Gemeindereformen im Kanton Bern

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1 Gemeindereformen im Kanton Bern Ein Überblick und Vergleich Dr. phil. Andreas Ladner Institut für Politikwissenschaft Reto Steiner, mag. rer. pol. Institut für Organisation und Personal Kommentierte Auswertungen basierend auf den Ergebnissen eines Forschungsprojekts des Schweizerischen Nationalfonds im Rahmen des Schwerpunktprogramms Zukunft Schweiz Universität Bern Engehaldenstrasse 4, CH-3012 Bern, Schweiz Tel: Fax: Internet:

2 Wichtigste Ergebnisse im Überblick Die hier vorliegenden Ergebnisse über die Reformtätigkeit in den Berner Gemeinden stammen aus einem gesamtschweizerisch angelegten Forschungsprojekt mit dem Titel Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation, welches im Rahmen des Schwerpunktprogramms Zukunft Schweiz vom Schweizerischen Nationalfonds finanziert wurde. Ausgewertet wurden die Antworten einer schriftlichen Befragung von 84.5 Prozent der Schweizer, respektive 91.3 Prozent der Berner Gemeinden. Der Kanton Bern liegt hinsichtlich der Grösse seiner Gemeinden etwa im gesamtschweizerischen Mittelfeld. Rund 55 Prozent der Gemeinden haben weniger als 1000 Einwohner. In diesen 217 Gemeinden leben jedoch lediglich rund 10 Prozent der Berner Bevölkerung. Die Zahl der Gemeinden ist auch im Kanton Bern (Abgesehen von der Neugründung des Kantons Jura und dem Kantonswechsel des Laufenthals) in den letzten 150 Jahren relativ konstant geblieben. Die Leistungsfähigkeit der Gemeinden wird von den Gemeindeschreibern, vor allem was die Bürgerfreundlichkeit und die Qualität des Leistungsangebotes anbelangt, als hoch bezeichnet. Insgesamt fällt die Beurteilung der Berner Gemeinden noch etwas positiver aus als im gesamtschweizerischen Durchschnitt. Ausnahmen bilden die politische Führung und mit allerdings geringen Differenzen die Offenheit gegenüber Neuerungen und die finanzielle Situation. Gefragt nach den Leistungsgrenzen, macht den Berner Gemeinden vor allem die Betreuung von Asylsuchenden zu schaffen. Weitere häufig genannte Problembereiche sind Neue Armut/Fürsorge und Arbeitslosigkeit sowie Gemeindepolizeiliche Aufgaben und Zivilschutz. Der Vergleich mit den gesamtschweizerischen Resultaten zeigt, dass die Berner Gemeinden vor allem bei Asylfragen, bei der Fürsorge, bei der Betreuung von Drogenabhängigen und bei den Gemeindepolizeilichen Aufgaben häufiger Leistungsgrenzen konstatieren. Demgegenüber weisen sie in bei der Wasserversorgung, beim Abfall, bei der Energieversorgung und beim Umweltschutz etwas weniger oft Leistungsgrenzen aus als alle Schweizer Gemeinden zusammen. Auffallend ist, dass bei der Bewältigung der Arbeitslosigkeit im Vergleich zu 1994 kein weiterer Anstieg des Anteils an Gemeinden mit Leistungsgrenzen stattgefunden hat, während sich die Situation bei den Fürsorgefällen noch etwas verschärft hat. Eine gewisse Entspannung lässt sich auch bei der Bewilligung von Baugesuchen und bei der Raum- und Zonenplanung feststellen sowie bei der Entsorgung von Abfällen und beim Umweltschutz. Häufiger an Leistungsgrenzen stossen die Gemeinden bei der Betreuung von Asylsuchenden, bei der Wirtschaftsförderung, beim Zivilschutz und beim öffentlichen Verkehr

3 Zumindest aus Sicht der Gemeindeschreiber kann nicht festgehalten werden, dass die kleinen Gemeinden ausgesprochen häufig an Leistungsgrenzen stossen. Im Durchschnitt der letzten drei Jahre präsentieren etwas mehr als 30 Prozent der Berner Gemeinden einen Aufwandüberschuss. Im Vergleich zu einer Befragung 1994 liegt dieser Anteil 10 Prozent höher. Während 1994 über 80 Prozent der Gemeinden angaben, dass der reale Ertrag aus der Einkommens- und Vermögenssteuer zugenommen hat, sind es 1998 noch 40 Prozent. Dieser Anteil liegt leicht tiefer als der gesamtschweizerische Wert. Im Vergleich zu 1994 geben 1998 deutlich weniger Gemeinden an, dass der Steuerfuss in den letzten zwei bis drei Jahren gestiegen ist. Für die gesamte Schweiz liegt der Anteil der Gemeinden, die den Steuerfuss erhöht haben, leicht höher als im Kanton Bern. Die Unterstützung reformwilliger Gemeinden durch den Kanton wird nicht als schlecht beurteilt. Die Gemeindeschreiber sind der Meinung, dass der Kanton vor allem durch Beratung und auf keinen Fall durch eine zwangsweise Anordnung von Reformen die Gemeinden unterstützen soll. Gründe und Auslöser von Reformen sind das Bedürfnis nach Veränderungen, gefolgt von guten Erfahrungen in anderen Gemeinden sowie Leistungsgrenzen und finanzielle Probleme. Dies mag erstaunen und deutet darauf hin, dass es nicht in erster Linie die finanzschwachen Gemeinden sind, welche Reformen unternehmen. Betrachtet man die ganze Palette von Reformen, so zeigt sich, dass in den letzten Jahren mehr Kompetenzen an Exekutive, Verwaltung und Kommissionen übertragen wurden. Besonders oft wurde die Entschädigung der Exekutivmitglieder erhöht. Insgesamt kann davon ausgegangen werden, dass die Reformtätigkeit auf kommunaler Ebene im Kanton Bern über dem gesamtschweizerischen Wert liegt. New Public Management ist im Kanton Bern ein Thema. Mehr als die Hälfte aller bernischen Gemeinden haben sich bereits mit dem neuen Steuerungsmodell auseinandergesetzt. Dies ist im Vergleich zur gesamten Schweiz mit rund einem Drittel ein relativ hoher Wert. Auch in den Gemeinden der Nachbarkantone Freiburg und Luzern war NPM bisher weniger oft ein Diskussionsthema. Es sind auch bereits in verschiedenen Gemeinden erste NPM-Schritte unternommen worden: Die leistungsabhängige Entlöhnung und die Abschaffung des Beamtenstatus sind die am bislang häufigsten umgesetzten Reformschritte. Mehr als 80% der 159 Gemeinden, welche angeben, NPM-Reformen durchgeführt zu haben, haben die Anstellungsverhältnisse flexibilisiert. Damit liegen die Berner deutlich über dem gesamtschweizerischen Schnitt. Auch Personal- und Organisationsentwicklungsmassnahmen haben in den NPM-Gemeinden einen hohen Stellenwert. Noch wenig verbreitet sind die eigentlichen Kernelemente von New Public Management: Die Produktdefinitionen, Leistungsaufträge und Globalbudgets. Lediglich in 38 der antwortenden Gemeinden sind beispielsweise bislang Produkte definiert worden

