Kredite für staatliche Aufgaben Statsverschuldung

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1 Übung: Kooperation in Staat und Wirtschaft Formen und Wirkungen von Geld Veranstaltungs Nr. : 4203 WS 2004/05 Veranstalter: Prof. Dr. Harald Spehl Kredite für staatliche Aufgaben Statsverschuldung Bearbeiter: Alexander Thron Porta Nigra Platz Trier Tel Fach: BWL Schwerpunkt: TRS 9. Fachsemester Matr. Nr Abgabedatum:

2 Inhaltsverzeichnis: 1. Einleitung Definitionen und Begriffsbestimmungen Überblick Entwicklung der Staatsverschuldung Das derzeitige Ausmaß: einige wichtigen Kennziffern Verhältnis von Bund- Länder-Gemeinden Zusammensetzung der Geberseite Ursachen /Gründe Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis veränderter gesellschaftlicher Wertvorstellungen Gesellschaftliche Wertvorstellungen als Ursache des Verhaltens Kollektive Überforderung des Staates Wachsende Nachfrage nach staatlichen Leistungen Wachsendes Angebot und steigende Kosten staatlicher Leistungen Wachsende Staatsverschuldung als Katalysator der politischen Willensbildung Deficit Spending Die Deutsche Einheit Der Zinseszinseffekt Rahmenbedingungen/Grenzen Rechtliche Grenzen Nationale Gesetze Europäische Gesetze Ökonomische Grenzen Politische/ Moralische Grenzen Folgen Finanzwirtschaftliche Folgen Realwirtschaftliche Folgen Monetäre Folgen Verteilungspolitische Folgen Ordnungspolitische Folgen

3 6.6 Gründe für die Nichtberücksichtigung der Folgen wachsender... Staatsverschuldung Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis hoher Gegenwartspräferenz Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis beschränkter Rationalität Begrenzungsmöglichkeiten Fazit Literaturverzeichnis: Abbildungsverzeichnis: Abb. 1: Entwicklung der Staatsverschuldung.5 Abb. 2: Entwicklung der Verschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden..10 Abb. 3: Der Prozeß einer sich selbst verstärkenden Staatsverschuldung in schematischer Darstellung 19 2

4 1. Einleitung Die Geschichte der Existenz von Staatswesen ist gleichzeitig eine Geschichte der Staatsverschuldung. 1 In Deutschland wurde Mitte der siebziger Jahre im Zuge der raschen und hohen Zunahme der öffentlichen Verschuldung die wirtschaftspolitische Diskussion erneut belebt; und heute steigt die Aktualität und Relevanz des Themas der Staatsfinanzen im gleichen Maße wie ihre angespannte Lage. Dabei gibt es zum Thema Staatsverschuldung ein ausgeprägtes Für und Wider. Die Spannweite der Ansichten reicht von der Aussage Ricardos, die öffentliche Verschuldung sei eine der schrecklichsten Geiseln, die je zur Plage der Nation erfunden wurde 2, bis zur viel zitierten Einschätzung Lorenz von Steins: Ein Staat ohne Staatsverschuldung tut entweder zu wenig für die Zukunft, oder er fordert zuviel von seiner Gegenwart 3. Die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit soll sein, die verschiedensten Facetten der deutschen Situation zum Thema Staatsverschuldung in angemessener und wirtschaftspolitischer Neutralität zu beleuchten und daraus handlungspolitische Ansätze zu ihrer Rückführung abzuleiten. Daher sollen die in Punkt 2 vorgestellten Definitionen und Begriffe eine Hilfe zum weiteren Verständnis der Arbeit darstellen. Punkt 3 beschreibt in den Grundzügen die Entwicklung der deutschen Situation bis hin zur gegenwärtigen Lage, wobei auch auf das Verhältnis von Bund- Ländern- Gemeinden und die Zusammensetzung der Gläubigerseite eingegangen wird. Anschließend kommen in Punkt 4 die Gründe für die stetig steigende Verschuldung zur Sprache, die durch die in Punkt 5 aufgezeigten Restriktionen begrenzt ist. Um die in Punkt 6 erörterten Folgen einzuschränken, befasst sich der letzte thematische Block mit der Frage, ob und in wie weit es möglich ist, den Schuldenberg abzubauen. Das Fazit am Ende soll einen Ausblick auf die zukünftige Entwicklung geben. 1 Wagschal, Uwe (1996): Staatsverschuldung Ursachen im internationalen Vergleich, Opladen, S Ricardo, D (1979): Über die Grundsätze der politischen Ökonomie und der Besteuerung, Berlin, S Von Stein, Lorenz (1885): Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Leipzig, S

