3. Probleme rationaler Zielsetzung in der Umweltpolitik

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1 3. Probleme rationaler Zielsetzung in der Umweltpolitik 1. Umweltprobleme in der Marktwirtschaft 2. Monetarisierung von Umweltschäden 3. Probleme rationaler Zielsetzung 3.1 Grundlagen 3.2 Das Entscheidungsumfeld Knappheit Komplexität und Nichtwissen Unsicherheiten Irreversibilitäten 3.3 Zielsetzungsverfahren Ökonomisches Verfahren Juristisches Zielsetzungsverfahren Expertokratisches Verfahren Korporatistisches Verfahren Plebiszitäres Verfahren Parlamentarisches Verfahren Zentrale und dezentrale Zielsetzung Literatur: Jakubowski P. u.a. (1997): Strategien umweltpolitischer Zielfindung Eine ökonomische Perspektive. Münster, S. 1 27; S

2 3.1 Grundlagen Es gibt keinen günstigen Wind für den, der nicht weiß, in welche Richtung bzw. wohin er segeln will. Ziele haben die Funktion, eine rationale Planung zu ermöglichen 2

3 3.1 Grundlagen Schutzobjekte Leitbild Leitbild Gesellschaftliche Oberziele Leitlinien = Handlungsprinzipien Schutzniveau Umweltziele = Abgeleitete Ziele Umweltpolitik = Instrumente Individualebene = Maßnahmen Quelle: Jakuboski, P. u.a. (1997), S. 5. 3

4 3.1 Grundlagen Formen von Umweltzielen Qualitative Umweltziele Quantifizierbare Umweltziele Umweltqualitätsziele Umwelthandlungsziele Umweltstandards 4

5 3.1 Grundlagen Ethische Grundlagen Anthropozentrik Öko-(Bio)zentrik 5

6 3.1 Grundlagen Kritik an Biozentrik Logisch widersprüchlich Untauglich für kollektive, ökologische Zielentscheidungen Nicht erforderlich zur Begründung eines wirksamen Umweltschutzes 6

7 3.1 Grundlagen Natürliche Umweltziele? In In der der Biosphäre vorgefunden Zustände Umweltziele Sein Sein Sollen Sollen Naturalistischer Fehlschluss Humes Gesetz: Logisches Verbot vom Sein auf das Sollen zu schließen 7

8 3.1 Grundlagen Ethisches Fundament der Ökonomik Ökonomik Wirtschaft Wissenschaftliche Disziplin Gegenstandbereich 8

9 3.1 Grundlagen Homo Oeconomicus Aber: Kein anthropologisch gegründetes Menschenbild Kein normatives Leitbild Sondern: Eigennütziges, selbstinteressiertes Verhalten der Akteure mit offener Nutzenfunktion (immaterielle Güter und Nutzenkomponenten anderer Individuen) Suche nach Erklärungen in den Restriktionen, nicht in den Präferenzen Heuristik zur Erklärung von Musterverhalten nach Maßgabe der Anreizwirkungen der Entscheidungssituation Systematische Reaktion auf Anreize Institutionen sollten den Homo Oeconomicus Test (Homann) überstehen 9

10 3.1 Grundlagen Ethisches Fundament der modernen Ökonomik 1. Paretianischer Utilitarismus 2. Präferenzsouveränität der Individuen 10

11 3.2 Das Entscheidungsumfeld Knappheit (3.2.1) Komplexität und Nichtwissen (3.2.2) Unsicherheiten (3.2.3) Irreversibilitäten (3.2.4) 11

12 3.2.1 Knappheit Allgegenwart von Knappheit Ökonomische Prinzipien zum Umgang mit Knappheit bei kollektiven Entscheidungen: Maximierungsprinzip: Minimierungsprinzip: Möglichst hohes gesellschaftliches Einkommen bei Einhaltung einer bestimmten Umweltqualität Möglichst weitgehende Minimierung der Umweltbelastung unter der Nebenbedingung der Ökonomie- und Sozialverträglichkeit Optimierungsgebot: Festlegung der gewünschten Umweltqualitäten nach Kosten-Nuten-Aspekten 12