4 Die Untergliederung nach den sieben bernischen Regionen zeigt, dass vor allem das Emmental und Oberland-Ost bereits erste NPM-Elemente umgesetzt haben. Erst wenig Verbreitung hat das Modell im Berner Jura gefunden. Der Stellenwert der interkommunalen Zusammenarbeit hat nach Auskunft der bernischen Gemeindeschreiber in den letzten fünf Jahren zugenommen. Zwei Drittel aller Gemeinden haben die IKZ intensiviert. Die bernischen Gemeinden arbeiten in durchschnittlich 8.5 Aufgabenbereichen zusammen (Auswahl aus 32 Bereichen). Damit liegen sie im schweizerischen Mittel. Eine Unterscheidung nach Gemeindegrösse zeigt kein einheitliches Bild. Die kooperativ erfüllten Aufgabenbereiche nehmen aber tendenziell mit zunehmender Gemeindegrösse zu. Interessant ist die Feststellung, dass die Regionen Emmental und Berner Jura, in welchen die IKZ in den letzten fünf Jahren überdurchschnittlich zugenommen hat, gleichzeitig auch diejenigen Regionen sind, in welchen absolut am häufigsten zusammengearbeitet wird Für alle Gemeindeaufgaben gibt es Beispiele interkommunaler Zusammenarbeit. Am verbreitetsten ist die Zusammenarbeit aber in Schulfragen, der medizinischen Versorgung, Abwasserfragen und beim Abfall. Noch sehr wenig verbreitet ist die IKZ in den verschiedenen Bereichen der allgemeinen Gemeindeverwaltung, bei gemeindepolizeilichen Aufgaben, der Raum- und Zonenplanung, Baugesuchen, öffentlichen Bauten, dem Landschafts- und Ortsbildschutz, den Gemeindebehörden, dem Umweltschutz, privaten Verkehr und der Integration von Ausländern. Die Gemeindeschreiber sind gegenüber IKZ positiv eingestellt und äussern nur wenig Skepsis. Es ist aber auch keine Euphorie festzustellen. Als Vorteil wird unter anderem der Ausbau des Leistungsangebotes genannt. Im Gegensatz zum schweizerischen Mittel glaubt eine Mehrheit der bernischen Gemeindeschreiber, dass die Qualität der Leitungen nicht zunimmt. Die Gemeinden denken, dass mehr Absprachen mit den beteiligten Gemeinden nötig sind und kooperativ erfüllte Aufgaben tendenziell weniger flexibel an geänderte Verhältnisse angepasst werden können. Zudem glaubt eine Mehrheit nicht daran, dass durch IKZ der Finanzhaushalt entlastet werden kann. Die Bürgerinnen und Bürger müssten sogar höhere direkte Gebühren zahlen. Die bernischen Gemeinden denken lokal. Sie haben nur wenig Kontakt zu weiter entfernten Gemeinden innerhalb des Kantons. Kantonsübergreifend werden praktisch keine Kontakte gepflegt. Public-Private-Partnerships sind ebenfalls erst ansatzweise ein Thema. In der Regel sind staatliche Institutionen die wichtigsten Ansprechpartner der Gemeinden. In den bernischen Gemeinden sind Diskussionen über Gemeindefusionen kein Tabu: 18.4% aller Gemeinden haben bereits über einen Zusammenschluss mit einer oder mehreren Nachbargemeinden diskutiert. Dabei fällt auf, dass es sich mehrheitlich um kleinere Gemeinden handelt (weniger als 500 Einwohner). Interessiert zeigen sich zudem einige grössere Gemeinden mit mehr als 5000 Einwohnern

5 Die Diskussion über eine Fusion bedeutet noch lange nicht, dass die Projekte auch umgesetzt werden. Konkrete Fusionsabsichten haben lediglich 3.6% aller Berner Gemeinden, oder absolut ausgedrückt 13 der antwortenden Gemeinden. Dies ist im Vergleich zum schweizerischen Mittel, das bei 7.9% liegt, ein tiefer Wert. Dies muss aber relativiert werden: In 15 Kantonen liegt der Wert nämlich noch tiefer. Er liegt vor allem im Tessin (43.6%) und in Freiburg (18.0%) sehr hoch. Der Kanton Luzern liegt hingegen mit 3.2% sogar noch hinter dem Kanton Bern zurück. Gemeinden, welche konkrete Fusionspläne haben, arbeiten bereits heute überdurchschnittlich intensiv zusammen. Der Anstoss für Fusionsdiskussionen und geplante Projekte kommt oft von der Gemeindeexekutive (Gemeinderat, Gemeindepräsident) oder vom Gemeindeschreiber. Manchmal sind es auch engagierte Bürgerinnen und Bürger, welche eine solche Diskussion in Gang setzen. Der Kanton hat bislang eine unwichtige Rolle gespielt, wenn es um Fusionsdiskussionen geht. Nur in rund 10% der Fälle gab er den entscheidenden Impuls. Als Pro-Argumente für Fusionen werden vor allem unternehmerische Überlegungen angeführt. Die Gemeindeschreiber glauben an eine professionellere, billigere und qualitativ bessere Leistungserstellung. Zudem könne gegenüber dem Kanton mehr Gewicht geltend gemacht werden. Ein weiterer Grund ist in den Augen der Gemeindeschreiber die Schwierigkeit vor allem von kleineren Gemeinden Nachfolger für politische Ämter zu finden. Gegen eine Fusion sprechen nach Ansicht der Gemeindeschreiber vor allem Gründe der Verbundenheit mit der Gemeinde. Es sei zu befürchten, dass die Bürgernähe und die Identifikation mit der Gemeinde verloren gehe. Zudem verliere die Gemeinde als Kernzelle der Demokratie an Bedeutung. Die Gemeindeschreiber geben sich zudem überzeugt, dass die bisherigen Formen der Zusammenarbeit genügen. Lediglich zwei der antwortenden Gemeinden können sich eine aktive Rolle des Kantons bei Fusionen mit Zwangsmöglichkeit vorstellen. Ebenfalls nur 19.6% sind mit einer aktiven Rolle mit sanften Massnahmen einverstanden. Die überwiegende Mehrheit wünscht sich den Kanton als Beratungspartner, falls die Gemeinde dies selber wünscht. 16.8% finden sogar, die Thematik gehe den Kanton nichts an. Kantonskritisch geben sich auch im Kanton Bern vor allem die Gemeinden mit weniger als 2000 Einwohnern. Die Berner Gemeinden glauben, dass in Zukunft Kooperationen mit anderen Gemeinden einen markant höheren Stellenwert haben werden als Fusionen und Kooperationen mit Privaten. Dem Abbau von Leistungen wird für die Zukunft nur ein unterdurchschnittlicher Stellenwert beigemessen. Die Gemeindeschreiber zeigen sich dagegen eher überzeugt, dass neue Aufgaben auf die Gemeinden zukommen werden. Die Zusammenarbeit mit dem Kanton wird von knapp 60 Prozent der Gemeinden als eher gut respektive gut bezeichnet

