Betreibermodell Seite 76

Transkript

1 Betreibermodell Seite Betreibermodell Vor dem Hintergrund, dass in Deutschland PPP als neues Modell des Entwerfens, der Planung, der Finanzierung, der Realisierung und des Betreibens öffentlicher Leistungen durch private Investoren eingeführt werden soll, insbesondere im öffentlichen Hochbau, und dabei Erkenntnisse und Erfahrungen aus europäischen Ländern aufgenommen und fortgeführt werden sollen, wird dieser Abschnitt über das Betreibermodells etwas ausführlicher ausfallen. Betreibermodelle sind in Deutschland grundsätzlich nichts Neues. So wurden im Bereich der entsorgung der Kommunen seit Anfang der achtziger Jahre Kläranlagen von Privaten gebaut, finanziert und betrieben. Dies geschah zu einer Zeit als es noch keine PPP-Diskussion in Deutschland gab. Mit der Wende folgten erste Überlegungen, inwieweit Betreibermodelle im Fernstraßenbau etabliert werden können. Aktuell stellt sich die Frage, ob Schulen und Justizvollzugsanstalten in Deutschland durch Betreibermodelle zu verwirklichen sind [92, 99]. Beim Betreibermodell bekommt ein privates Unternehmen nahezu vollständig die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe übertragen. Dabei werden das Projektmanagement, die Planung, der Bau, die Finanzierung und insbesondere der Betrieb von einer privaten Projektgesellschaft übernommen. Im Unterschied zu den anderen Modellen übernimmt beim Betreibermodell der Private eine aktive Rolle bei der Ausführung der öffentlichen Aufgabe. Indem er als Betreiber in Erscheinung tritt, steht er direkt oder indirekt dem Nutzer bzw. dem Bürger gegenüber. Große Teile des Projektrisikos übernimmt beim Betreibermodell der private Sektor, da grundsätzlich erfolgsabhängige Vergütungen vereinbart werden. Die Anwendung von Betreibermodellen setzt die rechtliche Zulässigkeit der Übertragung von öffentlichen Aufgaben voraus. Mit dem Betreibermodell ist ein umfangreiches Vertragswerk verknüpft und es beläuft sich in der Regel auf eine Dauer von 15 bis 30 Jahren. Zwischen den Beteiligten des privaten Unternehmens und der öffentlichen Hand sollten Willenserklärungen durch ein Dienstleistungs- oder Betreibervertrag, ein Schiedsvertrag, ein Erbbaurechtvertrag und gegebenenfalls ein Personalgestellungsvertrag gefestigt werden. Der Erbbaurechtsvertrag enthält eine Heimfallregelung, dass der öffentlichen Hand als nicht Eigentümer die Aufgabenerfüllung gestattet, wenn der Betreiber seiner Verpflichtung nicht nachkommt [73, 92].

2 Betreibermodell Seite 77 Zwischen Projektidee und Baufertigstellung bzw. Abnahme eines Immobilien- oder Infrastrukturobjektes sind beim Betreibermodell lediglich Projektvorbereitungskosten zu tragen. Die öffentliche Hand kann in Erwägung ziehen, sich durch Baukostenzuschüsse an den Projekt- bzw. Investitionskosten zu beteiligen. Dabei müssen das EU-Beihilferecht und nationale Subventionsrichtlinien beachtet werden. Während der Nutzungsphase erfolgt die Vergütung des privaten Betreibers, indem er bei den Nutzern Entgeldzahlungen beansprucht. Durch die Zahlungen sollten Planungs- und Baukosten, Koordinations- und Instandhaltungskosten, Kosten der Zwischen- und Projektfinanzierung sowie einer Gewinnmarge gedeckt werden. Große Teile des Projektrisikos übernimmt beim Betreibermodell der Private, da der Erfolg des Projekts vom Grad der Nutzung abhängt. Die Gebührenerhebung kann, falls die rechtlichen Grundlagen gegeben sind, der Betreiber direkt vom Nutzer erheben, oder der Betreiber wird je Nutzungseinheit indirekt über die öffentliche Hand ausgezahlt. Aus rechtlichen Gründen ist jedoch die direkte Gebührenerhebung auf wenige Ausnahmen (z.b. beim FstrPrivFinG) gestattet. Je nach Vertragsvereinbarung können beim Betreibermodell den öffentlichen Haushalten Zahlungen entstehen, falls die Nutzergebühren die Projektkosten nicht decken. Am Ende der Vertragslaufzeit wird das Immobilien- oder Infrastrukturobjekt an die öffentliche Hand transferiert. Hier könnte, je nach Vertragsgestaltung, eine Schlusszahlung an das private Unternehmen erfolgen. Umsatzsteuerlich ist das Betreibermodell wie das Leasingmodell zu sehen. Für die Herstellungs- und Anschaffungskosten, aber nicht für Leistungen gegenüber der öffentlichen Hand, ist die Projektgesellschaft vorsteuerabzugsberechtigt. In der Abbildung über die grundsätzlichen Vertragsbeziehungen sind die Beteiligten Kreditinstitut und Projektgesellschaft durch einen Factoring-Vertrag gebunden. Die Finanzierung beim Betreibermodells erfolgt häufig durch den Abschluss eines Factoring- Vertrags, auch wenn andere Finanzierungsformen möglich sind. Aus steuerlichen und haftungsrechtlichen Gründen wird die Projektgesellschaft oft in eine Besitz- und in eine Betriebsgesellschaft aufgeteilt, was in der Abbildung nicht erfolgt [73]. Folgende Abbildung veranschaulicht die vertraglichen Beziehungen der Beteiligten beim Betreibermodell.