13 3.2.2 Komplexität und Nichtwissen Komplexität und Nichtwissen von: Ökologischen Zusammenhängen Ökonomischen Zusammenhängen Umweltpolitik: Vorteile einer dezentralen Informationsverarbeitung 13

14 3.2.3 Unsicherheit Unsicherheit: Nichtwissen eines Entscheidungsträgers bezüglich zukünftiger Umstände Formen von Unsicherheit: Zustand bekannt nach... Schadensart Potenziellem Schadensausmaß Eintrittswahrscheinlichkeit Eintrittszeitpunkt Sicherheit Risiko - Ungewissheit - - Undeutlichkeit Unkenntlichkeit Quelle: Jakubwowski, P. u.a. (1997), S

15 3.2.3 Unsicherheit Entscheidungen unter Risiko Kriterium: Erwartungswert Beispiel: Eintrittswahrscheinlichkeiten 20% 60% 20% Strategien Strategie A Strategie B Erwartungswert A: 0,2 x ,6 x ,2 x 100 = 47 Erwartungswert B: 0,2 x 5 + 0,6 x ,2 x 120 = 61 Erwartungswert von Strategie B > Erwartungswert von Strategie A 15

16 3.2.4 Irreversibilität Abwärts irreversible Entscheidungsfolgen: Unterlassener Umweltschutz mit der Folge unumkehrbarer Schäden Aufwärts irreversible Entscheidungsfolgen Umweltschutz mit der Folge unumkehrbarer ökonomischer Folgen 16

17 3.2.4 Irreversibilität Rationale Entscheidungen unter Unsicherheit und Irreversibilität Reduktion von irreversiblen Entscheidungen Umsetzung von Maßnahmen in kleinen Schritten (Inkrementalismus) Aufrechterhaltung von Freiheitsgraden: Optionswert 17

18 3.3 Zielsetzungsverfahren Grundlagen Das Entscheidungsumfeld 3.3 Zielsetzungsverfahren Ökonomisches Verfahren Juristisches Verfahren Expertokratisches Verfahren Korporatistisches Verfahren Plebiszitäres Verfahren Parlamentarisches Verfahren Zentrale und dezentrale Zielsetzung 18

19 3.3.1 Ökonomisches Verfahren Umweltpolitische Zielfindung Optimale Umweltqualität Staatsaufgaben: Festlegung eines Rahmens, innerhalb dessen eine umfassende Offenlegung der Nettonutzen der Individuen erfolgen kann Implementation eines ökologisch treffsicheren und ökonomisch effizienten Instrumentariums Vorteil: Individualisierung des Zielsetzungsverfahrens, optimale Umweltqualität ist Ergebnis einer freien Präferenzäußerung der Individuen Kritik: Extrem hohe Informationserfordernisse 19

20 3.3.2 Juristisches Verfahren Umweltpolitische Zielfindung Maßstab: Verfahrensgerechtigkeit Verfassungsebene: Art. 20a GG (Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen) Unterhalb der Verfassungsebene: Vorsorgeprinzip (Gefahrenabwehr, Risikound Zukunftsvorsorge) und Verhältnismäßigkeitsprinzip zur Umschreibung der staatlichen Schutzpflichten Konkretisierung der Prinzipien durch Umweltstandards in Form von Richtwerten und Grenzwerten Kritik: Kein systematischer Zielbezug von Standards Umweltstandards in unbestimmte Rechtsbegriffe gekleidet Ermessenspielräume von Behörden Diskriminierungspotenzial für schlecht vertretene Einzelinteressen 20