6 Etwas mehr als die Hälfte der Berner Gemeinden sind der Meinung, dass der Kanton in bestimmten Bereichen mehr Engagement zeigen und die Gemeinden arbeitsmässig entlasten soll. Gegen 60 Prozent der Gemeinden sind jedoch auch der Meinung, dass der Kanton den Gemeinden mehr Autonomie zugestehen soll und lediglich 15 Prozent der Gemeinden befürworten eine Vorgabe von Minimalstandards durch den Kanton - 6 -

7 Inhaltsverzeichnis Wichtigste Ergebnisse im Überblick...2 Inhaltsverzeichnis...7 Abbildungsverzeichnis...9 Tabellenverzeichnis Einleitende Bemerkungen Ausgangslage im Kanton Bern und in der Schweiz Reformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation Datenbasis Die Ausgangslage in den Gemeinden Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsstärke Leistungsgrenzen Finanzen Rechnungsabschlüsse der Gemeinden Veränderung des realen Ertrags aus Einkommens- und Vermögenssteuern Veränderung des Steuerfusses Stellung im Finanzausgleich Reformen des politisch-administrativen Systems Reformen im Bereich Gemeindeexekutive Reformen im Bereich Kommissionen Reformen im Bereich Verwaltung Reformen im Bereich Gemeindeparlament Reformen im Vergleich zwischen Kanton Bern und der Schweiz New Public Management Einleitung Verbreitung im Kanton Bern Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ) Einleitung Definition des Begriffs Interkommunale Zusammenarbeit Gründe für und gegen interkommunale Zusammenarbeit Verbreitung im Kanton Bern Stellenwert der interkommunalen Zusammenarbeit Finanzielle Lage der kooperativen Gemeinden Kooperative Aufgabenbereiche Rechtsformen der Zusammenarbeit Argumente für und gegen Kooperationen Innovative Formen der Kooperation Kontakt zu anderen Institutionen Fusionen Einleitung Definition Gründe für und gegen Gemeindefusionen Verbreitung im Kanton Bern Stellenwert der Fusionen Initiant von Fusionsprojekten

8 6.2.3 Einschätzung der Reformfreudigkeit Argumente für und gegen Fusionen Minimale Gemeindegrösse Gewünschte Rolle des Kantons Zusammenhang zwischen IKZ und Fusionen Zusammenarbeit mit dem Kanton Schlussbemerkungen Zitierte Literatur

9 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Leistungsfähigkeit der eigenen Gemeinde gemäss Aussagen der Gemeindeschreiber Abbildung 2: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: Qualität und Quantität des Leistungsangebotes nach Gemeindegrösse Abbildung 3: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: betriebswirtschaftliche und politische Führung nach Gemeindegrösse Abbildung 4: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: Infrastruktur und finanzielle Situation nach Gemeindegrösse Abbildung 5: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: Kundenfreundlichkeit und Innovationsfähigkeit nach Gemeindegrösse Abbildung 6: Leistungsgrenzenindex nach Gemeindegrösse im Kanton Bern Abbildung 7: Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten im Bereich Neue Armut nach Gemeindegrösse Abbildung 8: Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten im Bereich Abfall/Entsorgung nach Gemeindegrösse Abbildung 9: Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten im Bereich Neue Armut/Fürsorge nach Region Abbildung 10: Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten im Bereich Abfall/Entsorgung nach Region Abbildung 11: Konstanter Ertragsüberschuss und konstanter Aufwandüberschuss im Vergleich Abbildung 12: Wie beurteilen Sie die Unterstützung reformwilliger Gemeinden durch den Kanton? Abbildung 13: Wie könnte der Kanton reformwillige Gemeinden unterstützen? Abbildung 14: Gründe und Auslöser, die zu Reformen geführt haben Abbildung 15: Geplante und durchgeführte Reformen in den letzten 10 Jahren im Bereich Gemeindeexekutive Abbildung 16: Geplante und durchgeführte Reformen in den letzten 10 Jahren im Bereich Kommissionen Abbildung 17: Geplante und durchgeführte Reformen in den letzten 10 Jahren im Bereich Verwaltung Abbildung 18: Geplante und durchgeführte Reformen in den letzten 10 Jahren im Bereich Gemeindeparlament Abbildung 19: Verschiedene erfolgreiche Reformen im Vergleich zwischen Bern und der Schweiz Abbildung 20: Gemeinden, welche bereits erste Gehversuche mit NPM unternommen haben nach Gemeindegrösse Abbildung 21: Gemeinden, welche bereits erste Gehversuche mit NPM unternommen haben nach Region Abbildung 22: Aufgabenbereiche, in welchen die Gemeinden zusammenarbeiten, und Dauer der Zusammenarbeit

10 Abbildung 23: Argumente für und gegen Kooperationen Abbildung 24: Minimale sinnvolle Gemeindegrösse Abbildung 25: Zukünftiger vermuteter Stellenwert verschiedener Formen der Aufgabenerfüllung Abbildung 26: Zusammenarbeit zwischen Gemeinden und Kanton Abbildung 27: In welchen Aufgabenbereichen sollte der Kanton mehr Engagement zeigen? Abbildung 28: In welchen Aufgabenbereichen soll der Kanton den Gemeinden mehr Autonomie zugestehen? Abbildung 29: In welchen Aufgabenbereichen soll der Kanton vermehrt Vorgaben (Minimalstandards) machen? Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Die Grösse der Gemeinden im Kanton Bern Tabelle 2: Die Grösse der Berner Gemeinden nach Region Tabelle 3: Verteilung der Einwohner im Kanton Bern auf die unterschiedlichen Gemeindegrössenkategorien Tabelle 4: Rücklauf nach Gemeindegrösse im Kanton Bern Tabelle 5: Rücklauf nach Regionen im Kanton Bern Tabelle 6: Leistungsgrenzen nach Aufgabenbereich Bern und Schweiz im Vergleich Tabelle 7: Leistungsgrenzen nach Aufgabenbereich im Kanton Bern und 1998 im Vergleich Tabelle 8: Rechnungsabschlüsse in den letzten drei Jahren Bern und Schweiz im Vergleich Tabelle 9: Rechnungsabschlüsse in den letzten drei Jahren im Kanton Bern Tabelle 10: Rechnungsabschlüsse in den letzten 3 Jahren im Kanton Bern und 1998 im Vergleich Tabelle 11: Veränderung des realen Ertrags aus der Einkommens- und Vermögenssteuer in den letzten 3 Jahren Bern und Schweiz im Vergleich Tabelle 12: Veränderung des realen Ertrags aus der Einkommens- und Vermögenssteuer in den letzten 3 Jahren im Kanton Bern und 1998 im Vergleich Tabelle 13: Veränderung des Steuerfusses (1998) - Bern und Schweiz im Vergleich Tabelle 14: Veränderung des Steuerfusses 1994 und 1998 im Kanton Bern Tabelle 15: Stellung im Finanzausgleich (1998) - Bern und Schweiz im Vergleich

