Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland

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1 Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland - Szenarien und mögliche Konsequenzen aus dem Handeln der Europäischen Kommission im REFIT-Prozess

2 Verschmelzung der EU-Naturschutzrichtlinien und Auswirkungen auf den Naturschutz in Deutschland - Szenarien und mögliche Konsequenzen aus dem Handeln der Europäischen Kommission im REFIT-Prozess - Rechtliches Gutachten im Auftrag des WWF Deutschland Auftragnehmer: Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen A. & J. Schumacher GbR Bearbeiter: Ass. Jur. Jochen Schumacher, Tübingen Dipl. Biol. Anke Schumacher, Tübingen Herausgeber: WWF Deutschland Redaktionelle Betreuung: Günter Mitlacher, Leiter Internationale Biodiversitätspolitik Berlin, Tübingen Mai 2016 Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 2

3 Inhaltsverzeichnis Einleitung: Überprüfung der Richtlinien im Rahmen des sog. REFIT- Prozesses durch die Europäische Kommission I. Ankündigung einer Verschmelzung der Vogelschutz- und FFH- Richtlinie und Folgen für Natura 2000-Gebiete Seite 1. Rechtslage und mögliche Konsequenzen 5 2. Gesetzgebungsverfahren im Falle der Verschmelzung der Richtlinien 3. Mögliche Auswirkungen des time lags auf das Schutzgebietssystem Natura Schutzgebiete mit bestehender und angepasster Schutzgebietsverordnung Schutzgebiete ohne angepasste Schutzgebietsverordnung und besondere Schutzgebiete ohne Schutzgebietsausweisung Festlegung und Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen 12 II. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie und Folgen für die geschützten Vogelarten Naturschutzrechtliche Konsequenzen Naturschutzfachliche Konsequenzen Schlussfolgerungen 34 III. Änderung der FFH-Verträglichkeitsprüfung und Wegfall der Alternativenprüfung von Projekten Das Schutzregime von Artikel 6 FFH-RL Alternativenprüfung Ausgangslage Wegfall der Alternativenprüfung Ausgleichsmaßnahmen zur Kohärenzsicherung Verpflichtung zum Ausgleich erheblicher Beeinträchtigungen Anforderungen an Ausgleichsmaßnahmen Auswirkungen des Wegfalls der Alternativenprüfung auf die Kohärenz des Schutzgebietssystems Natura Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 3

4 Einleitung: Überprüfung der Richtlinien im Rahmen des sog. REFIT-Prozesses durch die Europäische Kommission Um das Europäische Naturerbe und die biologische Vielfalt in Europa langfristig zu bewahren, hat die Europäische Gemeinschaft zwei Richtlinien erlassen: die FFH-Richtlinie (FFH-Richtlinie, 92/43/EWG) und die Vogelschutzrichtlinie (2009/147/EG); diese werden auch als Europäische Naturschutzrichtlinien bezeichnet. Sie bilden die Grundlage für den Aufbau des Schutzgebietssystems Natura 2000 in der Europäischen Union. Die europäischen Naturschutzrichtlinien dienen auch der Umsetzung internationaler Verpflichtungen, welche die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten eingegangen sind. 1 Die Europäische Kommission beabsichtigt mit ihrem REFIT-Programm 2 die Rechtsetzung in der EU zu verbessern, insbesondere um überflüssige Kosten zu vermeiden, die mit der Anwendung der Vorschriften verbunden sind. Gegenwärtig überprüft sie im Rahmen dieses Programms auch, ob die Fauna- Flora-Habitat-Richtlinie und die Vogelschutzrichtlinie zusammengeführt 3 im Sinne von vereinfacht, klarer gefasst oder vereinheitlicht werden sollten. In der momentanen Debatte gibt es auch Vorschläge, Artikel 6 der FFH-Richtlinie abzuschwächen und den Anwendungsbereich der artenschutzrechtlichen Regelungen aus Artikel 5 der Vogelschutzrichtlinie zu begrenzen. Das Gutachten befasst sich mit verschiedenen Szenarien, die sich aus dem Handeln der Europäischen Kommission ergeben könnten. Insbesondere werden folgende Fragestellungen betrachtet: Vgl. hierzu ausführlich: Bunge/Schumacher: Europäische Naturschutz-Richtlinien: taugliche Objekte für REFIT? NuR 2016, 307 ff. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen: Regulatorische Eignung der EU-Vorschriften. Dok. COM(2012) 746 final vom Schreiben mit Mandat von EU-Kommissionspräsidenten an den Umweltkommissar vom 1. November Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 4

5 I. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH- Richtlinie und Folgen für Natura 2000-Gebiete. II. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH- Richtlinie und Folgen für die geschützten Vogelarten. III. Änderung der FFH-Verträglichkeitsprüfung (Artikel 6 Absatz 3 und 4) und Wegfall der Alternativenprüfung von Projekten und Plänen. I. Ankündigung einer Verschmelzung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie und Folgen für Natura 2000-Gebiete. Annahme: Die EU-Kommission beschließt die beiden Richtlinien (FFH-RL und VRL) zusammenzuführen und einen neuen Richtlinientext vorzulegen. Welche Konsequenzen hätte solch ein Beschluss für den Naturschutz in Deutschland? 1. Rechtslage und mögliche Konsequenzen Die Vogelschutzrichtlinie 4 und die FFH-Richtlinie 5 wurden ohne zeitliche Befristung erlassen. Sie haben daher Gültigkeit bis zu dem Zeitpunkt ihrer Aufhebung oder Ablösung durch eine zeitlich spätere neue Richtlinie. Dies bedeutet, dass in der Zeit von der Beschlussfassung bis zu einem etwaigen Zusammenführen der Richtlinien und deren Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union die Mitgliedstaaten auch weiterhin an die Richtlinien in der bisherigen Fassung gebunden sind und diese befolgen müssen (vgl. Art. 288 AEUV 6 ) Richtlinie 2009/147/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. November 2009 (kodifizierte Fassung) (ABl. EU Nr. L 20, S. 7), geändert durch Richtlinie 2013/17/EU vom 13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193). Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 (ABl. EG Nr. L 206, S. 7), zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/17/EU vom 13. Mai 2013 (ABl. EU Nr. L 158, S. 193). Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vom , Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 5

