicherung 41 III. Regeln zur Begrenzung des Risikos aus dem Kreditgeschäft 42 IV. Eingriffsbefugnisse der Bankenaufsichtsorgane 42 V. Staatshaftung für fehlerhafte Bankenaufsicht? 43 C. Finanzieller Einfluß der öffentlichen Hand 44 I. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung für öffentlich-rechtliche Kreditinstitute 45 II. Die Liquiditäts-Konsortialbank 45 III. Staatsgarantie für große Banken? 46 D. Die institutionelle Einlagensicherung 48 I. Historischer Überblick 48 II. Institutionelle Einlagensicherung zur Zeit Institutssicherung im öffentlichrechtlichen Sektor Institutssicherung im genossenschaftlichen Sektor Direkte Einlagensicherung im privaten Sektor Gemeinsamkeiten der Sicherungseinrichtungen 60 E. Gelungene Einlagensicherung? 61 I. Ausschluß von Rechtsansprüchen 62 II. Keine Pflichtmitgliedschaft 64 III. Beitragshöhe 64 IV. Einschränkung des Wettbewerbs 66 F. Ausblick 70 4: Die Einlagensicherung in Japan 71 A. Das Bankensystem 71 I. Die Rolle der Bankenaufsichtsbehörden Das Finanzministerium Die Zentralbank 72 II. Die Segmentierung des Marktes für Finanzdienstleistungen Geschäftsbanken Banken für langfristigen Kredit Treuhandbanken Genossenschaftsbanken Immobilienfinanzierungsgesellschaften 76 III. Machtkonzentration in wirtschaftlichen Verbundgruppen 77 B. Das materielle Bankenaufsichtsrecht 77 I. Regeln bezüglich der Eigenkapitalausstattung 78 II. Regeln zur Liquiditätssicherung 78 III. Regeln zur Begrenzung des Risikos aus dem Kreditgeschäft 79 10

4 IV. Eingriffsbefugnisse der Bankenaufsichtsorgane 79 V. Staatshaftung für fehlerhafte Bankenaufsicht? 79 C. Die Einlagensicherung durch die DIC 80 D. Die Bankenkrise der 90er Jahre - Einlagensicherung durch staatliches Eingreifen 81 E. Erfahrungen aus der japanischen Bankenkrise und Ausblick auf die zukünftige Entwicklung 86 5: Die Einlagensicherung in den Vereinigten Staaten von Amerika 88 A. Das Bankensystem 88 I. Das duale Bankenaufsichtssystem 89 II. Das Trennbankensystem 91 III. Geographische Beschränkungen der Geschäftstätigkeit Traditionelle Beschränkungen Lockerung der Beschränkungen durch den Interstate Act Anwendbares Recht 96 IV. Die Thrifts Die Savings Associations und das duale Bankensystem Die Savings Associations und das Trennbankensystem Die Savings Associations und die geographischen Beschränkungen der Geschäftstätigkeit 99 B. Das materielle Bankenaufsichtsrecht 99 I. Regeln bezüglich der Eigenkapitalausstattung 100 II. Regeln zur Liquiditätssicherung 101 III. Regeln zur Begrenzung des Risikos aus dem Kreditgeschäft 101 IV. Eingriffsbefugnisse der Bankenaufsichtsorgane Open Bank Assistance Liquidation Purchase and Assumption Transaction Gründung einer Auffangbank 106 V. Staatshaftung für fehlsame Bankenaufsicht? 106 C. Die direkte Einlagensicherung durch die FDIC 106 I. Historischer Überblick Von den Anfängen der Einlagensicherung bis zur Bankenkrise in den 80er Jahren Die Bankenkrise der 80er und frühen 90er Jahre Phase der Reregulierung und Bewältigung der Bankenkrise 115 a) Der Competition Equality Banking Act 115 b) Der Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act 116 c) DerCrimeControl Act 118 d) Der Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act 119 II. Derzeitige Ausgestaltung der institutionellen Einlagensicherung Sicherungsleistung Beitragsbemessung

5 D. Erfahrungen aus der Einlagensicherung in den USA und Ausblick auf die zukünftige Entwicklung 124 6: Die Einlagensicherung in der Europäischen Union 126 A. Das Bankensystem ' 26 B. Das materielle Bankenaufsichtsrecht 129 I. Regeln bezüglich der Eigenkapitalausstattung 130 II. Regeln zur Liquiditätssicherung 132 III. Regeln zur Begrenzung des Risikos aus dem Kreditgeschäft 132 IV. Eingriffsbefugnisse der Bankenaufsichtsorgane 132 C. Finanzieller Einfluß der öffentlichen Hand 133 I. Beihilfen Leistungen an profitable Banken Unterstützung von Banken, die in Schwierigkeiten geraten sind 136 II. Öffentliche Beteiligungen 138 D. Harmonisierung der institutionellen Einlagensicherung 139 I. Harmonisierungsbestrebungen auf freiwilliger Basis Der Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Sanierung und Liquidation der Kreditinstitute Die Empfehlung der Kommission vom 22. Dezember 1986 zur Einführung von Einlagensicherungssystemen in der Gemeinschaft Der geänderte Vorschlag der Kommission für eine Richtlinie des Rates über die Sanierung und Liquidation der Kreditinstitute und die Einlagensicherungssysteme 143 II. Harmonisierung mittels einer Richtlinie Die Vorarbeiten zur Einlagensicherungsrichtlinie Die Einlagensicherungsrichtlinie 147 a) Harmonisierung des Schutzumfangs 151 b) Regelungen hinsichtlich der Zweigstellenfreiheit 153 III. Rechtmäßigkeit der Einlagensicherungsrichtlinie Berechtigung zur Harmonisierung der institutionellen Einlagensicherung a) Die Ermächtigung zur Rechtssetzung 153 aa) Art. 57 Abs. 2 EGV 154 bb) Art. 129 a EGV 156 b) Das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne 157 c) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip 160 d) Zwischenergebnis Rechtmäßigkeit der Regelungen im einzelnen 162 a) Die Höhe des Schutzniveaus 162 b) Das "Exportverbot" 163 aa) Vereinbarkeit mit Art. 57 Abs. 2 EGV 163 bb) Vereinbarkeit mit der Niederlassungsfreiheit 164 (1) Anwendungsbereich der Niederlassungsfreiheit 165 (2) Inhalt der Niederlassungsfreiheit 166 (a) Verwirklichung eines Vertragsziels