11 Tabelle 16: Stellung im Finanzausgleich im Kanton Bern und 1998 im Vergleich Tabelle 17: Unterstützung reformwilliger Gemeinden durch den Kanton Tabelle 18: Wie könnte der Kanton reformwillige Gemeinden unterstützen? Tabelle 19: Gründe und Auslöser für Reformen Bern und Schweiz im Vergleich Tabelle 20: Welche Kräfte/Personen/Gruppen haben den Anstoss zu den Reformen gegeben? Tabelle 21: Gemeinden, welche sich mit der Theorie von NPM auseinandergesetzt haben Tabelle 22: Institutionen, welche in den Gemeinden an NPM besonders interessiert sind Tabelle 23: In den Gemeinden eingeführte NPM-Elemente Tabelle 24: Veränderung der Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in den letzten 5 Jahren Tabelle 25: Gemeinden mit einer Zunahme der Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in den letzten 5 Jahren nach Gemeindegrösse Tabelle 26: Gemeinden mit einer Zunahme der Zusammenarbeit mit anderen Gemeinden in den letzten 5 Jahren nach Region Tabelle 27: Durchschnittliche Anzahl Aufgabenbereiche, in denen zusammengearbeitet wird, nach Gemeindegrösse Tabelle 28: Anzahl Aufgabenbereiche, in denen zusammengearbeitet wird, nach Steuerkraftindex Tabelle 29: Anzahl Aufgabenbereiche, in denen zusammengearbeitet wird, nach Region Tabelle 30: Aufgabenbereiche, in welchen die Gemeinden zusammenarbeiten Bern und Schweiz im Vergleich Tabelle 31: Rechtsformen der Zusammenarbeit Tabelle 32: Gemeinden mit einer innovativen/aussergewöhnlichen Form der Zusammenarbeit nach Gemeindegrösse Tabelle 33: Innovative/aussergewöhnliche Formen der Zusammenarbeit Tabelle 34: Intensität der Zusammenarbeit mit anderen Institutionen Tabelle 35: Bestandesveränderungen im Kanton Bern und in der Schweiz Tabelle 36: Fusionsdiskussion nach Gemeindegrösse Tabelle 37: Fusionsdiskussion nach Region Tabelle 38: Fusionsdiskussion nach Selbstfinanzierungsanteil Tabelle 39: Konkrete Fusionspläne nach Gemeindegrösse Tabelle 40: Initianten von Fusionsdiskussionen und projekten Tabelle 41: Vorstellbarkeit einer Fusion aus Sicht der Exekutive, Verwaltung und Bevölkerung nach Einschätzung der Gemeindeschreiber Tabelle 42: Vorstellbarkeit einer Fusion aus Sicht der Exekutive, Verwaltung und Bevölkerung nach Einschätzung der Gemeindeschreiber nach Gemeindegrösse

12 Tabelle 43: Pro-Argumente für Fusionen Tabelle 44: Contra-Argumente gegen Fusionen Tabelle 45: Gewünschte Rolle des Kantons bei Gemeindefusionen nach Gemeindegrösse Tabelle 46: Zusammenhang zwischen Fusionsdiskussionen und der Intensität der interkommunalen Zusammenarbeit Tabelle 47: Zusammenhang zwischen Fusionsdiskussionen und innovativer Form der interkommunalen Zusammenarbeit Tabelle 48: Zusammenhang zwischen Fusionsdiskussionen und NPM- Gehversuchen Tabelle 49: Zusammenhang zwischen Kooperation in den letzten 5 Jahren und vermutetem zukünftigen Trend Tabelle 50: Zusammenhang zwischen Diskussion über Fusion und vermutetem zukünftigen Trend Tabelle 51: Zusammenarbeit mit dem Kanton Bern nach Gemeindegrösse Tabelle 52: Zusammenarbeit mit dem Kanton Bern nach Region Tabelle 53: Verhältnis zwischen Kanton Bern und Gemeinden nach Gemeindegrösse Tabelle 54: Verhältnis zwischen Kanton Bern und Gemeinden nach Region

13 1 EINLEITENDE BEMERKUNGEN 1.1 Ausgangslage im Kanton Bern und in der Schweiz Die Gemeindeorganisation in der Schweiz hat sich im Vergleich zu anderen Staaten als äusserst stabil erwiesen. In den letzten 150 Jahren ist nie ernsthaft versucht worden, durch Gemeindezusammenlegungen eine Vereinheitlichung der bezüglich ihrer Grösse stark variierenden Gemeinden zu schaffen. Seit 1848 ist die Zahl der Gemeinden lediglich um rund 9 Prozent von 3203 auf 2903 gesunken. Die Zahl der Gemeinden im Kanton Bern hat sich demgegenüber - zumindest auf den ersten Blick - überdurchschnittlich stark verändert: 519 Gemeinden im Jahre 1850 stehen heute noch 400 Gemeinden gegenüber. Verantwortlich für diesen Rückgang sind allerdings nicht Gemeindezusammenlegungen, sondern die Neugründung des Kantons Jura im Jahre 1979, welche dem Kanton Bern einen Verlust von 82 Gemeinden einbrachte, sowie der Wechsel der 13 Laufenthaler Gemeinden zum Kanton Basel-Land. Auffallend ist weiter, dass im Kanton Bern nicht in grösserem Masse Eingemeindungen stattgefunden haben, bei denen, wie beispielsweise in Zürich, Agglomerationsgemeinden mit der Stadt vereinigt wurden. Damit gilt auch für den Kanton Bern: Die Gemeinden sind eine grosse Konstante in der politischen Landschaft. Die Konstanz der Zahl der Gemeinden ist erstaunlich, wenn man die Grösse der Gemeinden in Betracht zieht. Die Mehrheit der Schweizer Gemeinden ist sehr klein. Rund 60 Prozent weisen heute weniger als 1000 Einwohner auf. Die Gemeinden im Kanton Bern sind nicht wesentlich grösser (vgl. Tabelle 1). Hier beträgt der Anteil an Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern rund 54 Prozent. Zwischen den Regionen bestehen jedoch beachtliche Unterschiede, was die Grösse der Gemeinden anbelangt (vgl. Tabelle 2). Allerdings, das muss immer wieder betont werden, lebt in den Kleinstgemeinden heute nur noch ein kleiner Teil der Bevölkerung: Etwas mehr als 10 Prozent der Berner Bevölkerung lebt in den 217 Gemeinden mit weniger als 1000 Einwohnern (vgl. Tabelle 3). Tabelle 1: Die Grösse der Gemeinden im Kanton Bern Einwohnerzahl Anzahl Gemeinden In % Prozentanteile kumuliert ab Total