5 2. Definitionen und Begriffsbestimmungen Bei der Festlegung des Haushaltplans (Staatsbudget), bzw. der Staatseinnahmen und ausgaben, kommt es heutzutage so gut wie nicht mehr vor, dass ein ausgeglichenes Budget verabschiedet wird. Vielmehr ist es zur Gewohnheit geworden, dass der Staat Kredite aufnehmen muss, um seinen Haushalt auszugleichen. Die Staatsverschuldung bildet die Summe der aufgenommenen Kredite vorangegangener Jahre oder anders ausgedrückt, repräsentiert sie die kumulierten Budgedefizite der Vergangenheit. Im Folgenden soll unter Staatsverschuldung also der Gesamtschuldenstand verstanden werden, während der Betrag, der in einem Haushaltsjahr an neuen Schulden aufgenommen wird, als Neuverschuldung bzw. Nettokreditaufnahme bezeichnet wird. 4 Im Gegensatz dazu versteht man unter Bruttokreditaufnahme die Schuldenaufnahme am Kreditmarkt ohne Abzug der Schuldentilgung. 5 Um eine zeitliche und/oder internationale Vergleichbarkeit herzustellen, wird meist die Nettoverschuldungsquote herangezogen. Diese weist die Nettokreditaufnahme als Prozentsatz des BIP aus. Weitere wichtige und gebräuchliche Messgrößen zur Beurteilung der finanzpolitischen Solidität eines Staates sind die Kreditfinanzierungsquote (Verhältnis von Neuverschuldung zu Gesamtausgaben), die Gesamtschuldenquote (Gesamtverschuldung im Verhältnis zum BSP), die Zinslast- bzw. Zinsausgabenquote (Verhältnis Zinsausgaben zu Gesamtausgaben) und die Zins- Steuerquote (Verhältnis Zinszahlungen zu Steueraufkommen) Überblick 3.1. Entwicklung der Staatsverschuldung Wie auch in anderen Ländern stieg in Deutschland die Staatsverschuldung in nicht geahnte und kaum mehr vorstellbare Höhen. Und das, obwohl diese seit dem 2. Weltkrieg weder im Zusammenhang mit Katastrophen und Kriegen, noch mit großen staatlichen Investitionsvorhaben stand. 7 Welche Entwicklungsschritte 4 Lang, Eva & Koch, Walter (1980): Staatsverschuldung Staatsbankrott?, Würzburg, S Gabler Wirtschaftslexikon (1990): Wiesbaden, S Dornbusch, Hans-Ludwig (1995): Zur Eigendynamik unserer Staatsverschuldung (Veröffentlichungen des Instituts Finanzen und Steuern in Bonn, Bd. 333, Bonn, S. 13 ff. 7 Ottnad, Adrian (1996): Wohlstand auf Pump Ursachen und Folgen wachsender Staatsverschuldung in Deutschland, Frankfurt/ Main, S. 15. Ausgenommen sei hier die deutsche Wiedervereinigung, auf die später in Punkt 4.3. gesondert eingegangen werden soll. 4

6 führten in der jüngsten Phase der deutschen Schuldenpolitik dazu, die Verschuldung des öffentlichen Gesamthaushaltes von knapp 10 Milliarden 1949 auf über 1,3 Billionen 2004 zu erhöhen, was einer Steigerung von über % 8 entspricht? Abb. 1: Entwicklung der Staatsverschuldung Entwicklung der Staatsverschuldung In Mio. Euro Jahr Quelle: Eigene Graphik; Daten des Sachverständigenrat: Verschuldung der öffentlichen Haushalte (http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/gutacht/tabellen/tab45jg.pdf.). Phase 1: Wiederaufbau fast ohne Verschuldung ( ) 9 Die finanzielle Ausgangslage Deutschlands nach dem 2. Weltkrieg war erstaunlich gut, da die Bundesrepublik zum einen von Reparationszahlungen so gut wie verschont blieb, und zum anderen im Zuge der Währungsreform ihren hohen, in der Vorkriegs- und Kriegszeit angehäuften Schuldenberg weitgehend abbauen konnte. Es schlossen sich zwar wirtschaftlich schwierige Zeiten an, denen jedoch durch rigoroses sparen und ausgabenpolitischer Beschränkung auf Infrastrukturinvestitionen sowie einigen steuer- und kapitalmarktpolitischen Maßnahmen begegnet wurde, so dass es zu kaum Neuverschuldung kam. Angesichts des hohen wirtschaftlichen Wachstums und des sich durch das Wirtschaftswunder schnell mehrenden Wohlstands der 50er Jahre, stiegen auch die Ansprüche der Bevölkerung an ihren Staat. Dieser erweiterte daraufhin 8 Berücksichtigt man die beträchtliche Geldentwertung dieser über 50 Jahre, verdreißigfachte sich die Anfangsschuld (in Preisen von 1949). 9 Phaseneinteilungen und Inhalt nach Ottnad (1996), S. 27 ff (ausgenommen Phase 6). 5

7 sukzessive seine Leistungen, kam von dem bis dahin restriktiven Sparkurs ab und wendete sich einer stärker verteilungspolitisch orientierten Finanzpolitik zu. Diese Ausgabenpolitik wurde auch Anfang der 60er Jahre in Erwartung eines weiterhin steigenden Wirtschaftswachstums fortgesetzt, das sich jedoch ab Mitte der 60er Jahre nicht mehr erfüllte. Die daraufhin zunehmenden Defizite ließen die Staatsverschuldung zum ersten Mal in die politische Diskussion geraten. Phase 2: Änderung des Verschuldungsverhaltens im Zeichen der Globalsteuerung ( ) Nachdem sich das Wirtschaftswachstum weiterhin verlangsamte und das reale BIP 1967 sogar erstmals sank, setzte sich die von der neu gebildeten Großen Koalition im Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft propagierte keynesianische Politik der Globalsteuerung zum ersten Mal in der politischen Praxis durch. Die damit verbundenen Staatsausgaben zusammen mit rezessionsbedingten Steuerausfällen ließen den Schuldenzuwachs des Bundes auf ein neues Maximum von 8,6 Milliarden DM steigen. 10 Phase 3: Verselbständigung der Staatsverschuldung ( ) Anfang der 70er Jahre erfolgte vor dem Hintergrund eines erstarkten wirtschaftlichen Umfeldes ein weiterer, kreditfinanzierter Ausbau des Wohlfahrtsstaates. Man betrachtete die Kreditaufnahme zunehmend als normale Alternative zur Steuerfinanzierung 11 und hielt sie, sogar dauerhaft angewandt, für unbedenklich. Hierüber wurde das Ein-Mal-Eins antizyklischen Finanzpolitik 12 fahrlässigst außer Acht gelassen. Anstatt den wirtschaftlichen Aufschwung zum Schuldenabbau zu benutzen, stiegen diese von 1970 bis 1974 um 65 %. Die Auswirkungen der Fehler bekam der Staat im Zuge der Rezession1974/75 heftigst zu spüren und bildeten den Ursprung des nun folgenden Verschuldungsschubes Dadurch erhöhte sich die Schuldenquote des Öffentlichen Gesamthaushalts schlagartig von 19,1 % auf 21,9 %. 11 Ottnad (1996), S Piel/ Simmert (1981), S Allein1975 stiegen die Gesamtschulden um über 35% - und die Kreditfinanzierungsquote um über das Doppelte auf 15% an. 6

