Erfahrungen mit Fiskalregeln International und in der Schweiz

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1 Erfahrungen mit Fiskalregeln International und in der Schweiz Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger Ordinarius für Politische Ökonomie Dekan der Kultur- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Luzern 7. Gesprächskreis Wirtschaftspolitik HTW Chur, 3. Oktober 2014

2 Übersicht Schuldenbremsen: Möglichkeiten und Grenzen Sinn von Haushaltsregeln Vor- und Nachteile Grundarchitektur von Schuldenbremsen Internationale Evidenz Fiskalregeln erleichtern Budgetkonsolidierung 10 Jahre Schuldenbremse beim Bund Erfahrungen Kantonale Schuldenbremsen Erfolgsfaktoren von Schuldenbremsen Schuldenbremsen im schweizweiten Vergleich Schuldenbremse in Gemeinden

3 Sinn von Haushaltsregeln Asymmetrie zwischen Einnahmen- und Ausgabenverantwortung Hohe demokratische Hürden für Steuererhöhungen Ausgaben werden relativ einfach durch Parlamente beschlossen Negative Auswirkungen von Überschuldung und Zahlungsunfähigkeit Lasten tragen die Kreditgeber und Bürger des Gemeinwesens Ansteckungseffekte durch finanzpolitische Interdependenzen und höhere Kreditkosten Sinn von Haushaltsregeln (präventiv SchGG kurativ) Verhinderung von chronischen strukturellen Defiziten Stabilisierung der Schuldenquote Langfristige Sicherung der Zahlungsfähigkeit öffentlicher Haushalte

4 Vor- und Nachteile von Schuldenbremsen Vorteile Langfristige Tragfähigkeit der Finanzpolitik Anreiz zur Prioritätensetzung / Aufgabenüberprüfung Keine strategische Verschuldung (Alesina und Tabellini, 1990) Common-Pool Problematik überwinden (Buchanan und Tullock, 1962; Weingast, Shepsle und Johnson, 1981) Überwinden der Zeitinkonsistenz (Kydland und Prescott, 1977) Antizyklische Finanzpolitik: Finanzpolster in Krisenzeiten Nachteile (verursacht durch fehlerhafte Ausgestaltung) Prozyklische Finanzpolitik in Krisenzeiten: bei fehlender Flexibilität Budgetgenauigkeit: kreative Budgetprognosen nicht in CH (Ausgleichskonto Bund) Eingeschränkte Flexibilität: Verdrängungseffekte (Flucht aus dem Budget) Falsche Sicherheit bei fehlerhafter Ausgestaltung Verschlechterung des Finanzhaushalts durch Bussen: pol. Durchsetzungsfähigkeit

5 Grundarchitektur von Schuldenbremsen Grundregel Zielsetzung und Messgrösse Steuerungsregel (Trigger) Schwellenwert bezüglich der Messgrösse Verletzung der Steuerungsregel löst Korrekturmassnahmen aus Sanktionsregel Korrekturmassnahmen (Autopilot oder Navigationshilfe) Ziel: Wiederherstellung der finanziellen Tragfähigkeit Sanktion soll die finanzielle Situation nicht verschlechtern Ausgaben- und Einnahmenanpassungen (Opfersymmetrie) Lockerungsbestimmungen (escape clause)

6 Internationale Evidenz Erleichtern Fiskalregeln die Budgetkonsolidierung? Briotti (2004): Analyse für 15 EU-Staaten von 1991 bis 2002 Maastricht-Kriterien führten zu erfolgreicher Konsolidierung Nach Einführung des Euro kaum noch Haushaltskonsolidierungen OECD (2007): Fiskalregeln mit Ausgabenzielen korrelieren mit umfangreichen und anhaltenden Konsolidierungsmassnahmen Haushaltskonsolidierung mit Fiskalregeln eher erfolgreich Fiskalregeln sind komplementär

7 Internationale Evidenz IMF (2009): Bis 1990er Jahre nur in wenigen Staaten, heute über 80 Länder Finanzielle Situation ist mit Fiskalregeln im Durchschnitt besser Regeln wurden oft zur Sicherung der Konsolidierung eingeführt Transparente, glaubwürdige Strategien oft auch zielführend OECD (2010): Einfache Defizitgrenzen haben erhebliche Nachteile Konjunkturell bereinigte Werte sind aussagekräftiger Ausgabenregeln zielführender: Defizitreduktion im Aufschwung Können aber Qualität der Ausgaben beeinträchtigen Alternative: «Golden rules» für Investitionen als Ergänzung Evidenz für Einfluss von unabhängigen Experten und Gremien