21 3.3.3 Expertokratisches Verfahren Umweltpolitische Zielfindung Zielfestlegung durch Wissenschaftler und Sachverständige aufgrund von Informationsvorsprüngen Primat des Sachverstandes Kritik: Fehlende Präferenzpluralität (Eigenziele von Experten) Intransparenz der Ergebnisse Expertendiktatur anstelle demokratisch legitimierter Entscheidungen 21

22 3.3.4 Korporatistische Verfahren Umweltpolitische Zielfindung Zielfindung unter maßgeblicher Beteiligung von Umwelt- und Wirtschaftsverbänden Instrument der Freiwillige Selbstverpflichtungen mit Aushandlung von branchenspezifischen Zielen Vorteil: Entschärfung von Informationsproblemen Kritik: Ausbeutung der Mehrheit durch interessierte und organisierte Minderheiten Kompromissbildung zu Lasten Dritter Zielverwässerung durch Dominanz politischer über ökonomische Ratinalität 22

23 3.3.5 Plebiszitäre Verfahren Umweltpolitische Zielfindung Basisdemokratische Zielfindung Reduzierung der Gefahr eines Kartells der Regierenden gegen die Regierten durch: Kontrollierende Referenden Gesetzes- und Verfahrensinitiativen Plebiszitäre Referenden Konsultative Referenden Kritik: Kosten der zur Abstimmung gestellten Leistungen häufig unklar Gefahr einer Ausbeutung der Minderheit durch die Mehrheit Gefahr einer Ausbeutung der Mehrheit durch die Minderheit Kosten der Organisation, Durchführung und Kontrolle von Abstimmungen 23

24 3.3.6 Parlamentarische Verfahren Umweltpolitische Zielfindung Festlegung von Umweltzielen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens einer repräsentativen Demokratie Bürgermitwirkung in Form von Parlamentswahlen Wiederwahlinteresse der Politiker Kritik: Politischer Wettbewerb bei Informationsasymmetrien und Zeitpräferenzen Tendenz zu weichen, unscharfen Zielen Dominanz wirtschaftlicher Ziele gegenüber Umweltzielen möglich (Machasymmetrien zu Gunsten von Wirtschaftsverbänden im Verbändewettbewerb) Eigeninteresse von Verwaltung und Bürokratie 24

25 3.3.7 Zentrale und dezentrale Zielsetzung Problem: Bereitstellung des öffentlichen Gutes Umweltqualität bei regional unterschiedlichen Präferenzen Beispiel: 1 zentraler Staat, 2 Bundesländer Soll Umweltqualität durch den zentralen Staat einheitlich festgelegt werden? Preis N 2 Wohlfahrtsverlust einer zentralen Lösung N 1 P Umweltqualität UQ 1 UQ z UQ 2 25

26 3.3.7 Zentrale und dezentrale Zielsetzung Grenzüberschreitende externe Effekte EURO GSK EU Wohlfahrtsverlust für die EU ohne Kooperation GSK D E EU opt E D opt Emissionen E D opt : Optimales Emissionsniveau aus deutscher Perspektive E EU opt : Optimales Emissionsniveau aus europäischer Perspektive 26

27 4. Prinzipien und Instrumente der Umweltpolitik im Vergleich 1. Umweltprobleme in der Marktwirtschaft 2. Monetarisierung von Umweltschäden 3. Probleme rationaler Zielsetzung 4. Prinzipien und Instrumente der Umweltpolitik im Vergleich 4.1 Prinzipien der Umweltpolitik 4.2 Umweltpolitische Instrumente 27