8 Die darauf folgenden Aufschwungsjahre bis 1980 waren von einer Ohnmacht hinsichtlich nachhaltiger Konsolidierungsbemühungen des Haushaltes geprägt. Zu groß war das zuvor entstandene strukturelle Defizit als auch die Auseinandersetzungen um die beste Wirtschaftspolitik. Das Ergebnis war eine unzureichenden Drosselung der Nettokreditaufnahme. 14 Es folgte eine weitere Rezession in den Jahren 1981/82, verbunden mit einer erneuten Zuspitzung des Verschuldungsproblems. 15 Forderungen, dieses anzugehen wurden von allen Seiten laut und 1982 nahm man auch öffentlich Abschied von der Idee defizitfinanzierter Beschäftigungsprogramme. Phase 4: Stabilisierung der Schuldenquote ( ) Die neue Bundesregierung setzte es sich 1982 zur Aufgabe, eine ordnungspolitische Wende in der Wirtschafts- und Finanzpolitik herbeizuführen und die Staatsfinanzen grundlegend zu sanieren. 16 Bis 1986 konnte tatsächlich ein Rückgang der Nettoneuverschuldung des Öffentlichen Gesamthaushalts herbeigeführt werden, was sowohl Resultat des einsetzenden wirtschaftlichen Aufschwungs war als auch auf die Sparbereitschaft der Bundesregierung zurückging. 1987/88 führten das erneut anwachsende strukturelle Defizit, eine Verlangsamung des wirtschaftlichen Aufschwungs und die Senkung der Einkommen- und Körperschaftsteuer zu einem erneuten Anstieg der Nettoneuverschuldung. 17 Das Jahr 1989 wies mit 1,2% Schuldenzuwachs/ BIP den niedrigsten Anteil seit 1970 auf und präsentierte einen fast ausgeglichenen Haushalt. 18 Doch auch diese positive Entwicklung der letzten Jahre konnte nicht verdecken, dass sich die Verschuldung in den achtziger Jahren auf 1 Billion DM verdoppelte. 14 Piel/ Simmert (1981), S. 27. (Insgesamt resultierte daraus allein in den siebziger Jahren eine Verdreifachung der staatlichen Schulden auf ca. 500 Mrd. DM, was 50% des BSP entsprachen. Vgl. Dornbusch (1995), S. 11) erreichte die Nettoneuverschuldung mit 75 Mrd. DM ihren Höchststand, was fast 5% des BSP entsprach. Vgl. Schlesinger, Helmut/ Weber, Manfred/ Ziebarth, Gerhard (1993): Staatsverschuldung ohne Ende?, Darmstadt, S Ottnad (1996), S Ottnad (1996), S. 56 ff. 18 Grund hierfür war ein unerwartet hohes Wirtschaftswachstum, eine starke Auslandsnachfrage und höhere Verbrauchssteuern, die die Einnahmesituation so stark verbesserten, dass auch die Staatsquote mit 47 % auf ihren niedrigsten Wert seit 1977 sank. 7

9 Phase 5: Erneute Schuldenexpansion im Zeichen der deutschen Einheit ( ) Ob sich diese Tendenz des abnehmenden Verschuldungsverhaltens fortgesetztund eine nachhaltige Veränderung des Verschuldungstrends verursacht hätte, ist nicht klar zu beantworten. 19 Im Zuge der deutschen Einheit setzte erneut ein Schuldenwachstum in noch nicht bekannte Höhen ein, das innerhalb fünf Jahre zu einer nochmaligen Verdoppelung auf insgesamt 2 Billionen DM führte. 20 Phase 6: Von der kurzfristigen Erholung in neue Höhen Bis 1997 verharrte die Neuverschuldung auf einem einheitlich hohen Niveau, die dann aber unter dem neuen Wirtschaftsminister Hans Eichel bis 2001 stark gesenkt werden konnte. Neuverschuldungsquote wieder steil nach oben. 21 Ab 2002 zeigt die Richtung der 3.2. Das derzeitige Ausmaß: einige wichtigen Kennziffern Die in 3.1. beschriebene Entwicklung hat dazu geführt, das die Gesamtverschuldung (2004) des Öffentliche Haushalts auf mittlerweile ca Mrd. angestiegen ist. Das entspricht 62,7% des BIP (zum Vergleich: 1960 waren es noch 18,5%) und pro Kopf. 22 Seit Oktober erhöhen sie sich weiterhin um 2660 pro Sekunde und werden am Ende des Jahres den Stand von ca Mrd. erreicht haben. 23 Die Zinszahlungen für diesen gewaltigen Schuldenberg beliefen sich allein im Jahr 2002 auf 65,6 Mrd. ; die sich aus den 443 Mrd. Steuereinnahmen errechnete Zinssteuerquote betrug 14.8%. Das bedeutet, dass etwa jeder siebte 19 Ottnad geht allerdings davon aus, dass der Rückgang- auch ohne die besonderen historischen Ereignisse- sich nicht im gleichen Maße fortgesetzt hätte. Thesen dazu S. 59 f. 20 Denn der Staat fing die Mehrbelastungen, die sich aus der Übernahme der DDR-Altlasten und der Finanzierung der Einheit ergaben, fast ausschließlich durch weitere Kredite auf, so dass die Schuldenquote von 1990 bis 1995 um fast 10 % stieg. 21 U.a. wegen der UMTS- Lizenzerlöse und Verringerung des Zinsniveaus. Vgl. Meyer, Dieter (2004): Die Schuldenfalle - eine Untersuchung der Staatsverschuldung ab 1965 bis 2025, ( ), S Deutsche Enzyklopädie (2004): Staatsverschuldung, ( ), S Um sich diese Zahl zu veranschaulichen kann man folgendes Beispiel heranziehen: Würden man ab sofort keine Kredite mehr aufnehmen, sondern jeden Monat 1 Mrd. Schulden tilgen, so hätte man nach 113 Jahren immer noch nicht das Ende des Schuldenbergs erreicht (ohne Zins u. Zinseszins!). Vgl. Bund der Steuerzahler (2004): Die öffentliche Verschuldung, inhalt/print_overview.phtml?bereich=verschuldung ( ), S. 1. 8

