Der Sozialstaat in der Krise: Johannes Clemens, Deutsche Bundesbank

Transkript

1 Der Sozialstaat in der Krise: Opfer oder Retter?

2 Sozialstaatsdebatten in der jüngeren Vergangenheit Krise des Sozialstaates? Überbordende Wohlfahrtsstaaten als Wachstumshindernis (Angelsachsen vs. Kontinentaleuropa) Fehlanreize in einzelnen (Ver-)Sicherungsbereichen: Arbeitsangebot durch Arbeitslosenversicherungen behindert Angebotsinduzierte Nachfrage nach Gesundheitsleistungen Umlagefinanzierte Rentenversicherung beschränkt Ersparnis Zwischenfazit: Moral hazard ist mit jeder Versicherung verbunden Sozialstaat geht aber darüber hinaus: Umverteilungskomponente: Trade off zwischen Allokations- und Verteilungszielen Ineffizienzen = Kosten der Umverteilung, d.h. bei gegebener Faktorausstattung wird weniger produziert und konsumiert als möglich wäre Letztlich nicht ohne Werturteile zu entscheiden: Primat der Politik Seite 2

3 Sozialstaatsdebatten in der jüngeren Vergangenheit Finanzierbarkeit des Sozialstaates? Nachhaltig finanziert? insbesondere mit Blick auf den demographischen Wandel Nachhaltigkeitsindikatoren Notwendige Primärsalden Generationenbilanzen Entscheidend: positives Zins-Wachstumsdifferenzial Generationen- gerechtigkeit Letztlich kein spezifisches Sozialstaats-Thema Übermäßige Belastung des Faktors Arbeit? Lohnkostenargument bei gegenwärtiger Beschäftigungslage nicht mehr dominierend insbesondere im internationalen Vergleich Könnte mit schwächerer Wirtschaftsentwicklung aber wieder an Gewicht gewinnen: Substitution heimischer Arbeit durch Arbeit im Ausland und/oder durch Kapital Seite 3

4 Finanzielle Nachhaltigkeit Anstieg der alterungsbedingten Ausgaben klar absehbar Ausmaß aber unsicher Umgerechnet in Beitragssätze 2060: GRV: 24½ % bis 25 % GKV: 16½ % bis 21½ % SPV: 4¼ % bis 8¼ % Seite 4

5 Finanzielle Nachhaltigkeit Teuerste Szenarien: GKV: mit expliziter Berücksichtigung des medizinisch-technischen Fortschritts SPV: Ausbau der professionellen Pflege Seite 5 Quelle: European Commission Directorate-General for Economic and Financial Affairs Economic Policy Committee Ageing Working Group The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States ( ) Joint Report prepared by the European Commission (DG ECFIN) and the Economic Policy Committee (AWG)

6 Wechselwirkungen zwischen aktueller Krise und Sozialstaaten Welche Krise? - Wo? Deutschland: Konjunktureinbruch 2009 Automatische Stabilisatoren (insb. Steuereinnahmen und Arbeitslosenunterstützung) Antizyklische Konjunkturprogramme (z.b. Abwrackprämie, aber auch Kurzarbeitergeld-Erweiterungen) Strukturelle Veränderungen Revidierter Potenzial-Wachstumspfad für die EWU-Länder insgesamt Anhaltendes Niedrigzins-Umfeld ( Financial Repression ) EWU-Peripherie: Krise hat strukturelle Probleme offengelegt, die durch Verschuldung (privat wie staatlich) verdeckt waren Krisenbekämpfung: Strukturelle Reformen und Konsolidierung Sozialleistungen nicht ausgenommen (Rentenalter, Gesundheitsund Lohnersatzleistungen) Letztlich Entscheidung der politisch Verantwortlichen in den jeweiligen Ländern (Subsidiaritätsprinzip) Seite 6

7 Wirtschaftskrise? Entwicklung des realen BIP (2006=100) In kurzfristigerer Betrachtung DE gut durch die Krise gekommen: V-förmige Entwicklung 100 DE Quelle für diese und die folgenden Grafiken: Europäische Kommission, Frühjahrsschätzung 2012 Seite 7

8 Wirtschaftskrise? 110 Entwicklung des realen BIP (2006=100) Auch kein Einbruch des Produktionspotenzials: in Mrd DE Seite 8

9 Wirtschaftskrise? Entwicklung des realen BIP (2006=100) In kurzfristigerer Betrachtung DE am besten durch die Krise gekommen DE FR IT ES PT IE GR In anderen Ländern tiefe Einbrüche, oder zumindest langsameres catching up Seite 9

10 Wirtschaftskrise? Arbeitslosenquoten In DE führte Krise 2009 lediglich zu leichter Delle Trend abnehmender Arbeitslosigkeit ungebrochen 6 DE Seite 10

11 Wirtschaftskrise? Arbeitslosenquoten Krise auf Arbeitsmarkt in DE kaum feststellbar: Krise schlug sich im Entgeltniveau und in der Arbeitszeit nieder, aber kaum in der Beschäftigung DE FR IT ES PT IE GR Weniger günstig: in FR und IT Äußerst negative Entwicklung in den PIGS Seite 11

