Entscheidungen der Landwirte bei der Implementierung der Ökologischen Vorrangfläche in Deutschland 2015

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1 Entscheidungen der Landwirte bei der Implementierung der Ökologischen Vorrangfläche in Deutschland 2015 Dr. Sebastian Lakner Georg-August Universität Göttingen 16. März 2016, BfN-Seminar Vilm Betriebsaufwertung für Natur und Landwirtschaft Folie Nr. 1

2 Gliederung 1. Einleitung 2. Hintergrund: Wie funktioniert Greening? Greening-Kriterien Überlappung II. Säule Finanzielle Ausstattung Naturschutz 3. Ergebnisse Greening 2015 Wo Greening wirksam sein könnte Wahl der Landwirte in DE u. EU 4. Wirkungsanalyse ÖVF Was beeinflusst Landwirte Win-Loose-Szenarien 5. Diskussion: Reformperspektive? Folie Nr. 2

3 1. Einleitung GAP-Reform 2013 Entwurf Reform der EU-Kommission Okt. 2011: Eine faire und umweltfreundliche Agrarpolitik Greening: Umweltkriterien als Verpflichtung (30 % DZ, 1,5 Mrd. in 2015) Umverteilung extern und intern Externe Umverteilung Interne Umverteilung Umverteilung groß vs. klein Beschluss Reform im Dez Aufweichung der Greening-Kriterien Viele Wahlmöglichkeiten für die Mitgliedsländern Stärkere Kürzungen in II. Säule als bei Direktzahlungen Folie Nr. 3

4 Die GAP und Umweltpolitik? Wirkung der Einführung von Greening Niveau der Bereitstellung von Umweltleistungen Greening = 85 /ha Referenzniveau für Direktzahlungen Mindeststandard Wasserschutz-programme flächenspezifisch Naturschutzprogramme flächenspezifisch Dunkelgrüne Maßnahmen mit hohen Auflagen und hohen Zahlungen Hellgrüne Maßnahmen mit geringen Auflagen und geringen Zahlungen Direktzahlungen Negative Anreize für Umweltschäden Kontrolle Cross-Compliance, ggf. Kürzungen DZ Kostenlose Bereitstellung von Umweltgütern, => Verursacherprinzip d.h. Einhaltung von Ordnungsrecht Abb.: Bereitstellung von Umweltleistung im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik Quelle: Scheele 2008 zitiert in Brouwer und Silvis (2011) Rural Areas and the Environment, S. 349, stark verändert Folie Nr. 4

5 1.) Anbau-Diversität: min. 3 Früchte 75%- und 95%-Regel, allerdings Ausnahmen 2.) Beibehaltung von Grünland ab 2015 Bezugsrahmen betrieblich, sensibles Grünland 3.) Flächennutzung im Umweltinteresse (FUI) Für alle Betriebe 5 % der Ackerfläche 4.) Ausnahme Ökolandbau Folie Nr. 5

6 2. Definition Greening Ökologische Vorrangfläche (ÖVF, Art. 46) Betriebe > 15 ha: 5% des Ackerlandes für ÖVF Unterschiedliche Typen ÖVF Gewichtungsfaktor für die Typen der ÖVF Fläche entsprechend anrechenbar Ausnahme für Betriebe mit hohem Anteil Gras-/Grünfutter, Brache oder Leguminosen Das verbleibende Ackerland des Betriebes darf 30 ha nicht überschreiten Evaluation der EU-Kommission (März 2017) Danach ggf. Erhöhung auf 7% der Ackerfläche Folie Nr. 6

7 2. Definition Greening Vorrangflächen und Gewichtungsfaktoren Flächennutzung Faktor Lage Stilllegung (Acker) 1,0 Ackerfläche Pufferstreifen 1,5 Ackerfläche /Grünland Hektarstreifen an Waldrändern 1,5 Ackerfläche /Waldfläche Feldränder (Streifen) 1,5 Ackerfläche Zwischenfrucht 0,3 Ackerfläche Grasuntersaat 0,3 Ackerfläche Leguminosen 0,7 Ackerfläche Kurzumtriebs-Plantagen (KUP) 0,3 Ackerfläche Aufforstungsflächen 1,0 Ackerfläche Quelle: Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen 2015 Folie Nr. 7