10 Euro der Steuereinnahmen ausschließlich für Zinstilgungen herangezogen werden musste. 24 Meyer führt an, dass das Verhältnis der in den Jahren gezahlten Zinszahlungen (1.188,8 Mrd. ) und den erhaltenen Krediten (1.129,3 Mrd.) zu der Schlussfolgerung führt, dass der öffentliche Gesamthaushalt zur Finanzierung der originären Ausgaben im Durchschnitt der vergangenen Jahrzehnte Kredite nicht benötigte; er benötigte sie lediglich zur Finanzierung der von den Krediten selbst erzeugten steigenden Zinslasten, also zur Finanzierung der Altlasten der Staatsverschuldung, nicht aber zur Finanzierung seiner eigentlichen Aufgaben (wie z.b. Investitionen) Verhältnis von Bund- Länder-Gemeinden Die Schulden des Öffentlichen Gesamthaushalts setzen sich aus den Schulden des Bundes, des außerhalb des Bundeshaushalts geführten Sondervermögens des Bundes (ERP-Sondervermögen, Fonds der Deutschen Einheit, Entschädigungsfonds), des Landes und der Gemeinden zusammen. Bei temporaler Betrachtung der Gesamtverschuldung fällt auf, dass der Anteil des Bundes im Verlauf der Jahre stetig gewachsen ist. 26 Der Anteil der Länder war zwar 1950 mit 64,1% sehr hoch, bewegte sich dann aber schnell auf ein Niveau um die 30% zu (2003: ~32%). Die Gemeinden hatten 1950 mit 3,7% einen nur sehr geringen Anteil vom Schuldenberg zu tragen. Dieser stieg daraufhin 1970 bis auf ca. 30% an, konnte sich jedoch von da an wieder auf ein konstantes Niveau von 6-7% verringern (2004: 6,5%). Denn anders als Bund und Länder schafften es die Gemeinden besonders in den achtziger Jahren - durch beachtliche Anstrengungen die Neuverschuldung zu begrenzen. 27 Entsprechende Entwicklung ist in Abb. 2 graphisch illustriert (Seite 10). 24 Meyer (2004), S Meyer (2004) S. 8. Obwohl diese einseitige Betrachtungsweise nicht stimmt (die Zinszahlungen des Staates an seine Gläubiger gehen zum Teil durch Kapitalertragssteuer u.a. wieder an diesen zurück), verdeutlicht sie doch die zunehmende Problematik recht deutlich : 32,6% (Möller, Alex/ Schwebler, Robert (1981): Schuld durch Schulden? Nutzen und Grenzen der Staatsverschuldung, München; Zürich, S. 13) und 2003: 56,5% (Bund der Steuerzahler (2004), S. 1.). Dies liegt an seiner überproportionalen Verantwortung und somit Ausgaben der Konjunkturstützung und an den steigenden internationalen Verpflichtungen, die dieser allein abwickeln muss. Vgl. Möller/ Schwebler (1981), S Meyer (2004), S. 9. Dies darf jedoch nicht zur Annahme führen, die Kommunen könnten immer ohne Schwierigkeiten ihre Haushaltsbudgets bestreiten. Im Gegenteil in letzter Zeit werden die Stimmen lauter, welche die Finanznot der Kommunen beklagen, die vielfach durch Finanzierung mit Kassenverstärkungskrediten (=Dispositionskredite; Anmerk. d.verf.) überbrückt werden, vgl. Meyer (2004), S. 9. Interessant ist auch 9

11 Abb. 2: Entwicklung der Verschuldung von Bund, Ländern und Gemeinden 0,7 Verschuldung Bund - Länder - Gemeinden 0,6 0,5 Prozent 0,4 0,3 0,2 0, Jahr Bund Länder Gemeinden Quelle: Eigene Graphik; Daten des Sachverständigenrat: Verschuldung der öffentlichen Haushalte 3.4. Zusammensetzung der Geberseite Eine Analyse bzw. Auseinandersetzung mit dem Gegenstand der Staatsverschuldung erfordert auch eine Betrachtung ihrer Auswirkungen auf ihre Kehrseite, nämlich die der Geberseite. 28 Diese wird zwar in den Debatten über das Für und Wieder staatlicher Verschuldung zumeist ausgeblendet, gewinnt aber an enormer Bedeutung, bedenkt man, dass der Staat dieses Jahr die gewaltige Summe von 66 Mrd. an seine Gläubiger zahlen muss (Zins-Ausgabenquote: 11%). 29 Wer die Gläubiger des Staates sind, ist aufgrund des Bankgeheimnisses nur sehr schwer zu ermitteln. Die einzige, wenn auch sehr grobe Statistik stammt von der Bundesbank. Danach gaben (Mitte 2002) Nichtbanken ~18%, Kreditinstitute ~41,8% und das Ausland ~40,2% der benötigten Kredite an den Staat. 30 Auffällig ist die seit den 80er Jahren markante Verschiebung in der Gläubigerstruktur zugunsten des Auslandes. Kamen von dort 1979 noch 4,5 % der anzumerken, dass sich, im Gegensatz zu Bund und Ländern, die Kreditfinanzierungsquote bei den Gemeinden prozyklisch entwickelte. Vgl. Piel/ Simmert 1981), S. 37 f. 28 Meyer (2004), S Hauch-Fleck, Marie-Luise (2004): Wer profitiert von den Schulden?, in: Die Zeit, Nr. 21/ 2004, 2004/21/Verteil Effekte ( ), S Ebenda, S