6 Würden Deutschland dies nicht tun, dürfte ein Verstoß gegen die vertraglichen Verpflichtungen des Mitgliedstaats vorliegen. Dies würde dann konsequenterweise zu einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland führen (vgl. hierzu das derzeit laufende Verfahren gegen Deutschland 7 ). Zuständig für die Einleitung eines solchen Vertragsverletzungsverfahrens ist die Europäische Kommission als Hüterin der Verträge (Artikel 258 AEUV). Ob die EU-Kommission diesen Weg wirklich einschlagen wird, obwohl eine Verschmelzung der Richtlinien erfolgen soll, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht beantwortet werden. Eine Rechtfertigung für ein erneutes Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland dürfte der Kommission allerdings in solch einer Situation sehr schwer fallen. 2. Gesetzgebungsverfahren im Falle der Verschmelzung der Richtlinien Bislang liegen noch keine Vorschläge vor, wie die Kommission ggf. die Richtlinien ändern möchte und welche Artikel davon betroffen sein könnten. Damit das Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union beginnen kann, bedarf es eines Vorschlags über die rechtliche Ausgestaltung einer neuen Regelung. Hierzu hat die Kommission nach Art. 289 Abs. 1 AEUV ein Initiativrecht und sie muss daher einen Vorschlag in das Gesetzgebungsverfahren einbringen. Im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens wird der Vorschlag der Kommission dem Europäischen Parlament und dem Rat unterbreitet (Art. 294 Abs. 2 AEUV). Ob der Vorschlag von Seiten des Europäischen Parlaments gebilligt wird, dürfte davon abhängen, welche Inhalte der neue Richtlinienvorschlag hat, zumal sich das Parlament eindeutig für die Beibehaltung der Richtlinien ausgesprochen hat. 8 Bei einer offenkundigen Abschwächung und Senkung der 7 8 Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom , betr. Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie. Vgl. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 6

7 Standards der jetzigen Richtlinien dürfte es daher schwerlich zu einer Zustimmung des Europäischen Parlaments kommen. Alle Richtlinien, die vom Europäischen Parlament und vom Rat erlassen werden, müssen mit qualifizierter Mehrheit oder sogar einstimmig gebilligt werden (Art. 231, 238, 294 AEUV). Meist werden nach umfangreichen Verhandlungen Kompromisslösungen gefunden. Um die besondere Problematik der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie zu verdeutlichen: Die ursprüngliche Fassung der beiden Richtlinien wurde noch allein vom Rat beschlossen. Dieser bestand 1979, bei der Verabschiedung der Vogelschutzrichtlinie, aus den Vertretern von neun Mitgliedstaaten, und 1992, beim Erlass der FFH-Richtlinie, aus den Vertretern von zwölf EU-Ländern. Nach der Erweiterung der Union auf 28 Staaten ist nicht zu erwarten, dass Vorschriften entwickelt werden, die sich einfacher handhaben lassen als die damals beschlossenen. 9 Das mit dem REFIT-Prozess verfolgte Ziel der Richtlinienvereinfachung dürfte somit hier schwerlich zu erreichen sein. Neben dem Europäischen Parlament muss auch der Rat an dem Gesetzgebungsverfahren beteiligt werden. Ob der Rat Änderungen an den Richtlinien zustimmt, erscheint auch angesichts des Schreibens von neun Umweltministern an Umweltkommissar Vella fraglich. 10 Bis es im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu einer Einigung kommt, ist damit zu rechnen, dass die Verhandlungen mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Der Vergleich etwa mit der UVP-Änderungsrichtlinie zeigt, dass hier durchaus ein Änderungszeitraum von 5-6 Jahren veranschlagt werden kann, bis eine Bekanntmachung im Europäischen Amtsblatt erfolgt Bunge/Schumacher, NuR 2016, 307 ff. Schreiben der Umweltministerinnen/-minister Deutschlands, Italiens, Frankreichs, Kroatiens, Luxemburgs, Polens, Rumäniens, Sloweniens und Spaniens vom , Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 7

8 Daran schließt sich ein oftmals langwieriger Umsetzungsprozess in den einzelnen Mitgliedstaaten an (vgl. Art. 288 AEUV). Bei einer Umsetzung in deutsches Recht von Bund und Ländern kann es zu nicht unerheblichen Umsetzungsproblemen kommen, eben weil auch die Mitgliedstaaten an die Vorgaben internationaler Konventionen gebunden sind. Diese Konventionen gelten nach der Ratifizierung wie einfaches Recht (vgl. Art. 25 GG). Im Folgenden sollen die Auswirkungen dieses time lags auf das Schutzgebietssystem Natura 2000 vom Zeitpunkt der Ankündigung einer möglichen Richtlinienänderung bis zu ihrem Inkrafttreten untersucht werden. 3. Mögliche Auswirkungen des time lags auf das Schutzgebietssystem Natura 2000 Bei der Auswahl der Gebiete für das Schutzgebietsnetz Natura 2000 hat die Europäische Kommission auf Grundlage der von den Mitgliedstaaten gemeldeten Gebiete eine Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung erstellt, in der alle für das Netzwerk vorgesehenen Gebiete aufgelistet sind. Nach Art. 4 Abs. 4 FFH-RL müssen die in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommenen Gebiete durch die Mitgliedstaaten so schnell wie möglich spätestens aber binnen sechs Jahren als besondere Schutzgebiete (Special Areas of Conservation SAC) ausgewiesen werden. Ab der Aufnahme in diese Liste unterliegen die Natura 2000-Gebiete den Bestimmungen des Artikel 6 FFH-RL, sodass die Mitgliedstaaten folgende Verpflichtung haben: Gebietsbezogene Festlegung der nötigen Erhaltungsmaßnahmen, die den ökologischen Erfordernissen der natürlichen Lebensraumtypen und Arten von gemeinschaftlicher Bedeutung entsprechen, spätestens innerhalb von sechs Jahren (Art. 6 Abs. 1 FFH-RL, erfolgt i.d.r. durch Managementpläne). Durchführung von Maßnahmen, um die Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und Habitate der Arten sowie größere Störungen der Arten, für die die Gebiete ausgewiesen worden sind, zu vermeiden (Verschlechterungsverbot, Art. 6 Abs. 2 FFH-RL). Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 8