14 Tabelle 2: Die Grösse der Berner Gemeinden nach Region Anzahl In % Mittelwert Standardabweichung Median Oberland Ost Bern Region Oberaargau Seeland Berner Jura Oberland West Emmental Total Tabelle 3: Verteilung der Einwohner im Kanton Bern auf die unterschiedlichen Gemeindegrössenkategorien Gemeindegrösse Anzahl Einwohner In % ab Total Bedingt durch die Grössenunterschiede sowie durch die unterschiedliche geographische Lage und wirtschaftliche Orientierung bestehen zwischen den Gemeinden hinsichtlich den zu erfüllenden Aufgaben und der Organisation ihrer politisch-administrativen Systeme beachtliche Differenzen. Von einer Stadt werden ganz andere Leistungen (Zentrumsaufgaben, Lösung von A-Problemen wie Arbeitslose, Ausgesteuerte, Ältere, Ausländer, Auszubildende) erwartet als von einer kleinen Berggemeinde, was nicht zuletzt auch ein deutlich stärker ausdifferenziertes politisches Vertretungs- und Entscheidungssystem (Parlament, professionalisierte Exekutive, politische Parteien) und eine ausgebaute, professionelle und arbeitsteilige Verwaltung notwendig macht. Ganz allgemein drängt sich heute die Frage auf, wie weit die aus dem 19. Jahrhundert stammende politische Feingliederung noch in der Lage ist, den sozialen und politischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gerecht zu werden: - Die politischen Gemeinden sehen sich in den letzten Jahren mit immer zahlreicheren und komplexeren Aufgaben konfrontiert. Vor allem in Fragen, die in einem engeren oder weiteren Sinne die Umwelt tangieren (Entsorgung, Abwasser, Bauvorhaben, Ortsplanung), aber auch im Sozialbereich (Fürsorge, Unterstützung von Arbeitslosen) hat die Belastung in den 1980er und 1990er Jahren zugenommen. Zahlreiche Gemeinden stossen an Leis

15 tungsgrenzen (vgl. Geser et al. 1996). Verstärkt wird das Problem durch die angespannte Finanzlage der öffentlichen Hand, die auch die Gemeinden und vor allem die Kernstädte erfasst. - Der soziale Wandel mit seinen Prozessen der Individualisierung, Pluralisierung und Säkularisierung macht sich auch in den Gemeinden immer stärker bemerkbar. Die Bürgerinnen und Bürger sind, was die Leistungen des politisch-administrativen Apparates anbelangt, immer kritischer und anspruchsvoller geworden. Sie sind jedoch immer weniger bereit, sich selbst über längere Zeit im Dienste des Gemeinwohls zu engagieren und sich für ein politisches Amt zur Verfügung zu stellen. - Kritisiert wird auch die staatsrechtliche Gleichstellung der Städte mit den kleinen ländlichen Gemeinden, da ein grosses Ungleichgewicht in der Erfüllung von Aufgaben und hinsichtlich der Belastung besteht. Ähnlich gelagerte Probleme finden sich auch im Verhältnis zwischen den Kernstädten und den Agglomerationsgemeinden (vgl. Arbeitsgruppe Überkommunale Zusammenarbeit 1992). Hier sind neue Formen des Lastenausgleichs und der politischen Berücksichtigung auf nationaler Ebene gefragt (vgl. auch Frey et al. 1994, Klöti et al. 1993). - Zudem besteht heute Einigkeit darüber, dass, bedingt durch die gesteigerte Mobilität und die immer wichtiger werdenden überlokalen Lebenszusammenhänge, den Gemeindegrenzen nicht mehr dieselbe Bedeutung zukommt wie noch vor einigen Jahrzehnten. Die Wirtschaft hat ihren Orientierungsrahmen schon seit längerer Zeit vom politischen System abgekoppelt (so sind etwa die National- und Ständeräte immer weniger in den Verwaltungsräten grosser, international tätiger Firmen vertreten) und orientiert sich nicht mehr an nationalen, geschweige denn an kommunalen Grenzen. Die grossen Probleme der nächsten Jahrzehnte in den Bereichen Umwelt und Migration können kaum lokal gelöst werden. Allen Globalisierungstendenzen zum Trotz wäre es jedoch falsch, von einem Untergang der weitgehend selbständigen Verwaltungskörperschaften auf der untersten Staatsebene zu sprechen. Ebenso eindeutig zeigt sich nämlich, dass der Staat (wie übrigens auch suprastaatliche Organisationen) in der Erfüllung bestimmter Aufgaben auf leistungsfähige lokale Körperschaften angewiesen ist. Dies nicht nur, weil ihm die finanziellen und organisatorischen Ressourcen für eine zentrale Steuerung fehlen, sondern auch aufgrund der Einsicht, dass gewisse Entscheidungen von den direkt Betroffenen besser gefällt werden können. Es gibt durchaus Aufgaben, bei denen eine möglichst geringe Distanz zwischen Leistungserbringern und Nutzniessern von Vorteil ist. Deshalb erstaunt es auch nicht, dass das Subsidiaritätsprinzip zum Leitmodell einer künftigen politischen Organisation der EU geworden ist. 1.2 Reformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation Mit einer gewissen Verspätung wurden in den 1990er Jahren auch die Schweizer Gemeinden von einer bis anhin noch nie dagewesenen Reformwelle erfasst. Die Palette der Reformbestrebungen reicht von einer Professionalisierung des politischen Entscheidungsapparates über New Public Management bis zu verschiedenen Formen der interkommunalen Zusammenar

16 beit und einer Neugestaltung der Beziehungen zwischen den Gemeinden und den höheren politischen Ebenen. Dabei lässt sich unterscheiden zwischen gemeindeinternen und gemeindeübergreifenden Reformen. Die gemeindeinternen Reformen beziehen sich entweder auf das politische Entscheidungssystem im engeren Sinne (Exekutive) oder auf das gesamte Entscheidungssystem (Exekutive, Legislative, Stimmbürgerschaft), auf die Verwaltung (Ausbau, Reorganisation der Verwaltung) respektive auf das gesamte politisch-administrative System (z.b. New Public Management). Bei den gemeindeübergreifenden Reformen stehen vor allem horizontale (Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden, Zweck- und Mehrzweckverbände, Zusammenarbeit mit Privaten) und vertikale (Zusammenarbeit mit dem Kanton, Aufgabenverteilung, Neuordnung des vertikalen Finanzausgleichs) Kooperationsbeziehungen und Abhängigkeitsverhältnisse zur Diskussion. Ziel dieser Reformen ist es in der Regel, die Leistungsfähigkeit der Gemeinden zu steigern. Die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde ist allerdings keine absolute Grösse. Sie muss an konkreten politischen und gesellschaftlichen Zielvorgaben gemessen werden. Beispiele solcher Zielvorgaben sind: effizienter Einsatz finanzieller Ressourcen, Kundenorientierung und Responsivität von Verwaltung und Behörden, politische Partizipation und demokratische Mitbestimmung, Rechtsstaatlichkeit und Legitimation, Rechtsgleichheit u.a.m. Nicht alle Reformvorhaben tangieren die politischen Zielvorgaben in gleichem Masse. Die Zielvorgaben stehen zudem in wechselseitigen Abhängigkeitsverhältnissen. Den Zielvorgaben ist gemeinsam, dass sie sich auf zwei sich häufig widersprechende Grundanforderungen an staatliches Handeln zurückführen lassen. Sie sind angesiedelt im Spannungsfeld zwischen der Handlungsfähigkeit der Gemeinden und der demokratischen Legitimation ihrer Handlungen. Entsprechend stehen auch die verschiedenen Reformen selbst in diesem Spannungsverhältnis. Reformprojekte, die ausschliesslich oder in erster Linie auf eine Steigerung der Handlungsfähigkeit des Staates (Verkleinerung der Exekutive, Professionalisierung, Externalisierung von Aufgaben, usw.) abzielen, sind - so die These - im Hinblick auf die Legitimation staatlichen Handelns defizitär. Reformen, welche hinsichtlich einer Verstärkung der demokratischen Legitimation staatlicher Tätigkeiten Vorteile aufweisen (z.b. Einbezug der Betroffenen in die Planung, Einführung eines Gemeindeparlaments) sind einer schnellen und möglichst kostengünstigen Aufgabenerfüllung nicht immer dienlich. Welche Reformen ergriffen werden, ist letztlich ein politischer Entscheid. Die Qualität des Entscheids wird ohne Zweifel erhöht, wenn Klarheit über die Auswirkungen der Reformen besteht. Prognosen hinsichtlich Effizienz und Effektivität und vor allem auch hinsichtlich der Legitimation des politischen Systems sind jedoch nicht leicht zu stellen. Unmöglich ist es, prospektiv einen Gesamtertrag der Leistungssteigerung zu beziffern. Man hat sich damit zu begnügen, mögliche Folgen darzulegen und Pro- und Contra-Argumente gegeneinander abzuwägen. Es muss zudem davon ausgegangen werden, dass je nach gesellschaftlichem und politischen Kontext, je nach Gemeinde, die Auswirkungen derselben Reformmassnahme unterschiedlich sein können