12 benötigten Geldmittel, so stiegen diese 1981 auf 12% und im Jahr 1998 waren es schon 34%. 31 Den eventuellen positiven Effekten dieser Entwicklung (Verringerung des Crowding-Out u.a.) steht ein hoher Steuerverlust (Kapitalertragssteuer u.a.) entgegen, da die geleisteten Zahlungen für den Schuldendienst ins Ausland abwandern Ursachen /Gründe Für die unter Punkt 3 beschriebene Entwicklung der mittlerweile erheblichen Staatsschulden existieret eine Reihe von Ursachen, die hier näher untersucht werden sollen. 4.1) Wachsende Staatsverschuldung als Ergebnis veränderter gesellschaftlicher Wertvorstellungen ) Gesellschaftliche Wertvorstellungen als Ursache des Verhaltens Die eigentliche Ursache wachsender Staatsverschuldung ist in den mehrheitlich in der Gesellschaft verinnerlichten Wertvorstellungen zu suchen. Sie schlagen sich in den individuellen Zielen und Präferenzen nieder und begrenzen in Form sozialer Normen den Spielraum zulässiger Handlungen. 34 Da die für den Bestand von Demokratie und Marktwirtschaft erforderlichen traditionellen Normen und Verhaltensweisen an Bedeutung verlieren, ist die Bereitschaft und Fähigkeit zur Kooperation nicht mehr ausreichend vorhanden. Stattdessen wird unbeschränkte individuelle Selbstverwirklichung vielfach als oberste Handlungsmaxime angesehen. Die Staatsverschuldung spielt in diesem Prozess eine besonders verhängnisvolle Rolle. Sie ist zugleich Ursache und Folge eines wachsenden Egoismus, der auf Kosten des Wohlfahrtstaates ein Maximum individueller Selbstverwirklichung erstrebt. Zudem wird der Staat zunehmend zum Ersatz für soziales Handeln, da 31 Ziel der Öffnung nach außen war zum einen eine Entlastung des heimischen Kapitalmarkts (Senkung des Zinsniveaus), zum anderen wollte man so zur Finanzierung des Leistungsbilanzdefizits beitragen. Dazu auch in Schlesinger/ Weber/ Ziebarth (1993), S. 86 ff; Ottnad (1996), S. 45 f; Möller/ Schwebler (1981), S Meyer (2004), S Die unter Punkt 4.1 angeführten Ursachen sind in Anlehnung an Ottnad (1996), S. 109 ff erfolgt. Sie sind zudem auf Seite 17 in schematischer Darstellung den wirtschaftlichen Folgen gegenüber gestellt. 34 Ottnad (1996), S

13 Solidarität praktiziert werden kann, indem man nach ihm ruft. Überdies erwartet der Bürger vom Staat, dass er ihm möglichst große Handlungsspielräume verschafft und ihm Risiken und Folgen seiner Handlungen abnimmt. Somit höhlt der kreditfinanzierte Ausbau immer umfassenderer staatlicher Fürsorge seinerseits soziale Normen aus, die Eigenverantwortung, Risikobereitschaft und Rücksichtnahme auf die Interessen anderer sowie vor allem die Bereitschaft zur Erhaltung des Gemeinwohls fördern. Dadurch werden wiederum die Hemmschwellen für wachsende Staatschulden weiter gesenkt Kollektive Überforderung des Staates Wachsende Nachfrage nach staatlichen Leistungen Vor dem Hintergrund der seit dem 2.Weltkrieg sich stetig erhöhenden Staatsquote kann der Schluss gezogen werden, dass sich die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nach staatlichen Leistungen, trotz steigenden Wohlstands, langfristig erhöht. Denn staatliche Leistungen werden nur dann ausgeweitet, wenn eine Nachfrage besteht, da der Bürger unnötigen Leistungsangeboten bei kommenden Wahlen die Zustimmung verweigern könnte. Diese Entwicklung kann, da keine Armut vorliegt, nur durch die in beschrieben Tendenz des sozialen Wandels und der damit verbundenen Sicht- und Verhaltensweisen erklärt werden Wachsendes Angebot und steigende Kosten staatlicher Leistungen Eine wachsende Nachfrage nach staatlichen Leistungen, wie sie sich aus den veränderten gesellschaftlichen Wertvorstellungen ergibt, würde noch nicht automatisch zu einer Ausweitung eben dieser führen. Vielmehr bedarf es ein Gegenüber, sprich all jene involvierten Politiker und Beteiligte, die die Ausgabenerhöhung für zusätzliche Leistungen bewilligen. Als Erklärungsversuch für eine Steigerung der staatlichen Leistungen sei zum einen die Instrumentalismusthese angeführt. 35 Diese geht von einem positiven, sich um das Gemeinwohl seines Volk sorgenden Politikers aus, der nur deshalb auf zusätzliche kreditfinanzierte Ausgaben zurückgreift, um das Beste für seine Wähler zu erreichen. Nachdem es seit Ende der siebziger Jahre massive Zweifel an der Wirksamkeit der staatlichen Kreditaufnahme als solche und Einigkeit über 35 Ottnad (1996), S