9 Prüfung auf Verträglichkeit von Plänen und Projekten durchzuführen, die ein Natura-2000-Gebiet erheblich beeinträchtigen könnten (FFH- Verträglichkeitsprüfung, Art. 6 Abs. 3, 4 FFH-RL). Diese Pflichten aus Artikel 6 FFH-RL sind damit nicht an eine vorherige formelle rechtliche Ausweisung eines Gebietes als Naturschutzgebiet nach dem Bundesnaturschutzgesetz gebunden. 3.1 Schutzgebiete mit bestehender und angepasster Schutzgebietsverordnung Es handelt sich hierbei um Schutzgebiete, die formell und materiell den Anforderungen an die Schutzgebietsausweisung von Natura 2000-Gebieten bereits entsprechen. Die Schutzgebietsverordnung enthält die vor allem die Natura 2000-Schutzgüter und formuliert für diese gebietsbezogene Erhaltungsziele. Das Bundesnaturschutzgesetz definiert den Begriff Erhaltungsziele in 7 Abs. 1 Nr. 9 dementsprechend als: Ziele, die im Hinblick auf die Erhaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands eines natürlichen Lebensraumtyps von gemeinschaftlichem Interesse, einer in Anhang II der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie) oder in Artikel 4 Absatz 2 oder Anhang I der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) aufgeführten Art für ein Natura 2000-Gebiet festgelegt sind. Die Festlegung der Erhaltungsziele dient zum einen als Vorgabe für die Erstellung der Managementpläne, zum anderen bilden sie den Maßstab im Rahmen der FFH- Verträglichkeitsprüfung. Die Schutzgebietsverordnung wurde aufgrund der Maßgabe des Bundesnaturschutzgesetzes erlassen. Die Verordnung bildet den rechtlichen Rahmen für das betreffende Schutzgebiet. Bezugspunkt hier ist also das nationale Recht. Ankündigungen von Rechtsetzungsänderungen auf EU-Ebene haben hierauf zunächst KEINE Auswirkungen. Der Mitgliedstaat kann erst nach Bekanntmachung der Änderungsrichtlinie sein nationales Recht an die neuen Vorgaben anpassen. Exkurs: Änderung der Anhänge I und II FFH-RL oder Anhang I VRL In der bisherigen Diskussion um REFIT wurde von verschiedener Seite eine Änderung der Anhänge gefordert mit dem Ziel, verschiedene Arten und Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 9

10 Lebensräume aus diesen Anhängen zu streichen. Es könnten somit verschiedene Lebensraumtypen oder Tier- und Pflanzenarten aus den Anhängen I und II FFH- RL oder Anhang I VRL herausfallen, für die eine Schutzgebietsausweisung nach EU-Recht sodann nicht mehr zwingend erforderlich wäre. Diese Forderungen lassen zum einen unberücksichtigt, dass die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten auch an internationale Verpflichtungen gebunden sind. Jedenfalls stellen diese Verpflichtungen Eckpunkte für das gesetzgeberische Ermessen der Mitgliedstaaten dar. Der Spielraum ist hier sehr begrenzt, weil z.b. auch die Berner Konvention 11 den Schutz eines Großteils der Arten und Lebensräume umfasst, die in den beiden Richtlinien der EU enthalten sind. Sollte es zu einer Änderung der Anhänge kommen mit der Folge, dass bestimmte Arten und Lebensräume nicht mehr der Pflicht zur Ausweisung von Schutzgebieten unterliegen würden, so hat dies zum anderen zunächst keine rechtlichen Auswirkungen auf das bestehende Schutzgebiet. Die Schutzgebietsverordnung ist rechtmäßig zustande gekommen und gilt in vollem Umfang weiter. Sie beinhaltet alle dort aufgeführten Arten und Lebensräume. Die in der Schutzgebietsverordnung enthaltenen Ge- und Verbote gelten auch in Bezug auf nicht mehr nach EU-Recht geschützte Arten oder Lebensräume weiter. Um eine Anpassung an die geänderten Richtlinien vorzunehmen, ist eine Änderung der Schutzgebietsverordnung notwendig. Dies erfordert jedoch eine zeitaufwendige Überprüfung aller relevanten Schutzgebietsverordnungen auf ihren Anpassungsbedarf. Dabei wäre auch darauf zu achten, dass die betroffene Art oder der betroffene Lebensraum nicht aufgrund anderer Verpflichtungen (z.b. durch die Berner Konvention) einem Schutz zu unterwerfen ist. Der Wegfall einzelner (ehemaliger) Natura 2000-Schutzgüter führt zudem nicht zwangsläufig zu einer Funktionslosigkeit der Schutzgebietsverordnung. Regelmäßig werden die Schutzgebiete für mehrere Arten und Lebensräume 11 Berner Konvention: Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wild lebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume ( Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 10

11 ausgewiesen, sodass die Schutzgebiete auch weiterhin ihren Beitrag zum Schutzgebietsnetz Natura 2000 leisten können. Bei der Änderung von Schutzgebietsverordnungen sind auch die Beteiligungsrechte einzuhalten, wodurch eine Schutzstandardabsenkung verhindert werden könnte. Andererseits ist auch denkbar, dass weitere Lebensraumtypen und Arten in die Anhänge einer neuen Richtlinie aufgenommen werden, woraus zusätzliche Verpflichtungen zur Ausweisung von Schutzgebieten folgen würden. Die Streichung bzw. Aufnahme von weiteren FFH-Arten und Lebensräumen, die z.b. im Rahmen der Klimaveränderung notwendig werden könnten, ist durch das Verfahren zur Änderung der Anhänge in Artikel 19 FFH-RL geregelt Schutzgebiete ohne angepasste Schutzgebietsverordnung und besondere Schutzgebiete ohne Schutzgebietsausweisung Auch bei diesem Punkt gilt, dass die bisherigen Verpflichtungen eingehalten werden müssen, solange keine neue Richtlinie in Kraft getreten ist. Die Frist für die rechtliche Ausweisung von Natura 2000-Gebieten und die Erstellung von Managementplänen lief am 22. Dezember 2009 für die alpine biogeografische Region und am 7. Dezember 2010 für die atlantische und kontinentale biogeografische Region ab. Für die letzten nachgemeldeten Gebiete lief diese Frist am 25. Januar 2014 ab. Deutschland hat diese Verpflichtung für 2784 Gebiete bislang nicht erfüllt. Daraufhin hat die Europäische Kommission gegen Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 258 AEUV eingeleitet. 13 Die Bundesrepublik muss diesen Verpflichtungen nachkommen und muss bestehende Schutzgebietsverordnungen an die europäischen Regelungen Artikel 19 FFH-RL dient der Anpassung der Anhänge I bis VI FFH-RL an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt. Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom , betr. Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 11