6 (b) Verhältnismäßigkeit 173 (c) Zwischenergebnis 173 c) Die Supplementsmitgliedschaft 174 aa) Durchbrechung des Sitzlandprinzips 174 bb) Verletzung der Vertragsfreiheit Ergebnis 177 E. Ausblick 178 Dritter Teil: Rechtsvergleich 179 7: Vergleich der Einlagensicherung in Deutschland, Japan und den Vereinigten Staaten von Amerika 179 A. Schutz des Bankensystems 179 I. Maßnahmen zur Krisenvermeidung 180 II. Maßnahmen zur Krisenbewältigung Finanzielle Leistungen der öffentlichen Hand Krisenbewältigung durch Sicherungseinrichtungen Auswirkungen der Maßnahmen zur Krisenbewältigung 183 a) Destabilisierung des Bankensystems durch "moral hazard" 183 b) Schutz des Wettbewerbs 184 aa) Wettbewerbsstörungen 184 (1) Störungen des Wettbewerbs durch Leistungen der öffentlichen Hand 184 (2) Störungen des Wettbewerbs durch die Sicherungseinrichtungen 185 (a) Leistungen der Sicherungseinrichtungen 185 (b) Beiträge zu den Sicherungseinrichtungen 186 bb) Die Einlagensicherung als Instrument des Ausgleichs von Wettbewerbsverfälschungen 186 B. Schutz des individuellen Einlegers 187 C. Zusammenfassung 188 8: Vergleich der Einlagensicherung in den Vereinigten Staaten von Amerika und der Europäischen Union 189 A. Vergleich der Bankensysteme 189 B. Vergleich des materiellen Bankenaufsichtsrechts 191 C. Vergleich des finanziellen Einflusses der öffentlichen Hand 191 D. Institutionelle Einlagensicherung in den Mehrrechtsordnungen der Europäischen Union und der Vereinigten Staaten von Amerika 192 E. Zusammenfassung

7 Vierter Teil:,,_, Modelle der Einlagensicherung in der Europäischen Union 194 9: Alternativen zur Krisenbewältigung durch Sicherungseinrichtungen 1"5 A. Rechtzeitiges Eingreifen 195 I. Auswirkungen 196 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 196 B. Die Einlegerschutzbilanz 196 I. Auswirkungen 197 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 198 C. Das "narrow bank"-konzept 198 I. Auswirkungen 198 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 199 D. Verbot von Sicherungseinrichtungen 199 I. Auswirkungen 200 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 10: Ausgestaltung der Krisenbewältigung durch Sicherungseinrichtungen A. Privatisierung der Krisenbewältigung 203 I. Beseitigung des finanziellen Einflusses der öffentlichen Hand Auswirkungen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 205 II. Krisenbewältigung durch private Sicherungseinrichtungen Auswirkungen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 207 B. Verstaatlichung der Krisenbewältigung 207 I. Auswirkungen 207 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 208 C. Begrenzung der Entschädigung von Einlegern 208 I. Auswirkungen 210 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 289 D. Bedingte Institutssicherung 210 I. Auswirkungen 211 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht

8 E. Hoher Schutzumfang 211 I. Auswirkungen 212 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 213 F. Einheitliche Regelung über die Absicherung von Inhaberschuldverschreibungen 213 I. Auswirkungen 213 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 214 G. Risikoabhängige Beiträge 214 I. Auswirkungen 214 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht : Krisenbewältigung in der Mehrrechtsordnung 216 A. Keine Regelung der institutionellen Einlagensicherung auf Gemeinschaftsebene 216 I. Auswirkungen 216 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 217 B. Totalharmonisierung 217 I. Auswirkungen 217 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 219 C. Mindestharmonisierung unter Verzicht auf "Exportverbot" und Supplementsmitgliedschaft 219 I. Auswirkungen 219 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 219 D. Zentralisierung der institutionellen Einlagensicherung nach US-amerikanischem Vorbild 220 I. Auswirkungen 220 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 221 E. Freier Wettbewerb der Sicherungseinrichtungen 221 I. Auswirkungen 222 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht 222 F. Das "100% cross-guarantee"-konzept 223 I. Auswirkungen 223 II. Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht

9 12: Stellungnahme 225 Schluss 228 Literaturverzeichnis 229 Anhang 249 A. Verzeichnis europäischer Richtlinien 249 B. Verzeichnis US-amerikanischer Gesetze