14 negative Effekte einer dauerhaft wachsenden Staatsverschuldung gibt, muss diese These widerlegt werden. 36 Die zweite Erklärung liefert die Verschwörungsthese. Diese, von vielen Menschen gern verwandten Argumente, beziehen sich auf machthungrige, kurzsichtige und nur am eigenen Vorteil orientierte 37 Politiker, die rücksichtslos agieren und das Gemeinwohl außer Acht lassen. 38 Diese These, wenn auch in abgeschwächter Form, verdeutlicht das Streben der Politiker in der politischen Realität nach Einkommen, Ansehen, Macht und beruflicher Karriere. Sie sind dabei, unabhängig von ihren Zielen und Beweggründen, als Handlungsgehilfe immer auf die Wählerstimmen angewiesen, und diese sind vor allem durch das ständige Ausweiten des Angebotes staatlicher Leistungen zu erlangen. 39 Zusätzlichen Beitrag zur Ausweitung der Staatstätigkeit liefert der beträchtliche Spielraum der Politiker, der es ihnen ermöglicht, eigener Interessen durchzusetzen, um dadurch ihren Einfluss stetig zu erhöhen. Deshalb neigen sie dazu immer neue Entscheidungsebenen, Gremien und Ressorts zu schaffen. Umgekehrte Versuche, die dringend nötigen Verschlankungen durchzuführen, bleiben erfolglos. Auch unzureichende Möglichkeiten der Effizienzkontrolle 40 und die Budgetmaximierung durch Bürokratie 41 leisten ihren Anteil an unnötigen Staatsausgaben Ottnad (1996), S. 22f 37 Ebenda, S Ebenda, S Bund der Steuerzahler (2004), S. 3. Das Argument, dass rational denkende Bürger nicht einen ausschließlich auf sein Selbstwohl bedachten Politiker wählen werden ist in so weit zutreffend, wie diese die sehr komplexen Zusammenhänge verstehen. In den meisten Fällen jedoch kann ein Laie jedoch aufgrund seiner beschränkten Rationalität nicht von bloßen Versprechen und der Realität trennen. Vgl. Ottnad (1996), S. 23 und 130ff. 40 Bis Ende der achtziger Jahre gab es in der öffentlichen Produktion kaum Bestrebungen betriebswirtschaftliche Gesichtpunkte wie Gewinnmaximierung durchzusetzen oder über ihre Privatisierung nachzudenken. Hier stellt sich das Problem der Abhängigkeit der Politiker von der Verwaltung bezüglich der Zurfügungsstellung von Informationen, die diese aber gleichzeitig als deren Auftraggeber kontrollieren müssten. 41 Da diese ihren Bedarf weitgehend selbst definiert, war in der Vergangenheit ein starker Hang zu immer mehr Sachmittelausstattung und immer mehr Arbeiter in öffentlichen Institutionen zu erkennen, um den einzelnen zu entlasten. 42 Um die oben aufgeführten Sachverhalte zu verstehen, entwickelte sich im Laufe der sechziger- und siebziger Jahre ein neuer Wissenschaftszweig, der der Ökonomischen Theorie der Politik. Seine Erkenntnis lässt sich allgemein durch eine Übertragung des ökonomischen Rationalitätspostulats auf den demokratischen Entscheidungsprozeß beschreiben. Vgl. Hillinger, C / Holler, M (1979): Ökonomische Theorie der Politik: eine Einführung, München, 14 ff. 13

15 Wachsende Staatsverschuldung als Katalysator der politischen Willensbildung Die von der Bevölkerung als Auftraggeber gewünschte Erhöhung der staatlichen Ausgaben und deren Umsetzung durch die Politiker als Agenten wäre in soweit unproblematisch, stünde ihr ein gleichwertiger Ersatz in Form gestiegener Steuern gegenüber. Da dies nicht so ist, sondern im Gegenteil die Bürger zunehmend ihre Steuerbelastung als zu hoch empfinden und dieses ihre Steuermoral sinken lässt, muss es für dieses Missverhältnis Gründe geben. Das dem deutschen Haushalt zugrunde liegende Nonaffektionsprinzip macht es für den Bürger zum einen nicht erkennbar, wohin seine Steuern und Abgaben fließen und ob damit die dafür vorgesehenen Projekte und Investitionen auch erreicht werden und falls ggf. nicht, wer dafür verantwortlich ist. 43 Zum anderen entsteht für den Einzelnen keine Kosten-Nutzen Relation der bezogenen Leistung, da der Finanzierungsbeitrag zum Staatshaushalt kaum von den beanspruchten Leistungen abhängt. Dadurch ergibt sich für den Bürger ein Anreiz staatliche Leistungen unbeschränkt bis zur völligen Sättigung zu konsumieren. 44 Aus dieser Problematik folgt die jährliche Erhöhung der Gesamtverschuldung, da der ansteigenden Abgabenbelastung Rechnung getragen werden muss. Für sowohl den Bürger als auch den Politiker ergibt daher die Staatsverschuldung die ideale Lösung, da sie in der Gegenwart nahezu kostenlos zu sein scheint Deficit Spending Ein weiterer Grund der dauerhaften Zunahme der Verschuldung liegt in der durch Keynes propagierten wirtschaftswissenschaftlichen Schule der Globalsteuerung. 45 Es soll hier nicht auf eine grundsätzliche Kritik abgestellt werden, denn nicht die Qualität der kreditfinanzierten Konjunkturhaushalte brachte diese Politik ins Gerede, sondern die oft nicht ausreichende und zur Zustimmung unzulängliche Begründung, warum diese Schulden erforderlich waren. 46 Vielmehr ist die Ursache in derer problematischen politischen Umsetzung zu suchen, denn die 43 Bund der Steuerzahler (2004), S Dadurch findet eine teilweise irrationale Nutzung von Leistungen statt, nur um für die gezahlten Steuern eine Gegenleistung zu bekommen. 45 In diesem Zusammenhang ist auch der Grad der Verschuldung in Abhängigkeit der jeweils vorherrschenden Religionen zu sehen. Katholiken neigen im Allgemeinen eher zu Kreditfinanzierung als Protestanten, was sich auch auf die Staatsfinanzen auswirkt. Vgl. Wagschal (1996), S. 76 ff. 46 Möller/ Schwebler (1981), S