12 anpassen und noch nicht ausgewiesene besondere Schutzgebiete gem. Artikel 4 FFH-RL unter rechtlichen Schutz stellen. Gleichfalls müssen noch fehlende Managementpläne erstellt werden. Das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland ist eingeleitet und muss auch weiter verfolgt werden, unabhängig davon, ob die Zusammenlegung der beiden Richtlinien beabsichtigt wird (Artikel 258 AEUV). Insofern bleibt der momentane Druck zur Umsetzung von Schutzgebietesverordnungen und zur Erstellung von Managementplänen erhalten. Um die Zahlung eines Zwangsgeldes abzuwenden, müssen die Bundesländer diesen Verpflichtungen umgehend nachkommen. 3.3 Festlegung und Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen nach Artikel 6 Abs. 1 und Verschlechterungsverbot nach Artikel 6 Abs. 2 FFH-RL Erhaltungsmaßnahmen Die FFH-Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten in Art. 6 Abs. 1 alle erforderlichen Erhaltungsmaßnahmen festzulegen. Diese Maßnahmen sind in jedem Fall zu treffen und nicht nur gegebenenfalls. 14 Dieser Pflicht zur Erstellung von Managementplänen ist innerhalb von sechs Jahren nach Aufnahme eines Gebietes in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nachzukommen. 15 Unter Erhaltungsmaßnahmen sind alle Maßnahmen und Regelungen zu verstehen, die für ein Natura 2000-Gebiet aufgestellt werden müssen, damit die Erhaltungsziele für das Gebiet erreicht werden. 16 Dabei reicht es bei Vorliegen eines günstigen Erhaltungszustandes der betreffenden Arten und Lebensräume im Natura 2000-Gebiet in der Regel aus, wenn die Schutzgüter durch die EuGH. Urteil vom C-508/04, Rdnr. 71. Europäische Kommission, Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262, vom , betr. Umsetzung von Artikel 4 Abs. 4 und Artikel 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie. Europäische Kommission (2012): Vermerk der Kommission über die Festlegung von Erhaltungszielen für Natura-2000-Gebiete. Endgültige Fassung vom Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 12

13 Managementmaßnahmen vor einer Verschlechterung bewahrt werden (Erhaltungsmaßnahmen). Im Falle eines ungünstigen Erhaltungszustandes ist die Umsetzung von Maßnahmen erforderlich, die eine aktive Wiederherstellung günstiger Strukturen und Funktionen des Ökosystems bewirken (Entwicklungsmaßnahmen). 17 Die Schutzgüter der Natura 2000-Gebiete unterliegen nach Art. 6 Abs. 2 FFH-RL einem allgemeinen Verschlechterungsverbot. Dieses Verbot gilt bereits ab der Aufnahme eines Gebietes in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung, ist damit unabhängig von einer Schutzgebietsausweisung oder der Aufstellung von Managementplänen zu befolgen. Konsequenz dieses Verbotes ist es, dass sich der Erhaltungszustand der in einem Natura 2000-Gebiet geschützten Lebensraumtypen sowie die Habitate geschützter Arten nicht verschlechtern dürfen. Geschützte Arten dürfen durch Störungen nicht erheblich beeinträchtigt werden. Diese Maßnahmen sind zu ergreifen, bevor eine Verschlechterung eintritt; es handelt sich somit um eine präventiv wirkende Handlungspflicht. 18 Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in einem Urteil gegen das Vereinigte Königreich festgestellt, dass es für die Umsetzung des Verschlechterungsverbots nach Artikel 6 Abs. 2 der FFH-Richtlinie offenkundig erforderlich sein [kann], sowohl Abwehrmaßnahmen gegenüber externen, vom Menschen verursachten Beeinträchtigungen und Störungen als auch Maßnahmen zu ergreifen, um natürliche Entwicklungen zu unterbinden, die den Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen in den besonderen Schutzgebieten verschlechtern können. 19 Das Verschlechterungsverbot umfasst auch Einflüsse, die von außerhalb auf das Natura 2000-Gebiet einwirken. In der Praxis lässt sich dieses Verschlechterungsverbot nur einhalten, wenn Gefährdungen des Europäische Kommission (2015): Natura 2000 und Wälder, Teil I-II, Technischer Bericht Europäische Kommission (2000): Natura 2000 Gebietsmanagement. Die Vorgaben des Artikels 6 der Habitat-Richtlinie 92/43/EWG. EuGH, Urteil vom C-6/04 (Kommission./. Vereinigtes Königreich), Rdnr. 34. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 13

14 Erhaltungszustandes identifiziert und Gegenmaßnahmen eingeleitet werden. Insofern ergibt sich eine enge Beziehung zum Managementplan, der derartige Maßnahmen festlegt und zeitliche Vorgaben zur Umsetzung dieser Maßnahmen macht. Allerdings muss auch vor der Erstellung dieser Managementpläne sichergestellt werden, dass sich die Schutzgüter in den Natura 2000-Gebieten nicht verschlechtern. Konsequenzen Sollte die Europäische Kommission beschließen, dass sie die Naturschutzrichtlinien verschmelzen oder ändern und ein Verfahren zur Änderung der Richtlinien einleiten will, so gelten die Verpflichtungen aus den gültigen Richtlinien dennoch so lange fort, bis eine entsprechende neue Regelung in Kraft tritt. Daraus folgt, dass auch die Verpflichtung zur Festlegung und Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen nach Artikel 6 Abs. 1 FFH-RL und die Einhaltung des Verschlechterungsverbots nach Artikel 6 Abs. 2 FFH-RL jedenfalls bis zu diesem Zeitpunkt einzuhalten sind. Die Bundesländer sind daher auch weiterhin in der Pflicht, die noch fehlenden Managementpläne zu erstellen. Bei vorliegenden Managementplänen, die nur allgemeine Aussagen treffen und keine detaillierten und flächenbezogenen Maßnahmen formulieren, besteht zudem ein Nachbesserungsbedarf. In jedem Fall muss gewährleistet sein, dass die in den Managementplänen festgelegten Erhaltungs- und Entwicklungsmaßnahmen geeignet sind, um den günstigen Erhaltungszustand der im Schutzgebiet signifikant enthaltenen Schutzgüter beizubehalten oder wiederherzustellen. Damit ergibt sich auch eine Fortschreibungspflicht für Managementpläne. Durchführung von Managementmaßnahmen Die Erstellung der Managementpläne ist der erste wichtige Schritt zur Wahrung oder Verbesserung des Erhaltungszustandes der Natura 2000-Schutzgüter, der jedoch der konkreten Umsetzung (d.h. Durchführung der festgelegten Maßnahmen) bedarf. In vielen Schutzgebieten wurden bislang noch keine Managementmaßnahmen durchgeführt bzw. hat die Umsetzung der Maßnahmen gerade erst begonnen. Die bisherigen Erfahrungen mit der Umsetzung der Richtlinien zeigen, dass viele Schritte erst dann erfolgt sind, nachdem die Europäische Kommission ein Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 14

15 entsprechendes Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat. Für die Umsetzung der in den Managementplänen festgelegten Erhaltungs- und Entwicklungsmaßnahmen könnte die gleiche Gefahr bestehen. Um die Auswirkungen eines derartigen Nichthandelns bewerten zu können, ist ein Blick auf die Monitoringergebnisse des letzten Berichtszeitraums ( ) zu richten. 20 Die Ergebnisse dieses Monitorings liegen sowohl für die gesamte Europäische Union 21 als auch für die einzelnen Mitgliedstaaten, also auch für Deutschland 22, vor. Die Bewertung im Rahmen der Berichtspflicht nach Art. 12 VRL ergab, dass sich aktuell in der Europäischen Union fast ein Drittel der Arten in einem ungünstigen Erhaltungszustand (15% potenziell gefährdet, 17% gefährdet, siehe Abb. 1) befindet. Besorgniserregend ist hier vor allem, dass ein Großteil dieser Arten einen negativen Trend zeigt, die Populationen also abnehmen Nach Artikel 17 FFH-RL und Artikel 12 Vogelschutzrichtlinie besteht alle 6 Jahre eine Berichtspflicht über die Durchführung der im Rahmen dieser Richtlinien durchgeführten Maßnahmen. Dies beinhaltet auch die Bewertung des Erhaltungszustandes der geschützten Arten und Lebensraumtypen. Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union, COM(2015) 219 final vom BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und FFH-Bericht. Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union, COM(2015) 219 final vom Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 15