12 Sozialversicherungen im Konjunkturzyklus Eignung als automatischer Stabilisator begrenzt Generelles Verschuldungsverbot Rücklagen bei GRV (1,5 MA), GKV (1,0 MA) und SPV (0,5 MA) begrenzt Puffer: Beiträge Regelmechanismus bei der GRV (Rücklagen zwischen 0,2 und 1,5 MA) Zusatzbeiträge bei der GKV Ggfs. diskretionäre Änderung der lohnbezogenen Beitragssätze Gewisse Stabilisierung durch geringere Schwankungen und Phasenverschiebung der Bruttolöhne und gehälter im Vergleich zum BIP Sozialversicherungen und diskretionäre antizyklische Fiskalpolitik? Ausgaben nur begrenzt geeignet wg. Ansprüchen auf Leistungen Ausnahme: BA (z.b. Kurzarbeitergeld) Einnahmen über Variation der Beitragssätze und Rücklagengrenzen Seite 12

13 Finanzen der Sozialversicherungen Seite 13

14 Finanzen der Sozialversicherungen Seite 14

15 Finanzen der Sozialversicherungen Seite 15

16 Rückwirkungen des Sozialstaates auf die Krise 1,00% Finanzierungssalden in den SV-Zweigen in Prozent de es BIP 0,80% 0,60% 0,40% 0,20% 0,00% -0,20% -0,40% -0,60% SPV GKV BA GRV -0,80% Seite 16

17 Finanzen der Sozialversicherungen Seite 17

18 Schutz des Sozialstaats gegen konjunkturelle Schwankungen Ziel: Stabilisierung des Beitragssatzes über den Konjunkturzyklus Zentrale Frage: Rücklagen ausreichend, um über den Zyklus auf (prozyklische!) Beitragssatzanpassungen verzichten zu können? Antwort: Es kommt drauf an! Seite 18

19 Schutz des Sozialstaats für konjunkturellen Schwankungen Gesetzliche Rentenversicherung Rücklagenobergrenze von 1,5 Monatsausgaben erscheint knapp kalkuliert Aber: Nach Einsetzen des demographischen Umschwungs ab etwa 2015 Abschmelzen der Rücklagen vorprogrammiert Rücklagenuntergrenze von 0,2 Monatsausgaben unzureichender Puffer Seite 19

20 Schutz des Sozialstaats für konjunkturellen Schwankungen Bundesagentur für Arbeit Keine Rücklagenobergrenze vorgeschrieben Zyklische Komponente auf der Ausgabenseite: Bezieher von Alg1 Beitragssatz von 3,0% ausreichend für etwa Alg1-Bezieher, für aber fast 3½% notwendig Seite 20

21 Strukturelle Veränderungen In Deutschland: Krise hat Vertrauen in Finanzmärkte erschüttert Renditeversprechen Stabilität, Verlässlichkeit Größere Rolle des (Sozial-) Staates stößt wieder auf breitere Akzeptanz Insbesondere gesetzliche Rentenversicherung Bietet relativ kapitalmarktunabhängige Alterssicherung und Inflationsschutz Private Vorsorgeprodukte in der Kritik (insb. Riester-Renten) Hohe Abschluss- und Verwaltungskosten Niedrige Rendite (in aktuellem Zinsumfeld) Aktuelle Diskussion um Rentenniveau auch vor gesunkener Attraktivität privater Vorsorgealternativen zu sehen Aber: Diskussion könnte sich bald wieder drehen, wenn Demographie Wirkung zeigt und Krisenbewältigung funktionieren sollte Seite 21

22 Strukturelle Veränderungen In den Peripheriestaaten der EWU: Krise hat Vertrauen in Finanzmärkte und den Staat erschüttert Konsolidierungserfordernisse machen nicht vor dem Sozialstaat halt Besonders attraktiv: Maßnahmen, die Vertrauen in solide Finanzpolitik stärken ohne kurzfristige Nachfrageausfälle zu provozieren (Paradebeispiel: Anhebung des gesetzlichen Rentenalters) Herrschende Meinung : Strukturreformen + Konsolidierung Umstritten: Rezessionen als zyklisches Phänomen oder Anpassungsrezessionen? Entscheidend: Einschätzung des Potenzialwachstums Seite 22

23 Schlussfolgerungen Deutschland = Insel der Glückseeligen im Euroraum, nicht repräsentativ Sozialstaat hat sich in der Krise bewährt, Zweifel an privatwirtschaftlichen, kapitalgedeckten Sicherungsoptionen größer geworden Reformierter bezahlbarer Sozialstaat hat sich als Krisensubjekt bewährt nicht zuletzt, weil dadurch Handlungsspielraum bestand Unzureichend reformierter Sozialstaat ist Krisenobjekt, d.h. steht unter Reformdruck Angemahnte Strukturreformen in Problemländern der EWU können Sozialstaat auf tragfähige Grundlage stellen ( Agenden 2020 ) Seite 23

24 Finanzen der Sozialversicherungen Seite 24

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