8 10 Jahre Schuldenbremse beim Bund Der Weg zu strukturellen Überschüssen (Finanzierungsergebnis in Mrd.) 2003: Einführung Schuldenbremse Quelle: Bericht des BR (November 2013)

9 10 Jahre Schuldenbremse beim Bund Verfassungsbestimmung Konkretisierung im FHG Grundregel: Mittelfristiger Ausgleich der Finanzierungsrechnung Ergänzungsregel: Unterstellung auch des ausserordentlichen Haushalts (Amortisation) Steuerungsregel: Die Schuldenbremse limitiert das Ausgabenniveau auf die Höhe der konjunkturbereinigten Einnahmen Sanktionsregel: bei Regelverletzung erfolgt eine Kürzung des Ausgabenplafonds in den Folgejahren Erfahrungen (Bericht des Bundesrates, November 2013) Stärkung der antizyklischen Finanzpolitik (erzwungene Überschüsse in den Boomjahren ) Schuldenabbau und Einsparungen bei der Zinslast, stabiler Investitionsanteil Breite Akzeptanz in Politik und Bevölkerung Keine Lösung für langfristige strukturelle Probleme (demographische Herausforderung; Verdrängungseffekt durch Finanzierung AHV über 19.55% Bundeshaushalt)

10 Kantonale Schuldenbremsen Budgetbeschränkungen existieren seit 1929 (SG) FR seit 1960 SO, GR, AR (1980er und 90er) Verbreitung seit 2001 parallel zur Diskussion um eine Schuldenbremse beim Bund Anteil der Kantone mit Budgetbeschränkungen: 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

11 Kantonale Schuldenbremsen im Vergleich Fiscal rules index von 0 bis 3 Feld und Kirchgässner (2001 und 2008) sowie Schaltegger (2002) Feld, Moessinger und Osterloh (2011) für BMF:

12 Wirksamkeit von kantonalen Schuldenbremsen Feld und Kirchgässner (2008) für Schweizer Kantone: Budgetbeschränkungen wirken sich signifikant negativ auf die Höhe der Defizite und die Verschuldung pro Kopf aus Schaltegger und Feld (2009) für Schweizer Kantone: Allmendeproblem: je fragmentierter die Regierung, desto höher ihre Ausgaben Finanzreferendum und Budgetbeschränkung wirken dem Allmendeproblem entgegen

13 Erfolgsfaktoren von Schuldenbremsen Architektur der Schuldenbremse Sichern die Ziele langfristige finanzielle Tragfähigkeit (Grundregel); werden vernünftige Schwellenwerte gesetzt (Steuerungsregel) und sind effektive Sanktionsmechanismen (Sanktionsregel) in Kraft? Stufe in der Normenhierarchie Ist die Haushaltsregel in der Verfassung oder lediglich in einem Gesetz festgeschrieben? Ist sie durch ein obligatorisches oder fakultatives Referendum vor Änderungen geschützt? (Feld und Kirchgässner, 2001, 2008) (Bohn und Inmann, 1996) Einschränkung der Ausweichmöglichkeiten «Flucht aus dem Budget» (von Hagen, 1991); Konsolidierung der Rechnung; Berichterstattung

14 Erfolgsfaktoren von Schuldenbremsen Stufe im Haushaltsprozess Muss das Budget (Ex-ante-Sicht) oder die Rechnung (Ex-post-Sicht) ausgeglichen sein? Am stärksten ist die Haushaltsregel, wenn sie sich auf beide Stufen bezieht. (Bohn und Inmann, 1996) Beschränkung der Ausgaben Im Gegensatz zu Einnahmebeschränkungen führen Ausgabebeschränkungen am Kapitalmarkt zu tieferen Zinsen. (Poterba und Rueben, 1999); Finanzreferenden können übermässige Ausgaben verhindern Entscheidend ist die Durchsetzbarkeit der Regel 14

15 Schuldenbremse in Gemeinden Was spricht für eine Steuerung durch den Kanton: Sonderbeiträge / Sanierungsbeiträge / Entschuldungszahlung vom Kanton an die Gemeinden Haftung des Kantons bzw. freiwilligen Zahlungen führen zu einem verminderten Anreiz der Gemeinden selbstverantwortlich zu handeln Geeignete Haushaltsregeln können Haftungsrisiko des Kantons vermindern und Fehlanreizen entgegenwirken