16 Abb.1: Populationszustand der Vogelarten in der EU (Berichtszeitraum ) Quelle: COM/2015/0219 final In Deutschland weist ein Drittel aller Vogelarten einen abnehmenden Bestandstrend auf. Als wichtigste Ursachen für die Gefährdung von Vogelarten, für die europäische Schutzgebiete ausgewiesen wurden, nennt der nationale Bericht den Verlust der Brut- und Nahrungslebensräume durch eine zunehmend intensive Landwirtschaft sowie die Entwässerung von Nutzflächen. Bei den Brutvögeln sind insbesondere die Bestände bei Arten des Offenlandes stark rückläufig. 24 Diese Vogelarten sind in besonderem Maße auf eine Berücksichtigung ihrer ökologischen Erfordernisse im Rahmen der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung angewiesen, wie sie in Natura Gebieten durch Managementpläne festgelegt werden müssen. 24 BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und FFH-Bericht. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 16

17 Mit der Unterschutzstellung wichtiger Brut- und Überwinterungsgebiete als Vogelschutzgebiete wurden zwar inzwischen für viele Arten des Anhangs I VRL die formalen Voraussetzungen geschaffen, um einen guten Erhaltungszustand erreichen zu können. Allerdings wurden in vielen Gebieten entweder bislang noch keine Maßnahmen durchgeführt oder ihre Wirkungen sind aufgrund der kurzen Zeitspanne seit ihrer Umsetzung noch nicht feststellbar. 25 Dass zielgerichtete Erhaltungsmaßnahmen in Natura 2000-Gebieten positive Auswirkungen auf den Erhaltungszustand gefährdeter Vogelarten haben, zeigen folgende Beispiele 26 : Großtrappe Otis tarda: ihr Bestand konnte sich in der Europäischen Union durch angepasste Landnutzungspraktiken in einigen Mitgliedstaaten erholen. Kranich Grus grus: die Unterschutzstellung der Brut-, Rast- und Überwinterungsgebiete als Vogelschutzgebiete und die Durchführung zielgerichteter Erhaltungsmaßnahmen hat zu einer starken Erholung der Kranichbestände geführt. Auch für die Arten und Lebensräume, die durch die Berichtspflichten gemäß Art. 17 FFH-RL abgedeckt werden, lassen sich die Erhaltungszustände und Trends für den Berichtszeitraum bewerten. Dabei wird der Erhaltungszustand als günstig, ungünstig-unzureichend oder ungünstig-schlecht eingestuft. Bei Vorliegen ungünstiger Erhaltungszustände ist eine Änderung des Habitat- Managements erforderlich, um einen günstigen Erhaltungszustand des Lebensraumtyps oder der Art wieder herzustellen. Der Bericht der Europäischen Kommission 27 zeigt, dass sich von den im Rahmen des Monitorings betrachteten Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Interesse nur knapp ein Viertel in einem günstigen Erhaltungszustand befindet, 60% der Arten weisen dagegen Wahl, J., R. Dröschmeister, B. Gerlach, C. Grüneberg, T. Langgemach, S. Trautmann & C. Sudfeldt (2015): Vögel in Deutschland Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union (COM(2015) 219 final) vom Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union (COM(2015) 219 final) vom Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 17

18 einen ungünstigen Erhaltungszustand auf (2006: 52%), wobei 42% auf ungünstig-unzureichend und 18% auf ungünstig-schlecht entfallen (vgl. Abb. 2). Wie dringend die Planung und Durchführung von Erhaltungsmaßnahmen notwendig ist, zeigt sich bei der Betrachtung der Zustandstrends: gegenüber 2006 haben sich die Erhaltungszustände zahlreicher Arten weiter verschlechtert (22%), nur bei wenigen Arten hat sich eine Verbesserung des Erhaltungszustandes eingestellt: effektiv hat sich der prozentuale Anteil der Arten in günstigem Erhaltungszustand nur um 1-2% erhöht % 23% 18% 42% Günstig Ungünstig-unzureichend Ungünstig-schlecht Unbekannt Abb. 2: Erhaltungszustand von Arten in der EU (Berichtszeitraum ) Quelle: COM/2015/0219 final Auch in Deutschland befindet sich der überwiegende Teil der im Rahmen des Monitorings betrachteten FFH-Arten immer noch in einem ungünstigen Erhaltungszustand (221 Arten, 60%), lediglich 25% (93 Arten) haben bereits einen günstigen Erhaltungszustand erreicht. Im Vergleich zum Berichtszeitraum 28 Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union (COM(2015) 219 final) vom Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 18

19 hat sich die Situation für zahlreiche Arten weiter verschlechtert, 21% der Arten, die sich ohnehin schon in einem ungünstigen Erhaltungszustand befinden, weisen einen negativen Trend auf (z.b. Gelbbauchunke) 29. Noch schlechter fällt die Bilanz bei den FFH-Lebensraumtypen aus. Hier befinden sich europaweit nur 16% in einem günstigen, 77% jedoch in einem ungünstigen Erhaltungszustand (siehe Abb. 3). Im Vergleich zum Berichtszeitraum hat sich kein einziger Lebensraumtyp so verbessert, dass sein Erhaltungszustand als günstig eingestuft werden konnte, dagegen haben sich bei den als ungünstig bewerteten Lebensraumtypen 30% weiter verschlechtert und nur 4% weisen einen positiven Trend auf. 30 7% 16% 30% 47% Günstig Ungünstig-unzureichend Ungüstig-schlecht Unbekannt Abb. 3: Erhaltungszustand von Lebensraumtypen in der EU (Berichtszeitraum ) Quelle: COM/2015/0219 final BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und FFH-Bericht. Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union (COM(2015) 219 final) vom Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 19