3 Betreibermodell Seite 78 Langfristiger Nutzungsvertrag (Konzession) Projektgesellschaft (Eigentümer und Betreiber eines Infrastruktur- oder Immobilienobjekts) Öffentliche Hand Vereinbarung (keine Einrede) Planerverträge/ Projektsteuerungsvertrag Bauverträge/ GU-Vertrag Dienstleistungsvertrag Factoringvertrag Planer / Projektsteuerer Bauunternehmen Betreiber Kreditinstitut Abb. 15: Vertragliche Beziehungen beim Betreibermodell, vgl. [73] Betreibermodelle im Bereich der kommunalen Wasserwirtschaft In Deutschland wurden die ersten Betreibermodelle Anfang der 80er Jahre in Niedersachsen innerhalb des Wirtschaftsministeriums entwickelt. Damit private Unternehmen Kläranlagen planen, bauen, finanzieren und betreiben konnten, war eine Änderung des niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) nötig. Seit 1982 ist es durch 149 Abs. 6 NWG möglich, die beseitigungspflicht der Kommunen an private Dritte zu übergeben. Der Betreiber einer Kläranlage kann im Rahmen einer VOL-Ausschreibung ermittelt werden. Eigentümer der zu errichtenden Anlage, die auf einem kommunalen Erbpachtgrundstück liegen kann, ist der Investor bzw. die Projektgesellschaft. Die durch eine Satzung von der Kommune festgesetzten Beiträge und Gebühren sind vom Nutzer an die Kommune zu entrichten. Mit diesen Einnahmen werden die vertraglich vereinbarten Entgelte an die Projektgesellschaft abgeführt. Die Kommune bleibt abwasserbeseitigungspflichtig. Hier ist ein Nachteil des Betreibermodells zu sehen. Denn das heißt, dass im Konkursfall des Privaten die Erfüllung der öffentlichen Aufgabe anderweitig erfolgen muss, notfalls von der Kommune selbst. Vorteile liegen in der Kosteneinsparung. Durch dieses Modell werden im Gegensatz zum Regiebetrieb der Gemeinden zwischen 13 und 30 % Kosten eingespart. Die Einsparungen liegen im scharfen