16 Erfahrung hat gelehrt, dass eine dauerhafte Wohlstandsmehrung mit Hilfe staatlicher Schulden zwar unter bestimmten Annahmen theoretisch möglich, in der Praxis aber nicht zu erwarten ist Die Deutsche Einheit Das der deutsche Haushalt im Zusammenhang mit der Vereinigung der ehemaligen DDR einer unerwarteten und hohen zusätzlichen Belastung ausgesetzt war, steht außer Frage. Die These aber, die heutige (negative) Lage wäre primär der Wiedervereinigung erwachsen, muss mit dem Hintergrund verneint werden, dass beispielsweise die Staatsschuld bereits von um das 2,4 fache anstieg (gemessen an den Steuereinnahmen). 48 Erklärungsbedarf besteht nur, ob, wie bei allen staatlichen Herausforderungen, bestmöglichst gehandelt wurde. Über die notwendige (kreditfinanzierte) Übernahme der Altlasten der DDR in Höhe von ca. 300 Mrd. 49 besteht ein Konsens. In wie weit aber die weitere Neuverschuldung von 700 Mrd., die in den Jahren bis 1995 getätigt wurde (hauptsächlich für Finanztransfers in den Ostteil) gerechtfertigt ist und nicht mehr verteilungspolitischen Inhaltes ist, ist sehr fraglich Der Zinseszinseffekt führen Gründe einer übermäßigen kreditfinanzierten Haushaltspolitik an. Sind erst einmal Schulden vorhanden, ergibt sich die Problematik des Zinseszinseffekts, der zu einem exponentiellen Schuldenwachstums führt. Denn zur Refinanzierung der Tilgung und Bezahlung der Zinsen müssen neue Schulden aufgenommen werden, die ein noch größeres Defizit hinterlassen, welches wiederum durch eine gesteigerte Neuverschuldung gedeckt werden muss usw. 51 Die Bundesbank bezeichnet dieses Phänomen als circulus vitiosus 52, da sich die Verschuldung aus sich selbst heraus nährt Ottnad (1996), S. 13. Vgl. auch Punkt Creutz, Helmut (1994): Das Geld Syndrom, Frankfurt/ Main; Berlin, S Über die Problematik der Bestimmung der Gesamthöhe vgl. Ottnad (1996), S. 61 ff. 50 Ebenda, S. 60 ff. 51 Meyer (2004), S. 10. Mehr zur Thematik, u.a. das das daraufhin ansteigende BIP zur Schuldentilgung herangezogen werden kann: S. 10f. 52 Deutsche Bundesbank (1997): Monatsbericht März Die Entwicklung der Staatsverschuldung seit der deutschen Wiedervereinigung, mba_verschul.pdf ( ), S Deutsche Bundesbank (1997), S

17 5. Rahmenbedingungen/Grenzen Nachdem sowohl ein Großteil der Bevölkerung als auch der Politiker scheinbar sorglos mit dem Problem der ständig wachsenden Staatsverschuldung umgehen, stellt sich die Frage nach der Existenz verbindlicher rechtlicher- als auch sinnvoller ökonomischen Grenzen. Des Weiteren ist die Frage nach politischen und moralischen Grenzen zu klären Rechtliche Grenzen Nationale Gesetze Rechtliche Grenzen sind für Bund und Länder vor allem im Verfassungs- und Haushaltsrecht geregelt. 54 Der Artikel 115 GG gibt die obere Grenze für den Umfang der Kreditaufnahme an, die sich an den Ausgaben für die Bruttoinvestitionen bestimmt. 55 Des Weiteren regelt er, dass Ausnahmen nur zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig sind. 56 Artikel 109 GG regelt die Kreditwirtschaft von Bund und Ländern dahingehend, dass diese zwar in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind, jedoch sie dabei den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen haben. 57 Bedeutung kommt auch dem 1967 verabschiedeten Stabilitätsund Wachstumsgesetz zu, dessen oberstes Ziel die Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist. Demnach ist nur in wirtschaftlich schlechten Zeiten eine zusätzliche Verschuldung rechtens. 58 Meinungsverschiedenheiten und dadurch handlungspolitische Probleme ergeben sich jedoch in der konkreten Anwendung dieser Gesetze, da genaue definitorische Merkmale bzw. Kennzahlen fehlen Die grundlegenden Unterschiede für den kommunalen Haushalt sind erläutert in: Lang/ Koch (1980), S. 50 f. 55 Dahinter steht die Ansicht, dass Investitionen das Wirtschaftswachstum fördern und deswegen auch in der Zukunft Nutzen erzielen. Vgl. Meyer (2004), S Piel/ Simmert (1981), S Möller/ Schwebler (1981), S. 75 ff. Weitere, sehr ausführliche Informationen dazu in: Lang/ Koch (1980), S. 46 ff. 58 Bei der Sicherung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ist darauf zu achten, dass als Ziel das magische Viereck angestrebt wird. Vgl. Möller/ Schwebler (1981), S. 59 ff. 59 Bund der Steuerzahler (2004), S. 3f. Interessant ist auch anzumerken, dass für den anwendungspolitischen Gebrauch keine Gesetze/Richtlinien für eine Maximalgrenze des Gesamtschuldenstandes existieren. Ausführlich: Lang/ Koch (1980), S. 53f. Die von Möller und Schwebler (1981), S. 29 angeführte Höchstgrenze es lässt sich sagen, dass das absolute Verschuldungslimit dort liegt, wo der Plafond des technisch überhaupt Finanzierbarem entsteht ist wenig fassbar und somit in der Praxis nicht verwendbar. 16