17 1.3 Datenbasis Die diesem Bericht zugrundeliegenden Daten stammen aus einem Nationalfondsprojekt mit dem Titel Gemeindereformen - zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation, welches im Rahmen des Schwerpunktprogramms Zukunft Schweiz durchgeführt wurde. Im Herbst 1998 wurde eine schriftliche Erhebung bei sämtlichen Schweizer Gemeinden durchgeführt und ein 16-seitiger Fragebogen in den entsprechenden Landessprachen Deutsch, Französisch und Italienisch an die Gemeindeschreiber aller damals noch existierenden 2914 Gemeinden verschickt. Insgesamt haben 2465 Gemeinden geantwortet, was einer Rücklaufquote von 84.5 Prozent entspricht. Für den Kanton Bern beläuft sich die Rücklaufquote mit 365 antwortenden Gemeinden auf rund 91 Prozent. Etwas weniger stark vertreten sind die kleineren Gemeinden, während ab 10'000 Einwohner alle Gemeinden geantwortet haben (vgl. Tabelle 4). Aber auch bei den kleinen Gemeinden ist die Rücklaufquote mehr als befriedigend. Tabelle 4: Gemeindegrösse Rücklauf nach Gemeindegrösse im Kanton Bern Anzahl Gemeinden im Kanton Bern Antwortende Gemeinden In % bis ab Total Was die regionale Herkunft der Gemeinden anbelangt, so ist der Berner Jura und das Oberland West leicht untervertreten, wobei auch hier die Rücklaufquoten noch immer nicht allzu weit von der 80-Prozent Grenze entfernt sind (vgl. Tabelle 5)

18 Tabelle 5: Rücklauf nach Regionen im Kanton Bern Region Anzahl Gemeinden im Kanton Bern Antwortende Ge- In % meinden Oberland Ost Bern Region Oberaargau Seeland Berner Jura Oberland West Emmental Total Die Ergebnisse werden jeweils nach verschiedenen Kriterien gegliedert: Die Einwohnerzahlen per bilden dabei die wichtigste Grösse. Zudem wird die offizielle Regionengliederung (7 Regionen) des Kantons Bern verwendet. Als Indikator für die Steuerkraft dient der Steuerkraftindex 1 von Stellvertretend für die Finanzkennzahlen wird der Selbstfinanzierungsanteil 2 zur Beurteilung der Finanzkraft hinzugezogen. Folgende Forscher waren am Nationalfonds-Projekt beteiligt: Dr. Daniel Arn, Fürsprecher, Dr. Ueli Friederich, Fürsprecher, Dr. Andreas Ladner. Mag. rer. pol. Reto Steiner und Jürg Wichtermann, Fürsprecher. Verantwortlich für diesen Bericht zeichnen Andreas Ladner und Reto Steiner. 2 DIE AUSGANGSLAGE IN DEN GEMEINDEN Während ursprünglich die Gemeinden vor allem für die Armenfürsorge und die Nutzung der gemeinsamen Güter verantwortlich waren und die Einnahmen in Form von naturalen Gütern und Frondiensten anfielen, sind ihnen im Laufe der Zeit immer mehr Aufgaben zugefallen. Neben den Gemeinschaftsdiensten wie der Aufrechterhaltung der lokalen öffentlichen Ordnung und Sicherheit, der Einwohnerkontrolle, der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen sowie Volkszählungen sind dies eine ganze Reihe von wichtigen Ver- und Entsorgungsdiensten (Wasser, Elektrizität, Gas, Kehricht und Abwasser) sowie der ausgedehnte Bereich der Sozialen Wohlfahrt, der Bau und Unterhalt von Strassen und teilweise eines öffentlichen Verkehrsnetzes, die Gesundheitsdienste, Bildung, Kultur und Freizeit. 1 Der Steuerkraftindex ist die relative Steuerkraft geteilt durch das Mittel der relativen Steuerkraft aller bernischen Gemeinden multipliziert mit 100. Die relative Steuerkraft ist die absolute Steuerkraft geteilt durch die mittlere Wohnbevölkerung. Die absolute Steuerkraft sind die ordentlichen Gemeindesteuern geteilt durch die Gemeindesteueranlage. Das Kantonsmittel liegt bei 100%. 2 Der Selbstfinanzierungsanteil charakterisiert die Finanzkraft und den finanziellen Spielraum einer Gemeinde. Ein Anteil unter 10% weist auf eine schwache Investitionskraft hin. Werte über 20% sind sehr gut. Selbstfinanzierungsanteil= Selbstfinanzierung in Prozenten des Finanzertrages