20 Von den in Deutschland vorkommenden 192 Lebensraumtypen befinden sich zwar immerhin 54 (28%) in einem günstigen Erhaltungszustand, 134 Lebensraumtypen (70%) weisen jedoch einen ungünstigen Erhaltungszustand auf (39% ungünstig-unzureichend, 31% ungünstig-schlecht ). Gerade die Lebensraumtypen mit unzureichend-schlechtem Erhaltungszustand weisen zudem häufig einen negativen Trend auf. Tatsächlich hat sich im Vergleich zu 2006 der Erhaltungszustand keines einzigen Lebensraumtyps verbessert. 31 Die Gesamtbetrachtung der Ergebnisse des Monitorings nach der Vogelschutzund der FFH-Richtlinie zeigt, dass insgesamt im letzten Berichtszeitraum keine wesentlichen Fortschritte in Bezug auf die Verbesserung der Erhaltungszustände der Natura 2000-Schutzgüter in der Europäischen Union erreicht wurden. Im Gegenteil: viele Lebensräume und Arten befinden sich weiterhin in einem ungünstigen Erhaltungszustand, der sich zudem häufig weiter verschlechtert. Dies dürfte im Wesentlichen darauf zurückzuführen sein, dass noch kaum die für die Beibehaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes erforderlichen Managementmaßnahmen durchgeführt wurden. Zu diesem Schluss kommt auch die Europäische Kommission, die feststellt: Das effektive Management und die Wiederherstellung der Natura-2000-Gebiete sind von entscheidender Bedeutung, um die Zielsetzungen der Richtlinien zu erreichen. Trotz der Fortschritte bei der Einrichtung des Netzes wurden unzureichende Fortschritte bei der Einführung von Erhaltungszielsetzungen und Maßnahmen erzielt, die den Bedürfnissen der geschützten Lebensräume und Arten voll entsprechen BMUB & BfN (2014): Die Lage der Natur in Deutschland. Ergebnisse von EU-Vogelschutz- und FFH-Bericht. Europäische Kommission: Der Zustand der Natur in der Europäischen Union (COM(2015) 219 final) vom , S. 21. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 20

21 Auch im Hinblick auf das Ziel 1 der EU-Biodiversitätsstrategie, welches sich auf die Natura 2000-Schutzgüter bezieht 33, sind nach Ansicht der Europäischen Kommission sehr viel intensivere Erhaltungsmaßnahmen erforderlich. Dass sich der Erhaltungszustand von Arten und Lebensräumen durch zielgerichtete Maßnahmen wirkungsvoll verbessern lässt, zeigen beispielhaft zahlreiche Life- Projekte 34. Fazit: Würden (z.b. aufgrund der Ankündigung der Europäischen Kommission, die Richtlinien ändern oder verschmelzen zu wollen) die für die Beibehaltung oder Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes erforderlichen Maßnahmen nicht (konsequent) umgesetzt, würde der derzeitige Negativtrend anhalten und sich der Erhaltungszustand vieler Arten und Lebensraumtypen ungehindert weiter verschlechtern. Auf der Betrachtungsebene der Schutzgebiete würde dies einen Verstoß gegen Artikel 6 Abs. 1 und 2 FFH-RL darstellen. In der Summe könnte dies dazu führen, dass die Zielsetzung der beiden Naturschutzrichtlinien, das europäische Naturerbe zu bewahren, nicht in ausreichendem Maße verwirklicht werden könnten Als Ziel 1 formuliert die EU-Biodiversitätsstrategie die vollständige Umsetzung der Vogelschutz- und der FFH-Richtlinie. Damit soll die Verschlechterung des Zustands aller unter das europäische Naturschutzrecht fallenden Arten und Lebensräume aufgehalten und eine signifikante und messbare Verbesserung dieses Zustands erreicht werden. Bis 2020 sollen bezogen auf den Berichtszeitraum (FFH-RL) bzw. der Zustandsbewertung Birds in the EU von % mehr Lebensraumbewertungen und 50 % mehr Artenbewertungen unter der FFH-Richtlinie eine günstigen oder verbesserten Erhaltungszustand und 50 % mehr Artenbewertungen unter der Vogelschutzrichtlinie einem sicheren oder verbesserten Zustand aufweisen. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 21

22 II. Ankündigung einer Zusammenführung der Vogelschutz- und FFH-Richtlinie und Folgen für die geschützten Vogelarten Annahme: Die Europäische Kommission beschließt, die beiden Richtlinien zusammenzuführen. Welche Konsequenz hätte solch ein Beschluss für die in der Vogelschutzrichtlinie geschützten europäischen Vogelarten? Es wird das Ziel verkündet, dass nur noch bestimmte Vogelarten dem EU-weiten Artenschutz unterstellt werden sollen, analog Anhang IV der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie. 1. Naturschutzrechtliche Konsequenzen Bislang genießen alle in der Europäischen Union vorkommenden Vogelarten nach Art. 5 VRL einen strengen Schutz, der das absichtliche Töten oder Fangen, die absichtliche Zerstörung oder Beschädigung von Nestern und Eiern und die Entfernung von Nestern, das Sammeln der Eier in der Natur und den Besitz dieser Eier, auch in leerem Zustand das absichtliche Stören, insbesondere während der Brut- und Aufzuchtzeit, sofern sich diese Störung auf die Zielsetzung dieser Richtlinie erheblich auswirkt, das Halten von Vögeln der Arten, die nicht bejagt oder gefangen werden dürfen, verbietet. Es ist in der Diskussion, den für alle Vogelarten geltenden strengen Artenschutz einzuschränken und nach dem Vorbild von Anhang IV FFH-RL nur noch bestimmte Arten diesem Schutz zu unterstellen. Da die Vogelschutzrichtlinie auch der Einhaltung von völkerrechtlichen Verpflichtungen dient, stellt sich die Frage, welcher Handlungsspielraum für eine derartige Einschränkung des Vogelschutzes besteht. Artbezogene Vorgaben zum Vogelschutz beinhalten die Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 22