4 Betreibermodell Seite 79 Wettbewerb begründet. Mit deutlich reduzierten Baukosten, die im Gegensatz zur konventionellen Ausführung in der Regel einfacher ausfällt (einfache Erdbeckenbauweise), können günstige Betreiberangebote abgegeben werden. Bis Ende 1999 wurden in Deutschland 180 Kläranlagen mit einem Investitionsvolumen von ca. 10 Milliarden Euro nach dem Betreibermodell realisiert [73, 92, 96]. In Deutschland kamen im Zusammenhang mit dem privat geführten Betrieb von Kläranlagen auch Kurzzeitbetreibermodelle zur Anwendung. Darunter ist die schlüsselfertige Lieferung und Betreibung von anlagen einschließlich Finanzierung der Vorlaufkosten und eines umfassenden Projektmanagements zu verstehen. Bei Kurzzeitbetreibermodellen ist die Betriebsphase für das private Unternehmen auf zwei bis acht Jahre vorgesehen. Nach Ablauf der vereinbarten Zeit übernimmt die Kommune die Anlage und führt in Eigenregie den Betrieb weiter oder mit dem privaten Betreiber wird der Dienstleistungsvertrag verlängert. Dadurch kann eine Kommune eine bereits funktionierende und eingefahrene Kläranlage übernehmen, ohne anfängliche Haushaltsbelastungen [92]. Ein Beispiel für ein Betreibermodell im Bereich der Wasserver- und -entsorgung ist die Kläranlage der Stadt Rahden. Die Stadt Rahden liegt im nördlichen NRW, verfügt über ca. 137 km 2 Fläche und zählt Einwohnern, von denen ca. 75 % ans öffentliche Kanalnetz angeschlossen sind. Nachdem die Kläranlage der Stadt Anfang der neunziger Jahre sanierungsbedürftig war, schloss die Stadt 1993 Verträge mit der Firma Schumacher Kläranlagen GmbH. Diese umfassten Planung, Finanzierung, Bau und den Betrieb einer Kläranlage, die auf Einwohnergleichwerte und einen maximalen Zulauf von 164 Litern pro Sekunde ausgelegt sein sollte, und dies über einen Zeitraum von 25 Jahren. Das private Unternehmen verpflichtete sich, die alte Anlage für einen Betrag von ca Euro zu übernehmen und von Grund auf zu sanieren. Sie erhielt für die Dauer der vertraglich vereinbarten Betriebszeit ein Erbaurecht gegen die Zahlung eines Erbbauzinses für das Grundstück, auf dem die Kläranlage steht. Das Investitionsvolumen des Umbaus, der komplett privat finanziert wurde, betrug etwa 5,6 Millionen Euro. Bei laufendem Betrieb der alten Anlage, von der weiterhin ein Regenüberlaufbecken genutzt wird, wurden 1995 die Umbauarbeiten beendet. Seitdem zahlt die Stadt Rahden dem Betreiber einen mengenunabhängigen Grundpreis und zusätzlich ein mengenabhängiges Entgelt, das in Euro pro m 3 abgerechnet wird. Ein Beirat dient dabei als Kontrollorgan der Arbeiten

5 Betreibermodell Seite 80 und Zahlungen zwischen der Kommune und dem privaten Betreiber. Die entsorgung und der Betrieb des Kanalnetzes unterliegt weiterhin der Kommune. Die Stadt Rahden hat ihren Angaben nach gute Erfahrungen mit dem Betreibermodell und der Betreibergesellschaft gemacht. Positiv wird die zügige Fertigstellung der Kläranlage erwähnt, was auf unbürokratische Entscheidungswege zurückgeführt wird. Auch war man mit der getroffenen Vertragsgestaltung zufrieden, welche die Stadt vor unvorhergesehenen Kostensteigerungen während der Bauphase bewahrte. Abbildung 16 skizziert die Aufgaben und Funktionen der Beteiligten [81]. Stadt Rahden gebühren Nutzer: private und gewerbliche Haushalte Erbbauzins Betrieb Beirat: Kontrollfunktion Erbbaurecht Entgelte gereinigtes Schumacher Kläranlagen GmbH: - Planung, Finanzierung - Übernahme der Altanlage - Durchführung des Umbaus - reinigung und Entsorgung Vorfluter eigenbetrieb der Stadt Rahden: Unterhaltung des Kanalnetzes durch eigene Mitarbeiter Abb. 16: Aufgaben und Funktionen der Beteiligten - Kläranlage Rahden, vgl. [81] Betreibermodelle im Bundesfernstraßenbau Wie bereits in Kap. 2.2 erwähnt trat am das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetzes in Kraft, womit in Deutschland erstmals die Übertragung der öffentlichen Aufgaben im Rahmen von Betreibermodellen im Verkehrssektor auf private Unternehmen möglich wurde. Das FstrPrivFinG stellt somit eine Weiterentwicklung des oben beschriebenen Konzessionsmodells und des Betreibermodells, wie es bei der entsorgung praktiziert wird, dar.