19 Der starke Ausbau öffentlicher Einrichtungen und Institutionen (Schulen, Wasserversorgungen, Abwasserreinigungen) in den Wachstumsjahren und der Zeit der Hochkonjunktur in den 1950er und 1960er Jahren hat zu einem Anwachsen laufender Betriebs-, Budgetierungs- und Rechnungsführungsaufgaben geführt. Komplexe und immer kostspieligere öffentliche Projekte und zunehmende Auflagen (Raumplanung, Umweltschutz) machen Management- und Expertenwissen unumgänglich. Aber nicht nur die fachlichen, sondern auch die politischen Anforderungen an die Gemeinden haben in den letzten Jahren zugenommen. Im Gegensatz zu den Entscheidungsproblemen in der Auf- und Ausbauphase der Gemeinden stehen in den 1980er und 1990er Jahren Fragen zur Diskussion, die weniger auf der sachlichen Ebene, sondern viel mehr auf der Basis von Wertvorstellungen entschieden werden. 2.1 Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsstärke Wie leistungsfähig sind die Berner Gemeinden? Zumindest aus Sicht der Gemeindeschreiber kann sich die Situation durchaus sehen lassen. Mehr als 80 Prozent der Berner Gemeinden schätzen die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsstärke ihrer Gemeinde hinsichtlich der Kundenfreundlichkeit mindestens als hoch wenn nicht gar als sehr hoch ein, und rund 70 Prozent tun dies hinsichtlich der Qualität der Leistungen (vgl. Abbildung 1). Auch wenn die Gemeindeschreiber bei der Beantwortung dieser Fragen nicht ganz unbefangen sein mögen, so kann dies doch als ein erfreuliches Resultat gewertet werden. In eine ganz ähnliche Richtung deuten übrigens auch Umfragen bei den Bürgerinnen und Bürgern, bei denen das Vertrauen in die Gemeindeverwaltung relativ hoch ist. Probleme orten die Gemeindeschreiber vor allem bei der finanziellen Situation der Gemeinde. Bei rund 30 Prozent der Gemeinden wird die Leistungsfähigkeit in finanzieller Hinsicht als tief bezeichnet. Allerdings beurteilen auch hier fast 30 Prozent die diesbezügliche Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsstärke ihrer Gemeinde als hoch bis sehr hoch. Der Vergleich mit allen Schweizer Gemeinden zeigt, dass die Berner Gemeinden in den Bereichen Kundenfreundlichkeit, Qualität und Quantität des Leistungsangebots und Infrastruktur eher besser abschneiden. Eher schlechter stehen die Berner Gemeinden bezüglich der finanziellen Situation und der Offenheit gegenüber Neuerungen da, während die Leistungsfähigkeit der betrieblichen Führung überdurchschnittlich und diejenige der politischen Führung unterdurchschnittlich bewertet wird. Die Leistungsfähigkeit einer Gemeinde ist - so kann angenommen werden - abhängig von der Grösse der Gemeinde. Die folgenden Figuren zeigen, dass dies für viele, aber nicht für alle Leistungsbereiche zutrifft

20 Abbildung 1: Leistungsfähigkeit der eigenen Gemeinde gemäss Aussagen der Gemeindeschreiber (Prozentanteil der Gemeinden mit hoher Leistungsfähigkeit) (N= 2230 bis 2396 für die Schweiz, resp. N=365 für Bern) politische Führung betriebswirtschaftliche Führung Innovation, Offenheit für Neuerungen Bern Schweiz finanzielle Situation Bürger- /Kundenfreundlichkeit Qualität der Leistung Umfang des Leistungsangebotes Infrastruktur % Was den Umfang und die Qualität des Leistungsangebots anbelangt, so zeigt sich bis zu einer Grössenordung von rund 5000 Einwohnern ein sehr ähnlicher Verlauf: in den kleinsten Gemeinden liegt die Leistungsfähigkeit etwas tiefer und bleibt dann auf etwas höherem Niveauziemlich stabil (vgl. Abbildung 2). In den Gemeinden ab 5000 Einwohnern übersteigt der Umfang erstmals die Qualität und in den noch grösseren Gemeinden geht die Leistungsfähigkeit eher wieder etwas zurück. Die Leistungsfähigkeit hinsichtlich der politischen und der betriebswirtschaftlichen Führung der Gemeinde wird in Gemeinden bis zu 10'000 Einwohner nahezu identisch eingeschätzt (vgl. Abbildung 3). In den Gemeinden über 10'000 Einwohner kann - immer aus Sicht der Verwaltung - die Leistungsfähigkeit der betriebswirtschaftlichen Führung mit derjenigen der politischen Führung nicht mehr Schritt halten. Sowohl was die finanzielle Situation der Gemeinden wie auch was die Infrastruktur anbelangt, nimmt die Leistungsfähigkeit mit steigender Gemeindegrösse eher zu (vgl. Abbildung 4). Auffallend sind hier die Kleinstgemeinden, bei denen die finanzielle Situation besser eingeschätzt wird als die Qualität der Infrastruktur. Abbildung 5 zeigt, wie die Kundenfreundlichkeit mit zunehmender Gemeindegrösse tendenziell eher zurückgeht, währenddem die Innovationsstärke und eine damit verbundene Offenheit für Neuerungen zunimmt

21 Abbildung 2: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: Qualität und Quantität des Leistungsangebotes nach Gemeindegrösse (N= 358 bis 364) 5 4,5 4 3,5 Umfang des Leistungsangebotes 3 2,5 Qualität der Leistung 2 1, : sehr hoch 1: sehr tief Abbildung 3: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: betriebswirtschaftliche und politische Führung nach Gemeindegrösse (N= 358 bis 364) 5 4,5 4 3,5 betriebswirtschaftliche Führung der Gemeinde 3 2,5 politische Führung der Gemeinde 2 1, : sehr hoch 1: sehr tief

22 Abbildung 4: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: Infrastruktur und finanzielle Situation nach Gemeindegrösse (N= 358 bis 364) 5 4,5 4 Infrastr uktur 3,5 3 2,5 finanzielle Situation 2 1, : sehr hoch 1: sehr tief Abbildung 5: Leistungsfähigkeit der Gemeinde: Kundenfreundlichkeit und Innovationsfähigkeit nach Gemeindegrösse (N= 358 bis 364) 5 4,5 4 3,5 Bürger-/ Kundenfreundlichkeit 3 Innovationsstärke, 2,5 Offenheit für Neuerungen 2 1, : sehr hoch 1: sehr tief

23 Auch wenn insgesamt die Einschätzung von Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsstärke durchaus positiv ausfällt, so stossen zahlreiche Gemeinden - wie wir im nächsten Abschnitt sehen werden - zumindest in gewissen Aufgabenbereichen an Leistungsgrenzen. 2.2 Leistungsgrenzen Gemäss Aussagen der Gemeindeschreiber macht den Berner Gemeinden vor allem die Betreuung von Asylsuchenden zu schaffen. Hier gibt rund die Hälfte der antwortenden Gemeinden an, die Leistungsgrenzen erreicht oder sogar teilweise überschritten zu haben (vgl. Tabelle 6). Weitere häufig genannte Problembereiche sind Neue Armut/Fürsorge und Arbeitslosigkeit sowie Gemeindepolizeiliche Aufgaben und Zivilschutz. Auffallend ist schliesslich auch, dass fast ein Drittel der Gemeinden im Bereich der Gemeindeexekutive an Leistungsgrenzen stösst. Der Vergleich mit den gesamtschweizerischen Resultaten zeigt, dass die Berner Gemeinden vor allem bei Asylfragen, bei der Fürsorge, bei der Betreuung von Drogenabhängigen und bei den Gemeindepolizeilichen Aufgaben häufiger Leistungsgrenzen konstatieren. Demgegenüber weisen sie in bei der Wasserversorgung, beim Abfall, bei der Energieversorgung und beim Umweltschutz etwas weniger oft Leistungsgrenzen aus als alle Schweizer Gemeinden zusammen. Auffallend ist, dass bei der Bewältigung der Arbeitslosigkeit im Vergleich zu 1994 kein weiterer Anstieg des Anteils an Gemeinden mit Leistungsgrenzen stattgefunden hat, während sich die Situation bei den Fürsorgefällen noch etwas verschärft hat (vgl. Tabelle 7). 3 Dies kann als Hinweis dafür genommen werden, dass die Einführung der regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) zur Entlastung der Gemeinden beigetragen hat. Eine gewisse Entspannung lässt sich auch bei der Bewilligung von Baugesuchen und bei der Raum- und Zonenplanung feststellen sowie bei der Entsorgung von Abfällen und beim Umweltschutz. Häufiger an Leistungsgrenzen stossen die Gemeinden bei der Betreuung von Asylsuchenden, bei der Wirtschaftsförderung, beim Zivilschutz und beim öffentlichen Verkehr. 3 Dieselbe Frage wurde im Rahmen eines anderen Nationalfondsprojekts bereits 1994 gestellt (vgl. Geser et al. 1996), so dass nun die Veränderungen über mehrere Jahre hinweg verfolgt werden können