23 Berner Konvention 35 (BK) und die Bonner Konvention 36 (CMS) sowie das Afro- Eurasische Wasservogelübereinkommen (AEWA, Regionalabkommen zur CMS). Berner Konvention (BK) Die Berner Konvention legt in Art. 6 BK artenschutzrechtliche Verbotstatbestände fest, die den Regelungen in Art. 5 VRL vergleichbar sind und für alle in Anhang II BK aufgeführten Arten gilt ( streng geschützte Arten ). Verboten ist das absichtliche Fangen, das Halten und die absichtliche Tötung, das mutwillige Beschädigen und Zerstören von Brut- und Raststätten, das mutwillige Beunruhigen wild lebender Tiere, insbesondere während der Reproduktions- und Überwinterungsphase. Von den in der Europäischen Union vorkommenden 451 Arten, die dem strengen Schutz nach Art. 5 VRL unterfallen, listet Anhang II BK 298 Arten und 4 Unterarten auf. Als Vertragspartei der Berner Konvention ist die Europäische Union an diese gebunden und muss daher auch weiterhin sicherstellen, dass die artenschutzrechtlichen Verbote für die betreffenden Arten eingehalten werden. Diese Arten müssten somit in einen neu zu schaffenden Anhang einer neuen Richtlinie, welcher analog zu Anhang IV FFH-RL die streng zu schützenden Arten auflistet, aufgenommen werden. Die übrigen 153 in der EU vorkommenden Vogelarten fallen nicht unter die strengen artenschutzrechtlichen Regelungen der Berner Konvention. 142 dieser Arten stehen jedoch in Anhang III BK, d.h. es handelt sich bei ihnen um geschützte Arten, deren Nutzung/Bejagung von den Vertragsstaaten so geregelt werden muss, dass dies keine negativen Auswirkungen auf den Bestand der jeweiligen Populationen hat so, wie es Anhang II A VRL 37 für 24 Vogelarten und Anhang II B VRL 38 für 58 Vogelarten auch vorsieht. Für alle in Anhang III BK Übereinkommen über die Erhaltung der europäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume Übereinkommen zur Erhaltung der wandernden wild lebenden Tierarten Bejagung in allen Mitgliedstaaten zulässig, Mitgliedstaaten müssen Nutzung regeln. Bejagung nur in den Mitgliedstaaten, bei denen sie angegeben sind, diese Mitgliedstaaten müssen auch die Nutzung regeln. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 23

24 genannten Arten sind die Fangmethoden ebenso reglementiert, wie es die Vogelschutzrichtlinie (Art. 8 i.v.m. Anhang IV Buchstabe a VRL) festlegt. Im Falle einer Richtlinienänderung müssten alle Arten aus Anhang III BK zumindest in Anhang II A aufgenommen werden. Lediglich die folgenden elf Vogelarten erhalten über die Berner Konvention keinerlei Schutz: Ringeltaube, Rabenkrähe / Nebelkrähe, Saatkrähe, Dohle, Eichelhäher, Silbermöwe, Heringsmöwe, Mantelmöwe, Haussperling, Star und Elster. Zehn dieser Arten befinden sich jedoch bereits heute in Anhang II A/B der Vogelschutzrichtlinie, so dass ihre Jagd (z.b. durch Jagd- und Schonzeiten oder Jagdquoten) so reglementiert werden muss, dass die bejagten Populationen in ihrem Bestand nicht gefährdet werden. Uneingeschränkt jagdbar könnte im Falle einer Richtlinienänderung ausgerechnet der Haussperling (Passer domesticus) werden, der derzeit allein im Mittelmeerraum besonders unter der illegalen Vogeljagd zu leiden hat und dort die TOP 20 der meistgefangenen Vögel mit vermutlich mehr als 4,7 Millionen getöteter Tiere pro Jahr anführt. 39 Bonner Konvention (CMS) Die Bonner Konvention, die dem Schutz wandernder Arten dient, verpflichtet die Vertragsparteien, Schutz- und Erhaltungsmaßnahmen für gefährdete wandernde Arten, die in Anhang I der Konvention aufgeführt sind, zu treffen (Art. 3 Abs. 4 und 5 CMS). Dies beinhaltet auch die Verpflichtung, die Entnahme einer in Anhang I aufgeführten Art aus der Natur zu verbieten (Art. 3 Abs. 5 CMS). Ausnahmen von diesem Verbot sind nur in bestimmten Fällen möglich. Dabei bedeutet Entnahme aus der Natur i.s. der Richtlinie entnehmen, jagen, fischen, fangen, absichtlich beunruhigen, vorsätzlich töten oder jeden derartigen Versuch (Art. 1 Abs. 1 lit. i CMS). Es handelt sich hier also ebenfalls um weitreichende artenschutzrechtliche Verbote, die von allen Vertragsstaaten einzuhalten sind. Sowohl die EU als auch alle ihre Mitgliedstaaten haben die Bonner Konvention ratifiziert. Das Unionsrecht dient insbesondere dazu, die 39 Vgl. Brochet et al. (2016): Preliminary assessment of the scope and scale of illegal killing and taking of birds in the Mediterranean. Bird Conservation International (2016) 26:1 28 Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 24

25 genannten Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 und 5 CMS für den Bereich der EU zu konkretisieren. 40 Insofern wäre es die Aufgabe einer neuen Richtlinie, dies auch weiterhin zu gewährleisten. Tut sie es nicht, so müssen die Mitgliedstaaten nationalstaatliche Regelungen zum Schutz der in Anhang I CMS genannten Arten treffen. Der überwiegende Teil der in Anhang I CMS genannten Arten ist auch in Anhang II der Berner Konvention aufgeführt und muss bereits darüber einem strengen Artenschutzregime unterstellt werden. Zusätzlich werden über die Bonner Konvention derzeit 41 sieben weitere Arten in Anhang I CMS genannt, für die ebenfalls artenschutzrechtliche Verbote etabliert werden müssen (Moorente Aythya nyroca, Balearensturmtaucher Puffinus mauretanicus, Steppenkiebitz Vanellus gregarius, Schelladler Clanga clanga, Spanischer Kaiseradler Aquila adalberti, Östlicher Kaiseradler Aquila heliaca, Seeadler Haliaeetus albicilla). 42 Ein weiterer Regelungsbedarf könnte sich aus dem Afro-Eurasischen Wasservogelübereinkommen (AEWA) ergeben, das in Artikel III Nr. 2 lit. a regelt, dass gefährdete wandernde Wasservogelarten im Abkommensgebiet unter denselben strengen Schutz zu stellen sind, wie er in Artikel 3 Abs. 4 und 5 der Bonner Konvention vorgesehen ist. Für alle Vertragsstaaten rechtlich bindend ist der AEWA-Aktionsplan, der die notwendigen Maßnahmen zum Schutz wandernder Wasservögel festlegt; hierzu können auch artenschutzrechtliche Regelungen erforderlich sein. Im Rahmen der Bonner Konvention gibt es zudem Memoranda of Understanding (Erklärungen zwischen Fachbehörden der Arealstaaten), die teilweise auch von der EU und verschiedenen Mitgliedstaaten Bunge/Schumacher, NuR 2016, 307 ff. Da Anhang I CMS regelmäßig an die aktuelle Gefährdungslage der wandernden Tierarten im Geltungsbereich der Konvention angepasst wird, kann sich hier zukünftig auch weiterer Regelungsbedarf ergeben. Moorente, Steppenkiebitz, Schmutzgeier Spanischer Kaiseradler gehören zu denjenigen gefährdeten bzw. nahezu gefährdeten Arten, die bezogen auf ihre Populationsgröße bei der illegalen Vogeljagd im Mittelmeerraum hohe Fang-/Tötungsraten aufweisen, vgl. Brochet et al. (2016): Preliminary assessment of the scope and scale of illegal killing and taking of birds in the Mediterranean. Bird Conservation International (2016) 26:1 28 Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 25