8 Tabelle: Höhe der Zuwendung und Kürzungssatz bei Anrechnung auf ÖVF nach GAK-Rahmenplan Art des Strukturelements Ziffer in GAK-Rahmenverordnung 1.) Leguminosen Höhe der Zuwendungen (EUR/ha Ackerfläche) Körnerleguminosen 90 Kürzungsbetrag bei Anrechnung auf ÖVF (EUR/ha) > 50 % großkörnige Leguminosen Ausschließlich großkörnige Leguminosen ) Zwischenfrüchte ) Integration naturbetonter Strukturelemente der Feldflur Blühstreifen Mehrjährigen Blühstreifen 850 Schutzstreifen 770 Schonstreifen 670 Hecken. Knicks, Baumreihen u. Feldgehölzen Gewässer- und Erosionsschutzstreifen 760 Ackerrandstreifen 880 Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben von BMEL (2015b): GAK-Rahmenplan Folie Nr. 8

9 Tabelle: Förderung der ökologischen Vorrangfläche in der II. Säule in den Bundesländern Bundesland Brache Streifenelemente Landschaftselemente Zwischenfrüchte Leguminosen Forstoptionen Baden-Württemberg x x Bayern x x x Brandenburg 3 Hessen Mecklenburg-Vorpommern x x Niedersachsen 3 x x x (x) Nordrhein-Westfalen x x x Rheinland-Pfalz x x x Saarland Sachsen Sachsen-Anhalt x x x Schleswig-Holstein 3 x Thüringen x x Quelle: eigene Recherche Folie Nr. 9

10 Tabelle: Förderung ÖVF in Agrarumweltmaßnahmen (1) Bundesland und Programm Anrechnungsfähige Maßnahmen in Agrarumweltprogrammen Prämie /ha Ohne ÖVF mit ÖFV Baden-Württemberg (FAKT) E 2.2 Brache Begrünung mit Blühmischungen Bayern (KULAP) Kürzung abhängig von Gewichtungsfaktor B34 Gewässer- u. Erosionsschutzstreifen 920 B44/45 Leguminosen (groß- u. kleinkörnige) 85/120 B48 Blühflächen an Waldrändern u. Feldflur B49 Erneuerung Hecken & Feldgehölz keine Kürzung B59 Struktur- und Landschaftselemente Mecklenburg-Vorpommern (AUMK) Leguminosen (- 20) Gewässerschutz u. Erosionsstreifen Blühflächen Schonstreifen Niedersachsen u. Bremen (AUM) AL 21 Winterharte Zwischenfrucht 75 BS 1 Einjährige Blühstreifen BS 2 Mehrjährige Blühstreifen BS 71 Grünstreifen Wassererosion BS 72 Gewässerschutzstreifen B8/B9 Anlage Hecke Nordrhein-Westfalen (AUKM) 7. Leguminosen Uferrand/Erosionsschutzstreifen Blüh- und Schonstreifen Zwischenfrüchten Quelle: eigene Recherche, basierend auf den Länderprogrammen Folie Nr. 10

11 Tabelle: Förderung ÖVF in Agrarumweltmaßnahmen (2) Bundesland und Programm Anrechnungsfähige Maßnahmen in Agrarumweltprogrammen Ohne ÖVF Prämie /ha mit ÖFV Rheinland-Pfalz (EULLa) Untersaaten und Zwischenfrüchte 75 0 Vielfältige Kulturen im Ackerbau; Leguminosen Gewässerrandstreifen Saum u. Randstrukturen im Ackerbau: Ein- u mehrjährig 390-1,000 4 Kürzung 380 Schleswig-Holstein (Vertragsnatursch.) Ackerlebensräume - gezielte Begrünung (- 382) Sachsen-Anhalt (MSL) 2. Vielfältiger Kulturen; Leguminosen (- 20) Zwischenfrüchte u. Untersaaten (- 75) mehrjährige Blüh- und Schonstreifen (-380) Einjähriger Blühstreifen u. 5.6 Schonstreifen (- 380) Thüringen (KULAP 2014) A/V 11 Vielfältige Fruchtfolge; Leguminosen (- 20) A/V 411 Einjährige Blühstreifen (- 380) A/V 412 Mehrjährige Blühstreifen (- 380) A/V 421 Blühstreifen mit Kulisse 5 (-380) A/V 422 Mehrjährige Blühstreifen mit Kulisse 5 (-380) A/V 423 Schonstreifen (- 380) A/V 425 Gewässer u. Erosionsschutzstreifen (- 380) In Brandenburg u. Berlin, Hessen, Saarland und Sachsen keine Förderung Quelle: eigene Recherche, basierend auf den Länderprogrammen Folie Nr. 11