18 5.1.2.Europäische Gesetze Zusätzlich zu nationalen Gesetzen muss sich der Bund seit 1992 an den Vertrag von Maastricht halten, der die von der EU verabschiedeten Konvergenzkriterien zur europäischen Währung des Euros umsetzt. Dieser legt folgende Grenzen fest: 60 - Das Haushaltsdefizit darf maximal 3,0 % des BIP betragen. - Die Gesamtverschuldung darf 60,0 % des BIP nicht überschreiten Ökonomische Grenzen Der Streit über den Sinn und Zweck der Staatsverschuldung ist immer eine Auseinandersetzung zwischen verschiedenen wirtschaftswissenschaftlichen und ideologischen Schulen gewesen. 61 Dabei kann primär zwischen Theorien unterschieden werden, die staatliche Kreditaufnahme ablehnen oder rechtfertigen, ja sogar als Pflicht ansehen. Es folgt daraus eine Klassifizierung in negative und positive Verschuldungstheorien. 62 Im Folgenden soll nun kurz auf den ökonomische Nutzen bzw. des anwendbaren Rahmens der positiven Verschuldungstheorien eingegangen werden. Um dem obersten Ziel der Wirtschaftsstabilisierung gerecht zu werden, muss zunächst analysiert werden, ob konjunkturelle oder strukturelle Ursachen einen geplanten Kredit hervorrufen. Da man sich heute weitgehend einig ist, das strukturelle Defizite abzulehnen sind, 63 sollten diese nicht gefördert werden. Liegen hingegen konjunkturelle Ursachen vor, kann bei einer daraus resultierenden Staatsverschuldung weiterhin in konjunkturbedingte und antizyklische Defizite differenziert werden. 64 Konjunkturbedingte Defizite entstehen in wirtschaftlich schwachen Zeiten durch Mindereinnahmen und zusätzlichen Mehrausgaben, um wenigstens die staatliche Nachfrage aufrechtzuerhalten (und Begrenzung des Rückgangs der privaten 60 Bund der Steuerzahler (2004), S Waagschal (1996), S. 73. Auf eine ausführliche Beschreibung der einzelnen Theorien wurde aus Gründen des Umfangs dieser Hausarbeit verzichtet. Des Weiteren wurde auf die Kritik des Keynesianismus (Schwierigkeit der praktischen Umsetzung etc) schon in 4 d) hingewiesen (ausführliche kritische Anmerkungen in: Schlesinger/ Weber/ Ziebarth (1993), S. 68 ff und Piel/ Simmert (1981), S. 100 ff). 62 Ebenda, S Ausnahme können staatliche Investitionen sein. Mehr zur Problematik: Deutsche Enzyklopädie (2004), S Deutsche Enzyklopädie (2004), S. 3f. 17

19 Nachfrage). 65 Sie gelten als unbedenklich, da sich Mindereinnahmen und Mehrausgaben in wirtschaftlich stärkeren Zeiten von selbst wieder ausgleichen und in Boomphasen sogar in Budgetüberschüssen widerspiegeln. Im Gegenteil kann sparen zum falschen Zeitpunkt (Parallelpolitik) die Wirtschaft destabilisieren und sogar zu wachsender Neuverschuldung führen. 66 Antizyklische Defizite gehen noch über das konjunkturelle Defizit hinaus, da der Staat aktiv stabilitätspolitische Maßnahmen durch Kreditausweitung betreibt. Die Obergrenze hierbei ergibt sich aus der Lücke zwischen der gesamten Nachfrage und dem Gesamtangebot. 67 Eine antizyklische Finanzpolitik kann nicht nur wirtschaftlich stabilisierend wirken, sondern auch, wenn erfolgreich umgesetzt, eine Voll- und Überkonsolidierung ihres selbst verursachten Defizits hervorrufen. 68 Es kann aufgrund der Komplexität keine konkrete und sinnvolle ökonomische Obergrenze der Staatsverschuldung aufgezeigt werden. Es zeigt sich jedoch, dass sie zum einen umso wertvoller ist, je mehr der Ausgaben investiven Zwecken zugeführt werden, da diese zum Wirtschaftswachstum- und letztlich zur Wohlfahrt beitragen. 69 Zum anderen hängt ihr Erfolg auch damit ab, in wie weit die Staatsverschuldung den Kapitalmarkt (negativ) beeinflusst und somit die private Kreditaufnahme verteuert und Investitionen zurückdrängt Politische/ Moralische Grenzen Psychologisch- politische Restriktionen ergeben sich aus der in Kapitel dargestellten Abhängigkeit der Politiker von ihren Wählern. So scheint zwar von der negativen Grundeinstellung gegenüber der Staatsverschuldung keine positive 65 Piel/ Simmert (1981), S. 59. Zu denken wäre an Vorziehung sowieso geplanter Investitionen, vgl. Deutsche Enzyklopädie (2004), S Piel/ Simmert (1981), S. 107, merken jedoch kritisch an, dass staatliche Aktivitäten auf Stetigkeit und Dauerhaftigkeit angelegt sind und sich deshalb als konjunkturelles Element wenig eignen. 66 Deutsche Enzyklopädie (2004), S Piel/ Simmert (1981), S Deutsche Enzyklopädie (2004), S Piel/ Simmert (1981), S. 108 ff. Die Vergangenheit hat jedoch gezeigt, dass die Investitionsquote stetig am sinken ist, vgl. Möller/ Schwebler, S. 17. So wurden lt. dem Bund der Steuerzahler (2004), S. 2 beispielsweise % der Staatsausgaben für Konsumzwecke getätigt. 70 Das viel diskutierte Problem des crowding out wird ganz unterschiedlich bewertet (beispielsweise mit der Quellen- und Fontänentheorie, vgl. Piel/ Simmert (1981), S. 111f). In der Praxis jedoch konnte sich eine Erhöhung des Zinses bei steigender Staatsschuld nicht bestätigen, vgl. Waagschal (1996), S

20 Wirkung auf den Wähler auszugehen, jedoch vermittelt die Kreditfinanzierung dem Bürger ein geringeres Belastungsgefühl als die Steuerfinanzierung. 71 Moralische Grenzen gehen auf die in 6.4 beschriebene Frage der intra- und intergenerativen Gerechtigkeit zurück. 6. Folgen Dass eine sich stetig vergrößernde Staatsverschuldung, derer Ursachen in Kapitel 4 erläutert wurden, auch zwangsweise Auswirkungen auf die Zukunft haben muss, ist leicht verständlich (siehe Abb. 3). Wie weit jedoch das Spektrum der Folgen sein wird, ist erst nach eingehender Untersuchung ersichtlich und soll nun differenziert dargestellt werden. Abb. 3: Der Prozeß einer sich selbst verstärkenden Staatsverschuldung in schematischer Darstellung Umfassende kollektive Absicherung durch den Staat Gesellschaftliche Ursachen Wachsende Staatsverschuldung Unbeschränkte individuelle Selbstverwirklichung Institutioneller Rahmen Witschaftliche Folgen Niedrigeres Wachstum Höherer Zins Quelle: In Anlehnung an Ottnad (2004), S Piel/ Simmert (1981), S Weitere psychologisch- politische Restriktionen auf den Seiten 118 ff. 19

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