16 Schuldenbremse in Gemeinden Was spricht gegen eine Steuerung durch den Kanton: Aufgaben-, Finanz- und Haushaltsautonomie erfordert Eigenverantwortung Keine Haftung des Kantons bei überschuldeten Gemeinden basierend auf Art. 2 SchGG (Bundesgerichtsentscheid im Fall Leukerbad) Verzicht auf Regeln die einen Risikotransfer vom Kanton auf die Gemeinde zur Folge haben (eine explizite oder implizite Garantie) Bei Erlass von Regeln ist der Kanton für deren Einhaltung zuständig/verantwortlich Partizipation am Überschuldungsrisiko der Gemeinden Verletzung des fiskalischen Äquivalenzprinzips

17 Fiskalische Äquivalenz und Haftungsfragen Institutionelle Kongruenz als notwendige Bedingung

18 Notfallpläne als Alternative Systemrelevante Körperschaften: Grossgemeinden, Kantonalbank, Universität, Pensionskasse usw. Ausfall mit erheblichem Schaden verbunden Systemrelevanz Strengere finanzielle Vorgaben angezeigt Notfallpläne Wirkungs- Folgeabschätzung Systemrelevante vs. nicht zentrale Funktionen Sanierungsstrategie für den Notfall Rettungsschirm (Bailout-Fonds) anstelle des Systems der Sonderbeiträge Ausschliesslich für systemrelevante Körperschaften Nur in Notzeiten und in Zusammenhang mit Art. 2 SchGG (vgl. Leukerbad)

19 Literatur Bohn, H. und R.P. Inman (1996), Balanced-Budget Rules and Public Deficits: Evidence from the U.S. States, Carnegie-Rochester Conference Series on Public Policy 45, S Briotti, G. (2004). Fiscal Adjustment between 1991 and 2002: Stylized Facts and Policy Implications, European Central Bank Occasional Paper No. 9. Feld, L. P. und G. Kirchgässner (2008), On the effectiveness of debt brakes: the Swiss experience. In R. Neck & J.-E. Sturm (Eds.), Sustainability of public debt (pp ). Cambridge: MIT Press. Feld, L.P. und G. Kirchgässner (2001), The Political Economy of Direct Legislation: Direct Democracy and Local Decision-Making, Economic Policy 16 (33), 329. Feld, Lars P., Marc-Daniel Moessinger und Steffen Osterloh (2011). Nationale Fiskalregeln Ein Instrument zur Vorbeugung von Vertrauenskrisen? Endbericht Forschungsauftrag Nr. 4/10 des Bundesministeriums der Finanzen IMF (2009). Fiscal Rules Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances. Washington, D.C.: IMF. Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren(2012). Finanzpolitische Regeln der Kantone: Ausgaben-, Defizit- und Schuldenbremsen Stand: 18. Dezember 2012: OECD (2007). Fiscal Consolidation: Lessons from Past Experience, in: OECD Economic Outlook No. 81, Chapter 4. Paris: OECD. OECD (2010). Fiscal Consolidation: Requirements, Timing, Instruments and Institutional Arrangements, in: OECD Economic Outlook No. 88, Chapter 4. Paris: OECD. Poterba, J.M. und K. Rueben (1999), State Fiscal Institutions and the U.S. Municipal Bond Market, in: J.M. Poterba, und J. von Hagen (1999), Fiscal Institutions and Fiscal Performance, Chicago, NBER.

20 Literatur Schaltegger, C. A., & Feld, L. P. (2009). Do large cabinets favor large governments? Evidence on the fiscal commons problem for Swiss cantons. Journal of Public Economics, 93, Schaltegger, C. und R.L. Frey (2004), Fiskalische Budgetbeschränkungen zur Stabilisierung öffentlicher Haushalte, Die Volkswirtschaft 2, Schaltegger, C.A. (2002), Budgetregeln und ihre Wirkung auf die öffentlichen Haushalte: Empirische Ergebnisse aus den US- Bundesstaaten und den Schweizer Kantonen, in: Schmollers Jahrbuch 122, S von Hagen, J. (1991), A Note on the Empirical Effectiveness of Formal Fiscal Restraints, in: Journal of Public Economics 44, S