26 unterzeichnet wurden. 43 die EU ergeben. Auch hieraus könnte sich ggf. ein Regelungsbedarf für Resümee Festzustellen ist also, dass für fast alle in der Europäischen Union vorkommenden Vogelarten Schutzverpflichtungen zumindest aus der Berner und der Bonner Konvention resultieren. Da die Europäische Union diese Übereinkommen ratifiziert hat, ist sie an diese auch gebunden und muss daher sicherstellen, dass die dort formulierten Verpflichtungen eingehalten werden. Unter den in der EU vorkommende Arten befinden sich zwei ausgestorbene Arten (Kanaren- Austernfischer Haematopus meadewaldoi und Riesenalk Pinguinus impennis), so dass der tatsächliche Stand der in der EU vorkommenden Vogelarten 449 beträgt. Dies bedeutet, dass im Falle einer Änderung der Vogelschutzrichtlinie 44 für 305 Vogelarten und vier Unterarten keinesfalls eine Abschwächung der jetzigen strengen artenschutzrechtlichen Regelungen nach Art. 5 VRL erfolgen dürfte; für 143 Vogelarten eine Bejagung zwar zulässig sein könnte, die Nutzung aber durch die Mitgliedstaaten geregelt werden müsste; für 1 Vogelart keine Regelungen getroffen werden müsste. 2. Naturschutzfachliche Konsequenzen Die naturschutzrechtliche Analyse hat gezeigt, dass es unter Einhaltung der Berner und Bonner Konvention möglich wäre, den strengen Artenschutz für 144 von insgesamt 449 in der Europäischen Union vorkommenden Vogelarten abzuschwächen. Die Frage ist, welche Auswirkungen dies auf die betroffenen Arten haben könnte. Als mögliche Problemfelder sollen die Vogeljagd sowie die Bunge/Schumacher, NuR 2016, 307 ff. Unter der Annahme, dass sie bisher in Anhang II A/B VRL genannten jagdbaren Arten auch weiterhin diesem Schutz unterstellt werden) Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 26

27 Berücksichtigung von Vogelarten in der Landnutzung und Planungspraxis näher betrachtet werden. Vogeljagd Von diesen 144 Arten, für die die Berner und die Bonner Konvention eine Abschwächung des Artenschutzes zuließen, wäre unter der Voraussetzung, dass bisher in Anhang II VRL gelistete Arten auch in einer neuen Richtlinie einen entsprechenden Schutz bekämen 45 einzig für den Haussperling (Passer domesticus) eine Reglementierung der Jagd nicht zwingend erforderlich, daher soll zunächst diese Art betrachtet werden: Die europäische Population des Haussperlings wird auf ca. 320 Mio. Individuen geschätzt; davon leben ca. 250 Mio. Individuen in der Europäischen Union. Der Populationstrend wird sowohl global als auch für Europa mit abnehmend, für die EU mit stabil angegeben. 46 Dass die Population in Europa derzeit als stabil gilt, dürfte auch ein Verdienst der Vogelschutzrichtlinie sein, die über den strengen Artenschutz nach Art. 5 VRL u.a. das absichtliche Fangen und Töten des Haussperlings verbietet. Von diesem Verbot kann zwar nach Art. 9 VRL eine Ausnahme erteilt werden, z.b. um unter streng überwachten Bedingungen selektiv den Fang, die Haltung oder jede andere vernünftige Nutzung bestimmter Vogelarten in geringen Mengen zu ermöglichen (Art. 9 Abs. 1 lit. c VRL), dennoch schränkt es die legale Jagdbarkeit der Vogelart stark ein. Der Haussperling ist aktuell die zahlenmäßig am stärkten von illegaler Jagd im Mittelmeerraum betroffene Art. Jährlich werden dort schätzungsweise ca. 4,7 Mio. Haussperlinge illegal getötet, hauptsächlich in Ägypten, dem Libanon und Italien Berner und Bonner Konvention erfordern für 10 weitere Arten, die in Anhang II VRL stehen, keine Reglementierung. IUCN Red List, abgerufen am Brochet et al. (2016): Preliminary assessment of the scope and scale of illegal killing and taking of birds in the Mediterranean. Bird Conservation International (2016) 26: S. 14. Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 27

28 Der mögliche Wegfall des Schutzstatus des Haussperlings könnte zu einer uneingeschränkten Jagdbarkeit führen; es wäre zu befürchten, dass sich dadurch die Zahl der durch Vogeljagd getöteten Individuen drastisch weiter auf ein nicht kompensierbares Maß erhöhen könnte, was einen Rückgang der Population zur Folge hätte. Es ist es aus naturschutzfachlicher Sicht daher dringend erforderlich, den Haussperling vor illegaler Jagd zu schützen. Angesichts der Tatsache, dass der Haussperling in Städten aufgrund des Wegfalls von Nistmöglichkeiten und Nahrungsquellen z.t. stark zurückgegangen ist, erscheint es zudem notwendig, diese Art auch weiterhin den artenschutzrechtlichen Regelungen zu unterstellen, wie es Art. 5 VRL derzeit vorsieht. Ansonsten könnten bei Umbau- oder Sanierungsmaßnahmen von Gebäuden die Nistplätze dieser Art ersatzlos entfernt werden. Für die übrigen 143 Arten wäre aus rechtlicher Sicht mindestens die Nennung in einem neuen Anhang vergleichbar Anhang II A oder B VRL erforderlich, da sie entweder bereits jetzt in diesem Anhang oder in Anhang III der Berner Konvention aufgeführt sind. Die Mitgliedstaaten müssen für diese Arten Regelungen erlassen, um sicherzustellen, dass die Jagdausübung keine negativen Effekte auf die bejagten Vogelarten hat. Auch darf die Jagd keine signifikante Bedrohung der Erhaltungsmaßnahmen sowohl für jagdbare als auch für nicht jagdbare Arten darstellen. 48 Eine Erweiterung des bislang 82 Arten umfassenden Anhangs II auf 143 Arten würde das Spektrum der jagdbaren Arten deutlich erweitern. So wäre z.b. die Jagd auf den Rotmilan (Milvus milvus) und den Raufußbussard (Buteo lagopus) erlaubt, obwohl der Rotmilan in der EU auf der Vorwarnliste für gefährdete Arten steht und der Raufußbussard als stark gefährdet gilt. Der Rotmilan wird insbesondere in Spanien, Italien und Portugal illegal bejagt; dabei zählt er zu 48 Europäische Kommission (2008): Leitfaden zu den Jagdbestimmungen der Richtlinie 79/409/EWG des Rates über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten, Vogelschutzrichtlinie, Rdnr Institut für Naturschutz und Naturschutzrecht Tübingen, A & J Schumacher GbR Seite 28