12 2. Definition Greening Finanzielle Ausstattung Mio. EUR * II. Säule Umschichtung in II.Säule Sonst. II. Säule Agrarumweltprogramme I. Säule Direktzahlungen Greening Abbildung: Umweltrelevante Zahlungen der GAP in Deutschland Quelle: BMEL 2015, BMEL 2016, inkl. Kofinanzierung, inkl. Ökolandbau-Förderung *Verwendung teilweise in AUM Folie Nr. 12

13 3. Ergebnisse Greening 2015 EU: 88% der Betriebe u. 48% der Fläche in der EU von Greening-Verpflichtungen ausgenommen (Pe er et al. 2014, Science). Anbauvielfalt: ca. 11% der Betriebe betroffen, meistens Biogas oder Milchviehbetriebe Grünland: Umbruchverbot bereits vor 2014 Fokus: Ökologischen Vorrangfläche (ÖVF) Wo ist regional Anpassungsbedarf? Erfahrungen des ersten Jahres 2015 Anpassungsreaktion der Betriebe? Win-Loose Szenarien Folie Nr. 13

14 3. Ergebnisse Greening 2015 Bewertung: Ökologische Vorrangfläche (1) Regionen mit Anpassungsbedarf: Braunschweiger Börde, Hameln Magdeburger Börde Landkreis Bad Doberan Kölner-Bucht, Niederrhein Niederbayern u. Würzburg Rheintal bei Worms Göttingen/Eichsfeld Leipzig/Delitzsch Märkisch Oderland Abb: Mittlerer Biotopindex der Landkreise Quelle: Eigene Kalkulation basierend auf Daten des JKI Folie Nr. 14

15 3. Ergebnisse Greening 2015 Bewertung durch Ökologen Eine europaweite Befragung von Ökologen von Oktober 2015 bis Januar 2016 zeigt, dass vor allem von Pufferstreifen, Brachflächen und Landschaftselementen positive Wirkungen auf die Biodiversität erwartet werden. Die Wirkung von Zwischenfrüchten, Kurzumtriebsplantagen (KUP), Agroforstelementen und Leguminosen wird dagegen neutral für die Biodiversität eingeschätzt. von Aufforstungsflächen erwarten Ökologen sogar eine negative Wirkung auf Biodiversität. Folie Nr. 15

16 3. Ergebnisse Greening 2015 Tabelle: ÖVF-Entscheidungen in 2015, DE Bundesland Brache Streifenelemente Landschafts- Elemente Zwischenfrüchte Leguminosen Forst-Optionen % ÖVF (ohne Gew.) 2 % ÖVF (mit Gew.) 2 Baden-Württemberg 11,4% 0,6% 0,3% 70,6% 17,0% 0,1% 12,1 5,6 Bayern 12,9% 0,9% 0,4% 72,1% 13,4% 0,1% 11,5 5,2 Brandenburg 1 29,7% 0,6% 1,8% 48,0% 19,0% 1,0% 11,0 6,7 Hessen 28,6% 1,2% 0,5% 60,8% 8,9% 0,0% 9,6 5,3 Niedersachsen 1 8,7% 0,6% 0,6% 87,5% 2,6% 0,1% 15,4 5,8 Mecklenburg-Vorpommern 29,2% 3,2% 3,3% 57,0% 5,9% 1,4% 10,0 6,2 Nordrhein-Westfalen 6,8% 1,6% 1,2% 87,1% 3,4% 0,1% 15,0 5,9 Rheinland-Pfalz 33,0% 0,9% 1,1% 55,4% 9,6% 0,1% 10,4 6,1 Saarland 46,3% 1,9% 5,3% 37,0% 9,4% 0,1% 6,0 4,5 Sachsen 13,9% 1,2% 1,0% 64,1% 19,5% 0,4% 11,1 5,6 Sachsen-Anhalt 26,1% 0,8% 1,1% 47,7% 24,2% 0,2% 10,0 6,0 Schleswig-Holstein 1 9,4% 3,3% 47,7% 35,7% 3,7% 0,1% 5,9 6,0 Thüringen 18,5% 2,3% 1,4% 35,9% 41,9% 0,0% 9,0 5,8 Deutschland 16,2% 1,2% 2,4% 68,0% 11,8% 0,3% 11,5 5,8 Quelle: Ministerium für Ernährung u. Landwirtschaft 2015; 1.) inkl. Stadtstaaten 2.) bezogen auf die gesamte Ackerfläche Gewählte EFAs: nicht die von Ökologen bevorzugten Optionen! Aber: interessante Ausnahmen und Unterschiede in Ergebnissen Folie Nr. 16