24 Tabelle 6: Leistungsgrenzen nach Aufgabenbereich Bern und Schweiz im Vergleich (N= alle antwortenden Gemeinden 1998) Aufgabenbereich Leistungsgrenzen erreicht und überschritten: Bern Leistungsgrenzen erreicht und überschritten: Schweiz Differenz In % N In % N Unterstützung und Betreuung älterer Personen Jugendfragen Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen Neue Armut/Fürsorgefälle/ Vormundschaftsfälle Betreuung von Asylsuchenden Betreuung von Drogenabhängigen Integration von Ausländern medizinische Versorgung Schulfragen Kulturelle Veranstaltungen/Kulturfragen Sport/Sportanlagen Bewilligung von Baugesuchen Raum- und Zonenplanung Landschafts- und Ortsbilder öffentliche Bauten öffentlicher Verkehr privater Verkehr Wirtschaftsförderung Wasserversorgung Abwasser/Kanalisation Abfall/Entsorgung Energieversorgung Umweltschutz Zivilschutz Feuerwehr Gemeindepolizeiliche Aufgaben Gemeindeverwaltung Informatik Gemeindeverwaltung Personalmanagement Gemeindeverwaltung Rechnungswesen Gemeindeverwaltung Einwohnerkontrolle Gemeindeverwaltung Kanzlei Gemeindeexekutive

25 Tabelle 7: Leistungsgrenzen nach Aufgabenbereich im Kanton Bern und 1998 im Vergleich (N= alle antwortenden Gemeinden 1994 und 1998) Aufgabenbereich Leistungsgrenzen erreicht und überschritten: Bern 1998 Leistungsgrenzen erreicht und überschritten: Bern 1994 Differenz In % N In % N Unterstützung und Betreuung älterer Personen Jugendfragen Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen Neue Armut/Fürsorgefälle/Vormundschaftsfälle Betreuung von Asylsuchenden Betreuung von Drogenabhängigen Integration von Ausländern medizinische Versorgung Schulfragen Kulturelle Veranstaltungen/Kulturfragen Sport/Sportanlagen Bewilligung von Baugesuchen Raum- und Zonenplanung Landschafts- und Ortsbilder öffentliche Bauten öffentlicher Verkehr privater Verkehr Wirtschaftsförderung Wasserversorgung Abwasser/Kanalisation Abfall/Entsorgung Energieversorgung Umweltschutz Zivilschutz Feuerwehr * Reorganisation von Behörden/Verwaltung * Gemeindepolizeiliche Aufgaben * Gemeindeverwaltung Informatik * Gemeindeverwaltung Personalmanagement * Gemeindeverwaltung Rechnungswesen * Gemeindeverwaltung Einwohnerkontrolle * Gemeindeverwaltung Kanzlei * Gemeindeexekutive * * = Item wurde nicht abgefragt Welche Gemeinden stossen an Leistungsgrenzen? Diese Frage ist insofern von grossem Interesse, als in der Regel davon ausgegangen wird, dass vor allem die kleinen Gemeinden nicht mehr in der Lage sind, die ihnen zufallenden Aufgaben zu erfüllen. Entsprechend wäre zu erwarten, dass vor allem die Gemeindeschreiber aus den Kleinstgemeinden angeben, die Leistungsgrenzen erreicht zu haben. Bekannt ist zudem, dass in den letzten Jahren auch die Städte,

26 von finanziellen Sorgen geplagt, immer mehr Schwierigkeiten haben, mit der wachsenden Problemlast (A-Probleme wie Arbeitslose, Ausgesteuerte, Ältere, Ausländer, Auszubildende) fertig zu werden. Der Zusammenhang zwischen dem Ausmass der Leistungsgrenzen und der Gemeindegrösse müsste sich demzufolge in Form einer U-Kurve manifestieren: Leistungsgrenzen in kleinen Gemeinden und in Städten, weniger Probleme in den mittelgrossen Gemeinden. Wie aus Abbildung 6 hervorgeht, ist - zumindest wenn wir uns auf die durchschnittliche Einschätzung der Leistungsgrenzen über alle Aufgabenbereiche (Leistungsgrenzenindex) abstützen - von einem u-förmigen Verlauf wenig zu spüren. Mit zunehmender Gemeindegrösse stossen die Gemeinden stärker an Leistungsgrenzen. Während für alle Schweizer Gemeinden sich die Situation 1998 gegenüber 1994 eher verschlechtert hat, lässt sich für den Kanton Bern mit Ausnahme der Kleinstgemeinden keine Veränderung feststellen. Abbildung 6: Leistungsgrenzenindex nach Gemeindegrösse im Kanton Bern. (N= Gemeinden, die an beiden Befragungen 1994 und 1998 teilgenommen haben) 3 2,5 2 1,5 1 Leistungsgrenzenindex 1994 Leistungsgrenzenindex , Der Leistungsgrenzenindex berechnet sich aus dem Mittelwert der Antworten der Gemeinden, welche sowohl 1994 als auch 1998 an der Befragung teilgenommen hatten. Dabei wurden 32 Aufgabenbereiche berücksichtigt. Der Index kann variieren zwischen 0 (keine Leistungsgrenzen), über 1 (Leistungsgrenzen in Sicht), 2 (Leistungsgrenzen erreicht) bis zu 3 (Leistungsgrenzen überschritten). Bei dem hier verwendeten Leistungsgrenzenindex handelt es sich um ein sehr grobes Mass, welches im besten Fall einen allgemeinen Eindruck vermittelt. Wir betrachten deshalb zwei Problemkreise noch etwas genauer. Die Neue Armut, ein Bereich, in dem die Gemeinden sehr häufig an Leistungsgrenzen stossen, ist vor allem ein Problem der mittelgrossen Gemeinden (vgl. Abbildung 7). Ab 5000 Einwohner nimmt der Anteil der Gemeinden, welche die Leistungsgrenzen erreicht oder überschritten haben, wieder deutlich ab. Ganz ähnlich sieht es auch beim Abfallwesen aus (vgl. Abbildung 8): Hier stossen allerdings die grossen Gemeinden etwas weniger und die kleineren eher etwas mehr an Leistungsgrenzen