28 4. Prinzipien und Instrumente der Umweltpolitik im Vergleich 4.1 Prinzipien der Umweltpolitik Verursacher- und Gemeinlastprinzip Gefahrenabwehr und Vorsorgeprinzip Kooperationsprinzip und Durchsetzung der Hoheitsgewalt Zimmermann, H. (1994): Prinzipien der Umweltpolitik in ökonomischer Sicht: Stellenwert, wechselseitiges Verhältnis und gegenwärtige Interpretation, in: Zimmermann, H. (Hrsg.): Prinzipien der Umweltpolitik in ökonomischer Sicht. Bonn, S Ergänzend eine vergleichsweise übersichtliche Darstellung auch z.b. in: Wicke, L. (1993): Umweltökonomie, 4. Aufl., S Zum Verursacherprinzip aus ökonomischer Sicht liefert Holger Bonus eine anschauliche Darstellung: Bonus, H. (1986): Eine Lanze für den Wasserpfennig, in: Wirtschaftsdienst, H. 9, S Umfassend: Bonus, H. (1974): Sinn und Unsinn des Verursacherprinzips, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft, Bd. 130, S

29 4.1 Prinzipien der Umweltpolitik Gestaltungsprinzipien der Umweltpolitik Entscheidung über Kostenanlastung (Allokationsperspektive Entscheidung über Problemhöhe und Eingriffintensität Entscheidung über Mitwirkungsgrad Verursacherprinzip Gemeinlastprinzip Gefahrenabwehr Vorsorgeprinzip Kooperations prinzip Durchsetzung der Hoheitsgewalt user-paysprinciple victim-paysprinciple Vorsichtsprinzip Quelle: in Anlehnung an Zimmermann, H. (1994), S. 9 29

30 4.1.1 Verursacher- und Gemeinlastprinzip (Vorrangiges) Verursacherprinzip Ökonomische Perspektive: als Kostenzurechnungsprinzip geht es um die Internalisierung externer Effekte Knappheitsprobleme als Folge von Verwendungskonkurrenz zwischen Schädigern und Geschädigten Schädiger und Geschädigte gleichermaßen Verursacher externer Effekte User Pays Principle und Victim Pays Principle (Nutznießerprinzip) gleichermaßen anwendbar Juristische Perspektive: als Kausalitäts- und Haftungsprinzip geht es um die Frage des gerechten Schadensausgleiches physikalische Urheber Verursacher externer Effekte Ausschließlich User Pays Principle 30

31 4.1.1 Verursacher- und Gemeinlastprinzip (Nachrangiges) Gemeinlastprinzip Übernahme der Kosten der Umweltnutzungen durch die öffentliche Hand Keine Anlastung der Kosten durch die Verursacher Keine Veränderung der relativen Preise nach Maßgabe der Umweltbeanspruchung Kein Anreiz zur Senkung der Vermeidungs- und damit der Entstehung von Schadenskosten 31

32 4.1.1 Verursacher- und Gemeinlastprinzip Vorrang des Verursacherprinzips vor dem Gemeinlastprinzip prinzip Gemeinlast- prinzip Verursacher- Aber: Gemeinlastprinzip unvermeidlich, wenn Verursacher nicht bekannt oder nicht mehr greifbar 32

33 4.1.2 Gefahrenabwehr und Vorsorgeprinzip Gefahrenabwehr: Setzt ein, wenn Umweltprobleme entstanden sind und ein bedrohliches Ausmaß haben Vorsorgeprinzip: Umweltbelastungen sollten nicht entstehen, bzw. von vornherein so gering wie möglich gehalten werden Vermeidung und Beseitigung von Umweltschäden sowie insbesondere Suche nach und Einsatz von weniger umweltbelastenden Technologien Begründung: Informationsdefizite Risiko von Langfristwirkungen (Verzögerungen zwischen dem Entstehen der Schadensursache und dem Schadenseintritt) Irreversibilitäten Vorsichtsprinzip: Wirtschaftliche Aktivitäten müssen ökologische Unbedenklichkeit nachweisen (Umkehr der Beweislast) 33

34 4.1.3 Kooperationsprinzip und Durchsetzung der Hoheitsgewalt Kooperationsprinzip Frühzeitige Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen am umweltpolitischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess Begründung: Informationsdefizite Überwindung der Akzeptanzproblematik durch geschärftes Umweltbewusstsein Gefahr: Kompromisse zu Lasten Dritter 34