17 Anteil ÖVF in Deutschland 2015* * Dargestellt ist der Anteil von ökologisch wertvolle und weniger wertvollen ÖVF-Maßnahmen in % der Ackerfläche. Insgesamt: 2,44% 9,86% 87,70% Ökologisch wertvoll Ökologisch weniger wertvoll Produktive Nutzung Quelle: eigene Berechnung nach Angaben des BMEL 2015 Folie Nr. 17

18 3. Ergebnisse Greening 2015 Zwischenergebnis ÖVF In Deutschland Zwischenfrüchte mit Abstand am wichtigsten (68%) Brache (16%) und Leguminosen (11%) auch wichtig Streifen- u. Landschaftselemente nicht wichtig Sinnvolle Elemente 20% bzw. 2,5% der Ackerfläche Außerhalb Deutschlands Zwischenfrüchte (43%) und Leguminosen (38%) wichtig Brache (16%) auch wichtig Streifen- u. Landschaftselemente nicht wichtig England u. Österreich mit vielen Ausnahmen Folie Nr. 18

19 3. Ergebnisse Greening 2015 Gibt es zusätzlichen Effekte? Fläche in Hektar 900,0 800,0 700,0 600,0 500,0 400,0 300,0 200,0 100,0 - Entwicklung der Leguminosen und Brachen in Deutschland Brachliegende Flächen* Leguminosen Quelle: Stat. Bundesamt, Fachserie 3.1.2, 2005, 06, 07, 09, * Brachfläche ohne nachwachsende Rohstoffe Folie Nr. 19

20 3. Ergebnisse Greening 2015 Tabelle: Auswirkungen der II. Säule-Förderung auf die Umsetzung ÖVF Bundesland Brache Streifenelemente Landschafts- Elemente Leguminosen Zwischenfrüchte Forst- Optionen % ÖVF (ohne Gew.) 2 % ÖVF (mit Gew.) 2 Baden-Württemberg 11,4% 0,6% 0,3% 70,6% 17,0% 0,1% 12,1 5,6 Bayern 12,9% 0,9% 0,4% 72,1% 13,4% 0,1% 11,5 5,2 Brandenburg 1 29,7% 0,6% 1,8% 48,0% 19,0% 1,0% 11,0 6,7 Hessen 28,6% 1,2% 0,5% 60,8% 8,9% 0,0% 9,6 5,3 Niedersachsen 1 8,7% 0,6% 0,6% 87,5% 2,6% 0,1% 15,4 5,8 Mecklenburg-Vorpommern 29,2% 3,2% 3,3% 57,0% 5,9% 1,4% 10,0 6,2 Nordrhein-Westfalen 6,8% 1,6% 1,2% 87,1% 3,4% 0,1% 15,0 5,9 Rheinland-Pfalz 33,0% 0,9% 1,1% 55,4% 9,6% 0,1% 10,4 6,1 Saarland 46,3% 1,9% 5,3% 37,0% 9,4% 0,1% 6,0 4,5 Sachsen 13,9% 1,2% 1,0% 64,1% 19,5% 0,4% 11,1 5,6 Sachsen-Anhalt 26,1% 0,8% 1,1% 47,7% 24,2% 0,2% 10,0 6,0 Schleswig-Holstein 1 9,4% 3,3% 47,7% 35,7% 3,7% 0,1% 5,9 6,0 Thüringen 18,5% 2,3% 1,4% 35,9% 41,9% 0,0% 9,0 5,8 Deutschland 16,2% 1,2% 2,4% 68,0% 11,8% 0,3% 11,5 5,8 Quelle: Ministerium für Ernährung u. Landwirtschaft 2015; 1.) inkl. Stadtstaaten 2.) bezogen auf die gesamte Ackerfläche Folie Nr. 20

21 4. Wirkungsanalyse ÖVF Entscheidungsmechanismen Ökonomische Bestimmungsgründe è Kostenvergleiche zw. Maßnahmen (Lakner & Holst 2015, Natur und Landschaft; Lakner & Bosse 2016, Bauernzeitung) Technische u. betriebsspezifische Restriktionen è Leguminosen: Erntetechnik u. Zeitpunkt Recht u. Verwaltung: Risikoaverses Verhalten? è Landschaftselemente u. Pufferstreifen Gewohnheit, Tradition, Selbstbild è Landschaftselemente in Schleswig-Holstein Landwirt als Produzent oder Naturschützer? Folie Nr. 21

22 4. Wirkungsanalyse ÖVF Kosten Umsetzung der ÖVF (1) a.) Zwischenfrucht Faktor 0,3; 40 /ha Kosten b.) Blühstreifen (einj.) Faktor 1,5, 163 /ha Kosten c.) Ackerbohnen Faktor 0,7, DB diverse Erträge und Kosten 1.) Wolfenbüttel 110 ha * 4%: 4,4 ha ÖVF 14,67 ha 80 /ha 2,19 ha 60 /ha 6,29 ha DB: /ha 57 /ha 2.) Straubingen- Bogen 50 ha * 4%: 2 ha ÖVF 6,67 ha 80 /ha*** 1,33 ha, 66 /ha 2,86 ha DB: /ha 65 /ha 3.) Nord- Vorpommern 550 ha * 4%: 22 ha ÖVF 14,67 ha 63 /ha 31,43 ha DB: /ha 72 /ha Rest Greening-Prämie 80 /ha 66 /ha 72 /ha Mitnahme: 93,7 % 77,2 % 82,9 % Quelle: Lakner & Holst 2015: Betriebliche Umsetzung der Greening-Auflagen: die ökonomischen Bestimmungsgründe, Natur und Landschaft 90, 6, S , sowie weitere Berechnungen Es wird unterstellt, dass 4 % der Betriebsfläche als Flächennutzung im Umweltinteresse nachgewiesen werden müssen. Kalkulation basierend auf den KTBL (2010, 2014), sowie Schmidt et al * in der Terminologie der EU-Verordnung 1307/2013 eigentlich Ökologisierungszahlung. ** Die Greening-Prämie je ha berechnet für alle prämienberechtigte Fläche eines Betriebes *** Nur bei vorhandenem Zuckerrüben-Anbau möglich, daher Blühstreifen als Option Folie Nr. 22

23 4. Wirkungsanalyse ÖVF Kosten Umsetzung der ÖVF (2) Quelle: Lakner, S. & A. Bosse (2016): Mühsames Abwägen (Zur ökologische Vorrangfläche in Sachsen-Anhalt), Bauernzeitung 10/2016, S Folie Nr. 23

24 4. Wirkungsanalyse ÖVF Die tatsächlichen Entscheidungen in ST Flächenanteil in % 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 24% 19% 25% 34% 24% 26% 38% 21% 13% 25% 47% 42% 50% 50% 48% 40% 20% 36% 22% 29% 45% 8% 31% 59% sonstiges Streifenelement Gründecke Landschaftselemente Leguminosen Brache Zwischenfrüchte Quelle: Daten vom Ministerium für Landwirtschaft und Umwelt Sachsen-Anhalt 2015 Folie Nr. 24

25 5. Diskussion Anreizstrukturen und Wahlfreiheit führen zur Wahl von wenig effektiven Maßnahmen Viele Landwirte nutzen Produktionsoptionen Zuwachs von Brache u. Leguminosen Langfristig jedoch begrenzter Effekt Bisher keine Marktstörung im Bereich Leguminosen feststellbar. Möglicherweise landen nicht alle Leguminosen am Markt Das Erreichen von 5% ÖVF scheint kein Problem Brache als mögliche Win-Win Option Streifen- u. Landschaftselemente wenig genutzt: nur 0,4% der Ackerfläche, und 14-41% des Potenzials. Folie Nr. 25

26 5. Diskussion GAP-Reform 2013: Abkehr vom Reformpfad Die Eingriffe sind weitgehend wirkungslos: Effektivität: Landwirte wählen eher wirkungslose Maßnahmen Effizienz: schwach, wegen hoher Mitnahme-Effekte Greening passt in das GAP-System: Agrarpolitik verwaltet Gelder der Landwirte Drei Ansatzpunkte für Reform 2020? Konzentration auf dunkelgrüne Maßnahmen? => Direktzahlungen runter und II. Säule ausbauen Nabu-Forderung: Eigener EU-Umweltfond Naturschutz als Betriebszweig Folie Nr. 26

27 Quellen: Heinrich, B., C. Holst & S. Lakner (2013): Die Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik: Wird alles grüner und gerechter? In: GAIA 22/1 (2013): S Lakner, S., C. Holst & B. Heinrich (2012): Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU mögliche Folgen des Greenings, In: Neues Archiv Niedersachsen 2012, Heft 2, S Lakner, S. & C. Holst (2015): Betriebliche Umsetzung der Greening-Auflagen: die ökonomischen Bestimmungsgründe, Natur und Landschaft 90, 6, S Lakner, S. & A. Bosse (2016): Mühsames Abwägen (Zur ökologische Vorrangfläche in Sachsen-Anhalt, Bauernzeitung 10/2016, S Weitere Publikationen: Sowie: Folie Nr. 27

28 Danke für die Aufmerksamkeit! Dr. Sebastian Lakner Georg-August-Universität Folie Nr. 28