Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1)

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1 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) Lösungshinweise zu Fall 3 Stand: SS 2007 Frage 1: Zulässigkeit des Widerspruchs des S A. Zulässigkeit des Widerspruchs I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, 68, 40 VwGO analog Es muss gemäß 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art vorliegen, die nicht einem anderen Gericht gesetzlich ausdrücklich zugewiesen ist. 1. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit Ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vorliegt, kann im Wesentlichen nach drei Abgrenzungstheorien beurteilt werden: der Interessentheorie (weitgehend überholt), der Subordinationstheorie (bzw. Subjektstheorie) und der Zuordnungstheorie (bzw. modifizierte Subjektstheorie oder Sonderrechtstheorie) 1. a) Subordinationstheorie Die Subordinationstheorie stellt auf das Verhältnis der am Rechtsstreit Beteiligten ab. Besteht ein Über-Unterordnungsverhältnis, liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor, besteht ein Gleichordnungsverhältnis, handelt es sich um eine bürgerlich-rechtliche Streitigkeit. Diese Theorie greift jedoch nur im Bereich der Eingriffsverwaltung (bei der Leistungsverwaltung wird idr ein Gleichordnungsverhältnis vorliegen). Das hier einschlägige Straßenverkehrsrecht (StVO) stellt allgemeine Verkehrsregeln auf, die mit Bußgeld bewehrt sind. Die diesbezüglichen Normen sind damit dem Eingriffsrecht (Sicherheitsrecht) 2 zuzurechnen, womit gleichzeitig gegenüber dem Bürger ein Über-Unterordnungsverhältnis besteht. b) Zuordnungstheorie Nach der Zuordnungstheorie sind die Zuordnungssubjekte der entscheidungsrelevanten Rechtssätze ausschlaggebend. Es kommt darauf an, ob dem Rechtsstreit eine Norm zugrunde liegt, deren Rechte und Pflichten sich ausschließlich an den Staat oder einen sonstigen Träger hoheitlicher Gewalt gerade in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger richten. Dies ist hier der Fall, da Streitgegenstand die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Halteverbots ist. Hierzu sind ausschließlich die Straßenverkehrsbehörden in ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger berechtigt. 2. Nicht-verfassungsrechtlicher Art Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit liegt nur dann vor, wenn sowohl die der Streitigkeit zugrunde liegende Norm als auch die beteiligten Parteien unmittelbar am Verfassungsleben beteiligte Organe sind (sog. doppelte Verfassungsunmittelbarkeit) Keine abdrängende Sonderzuweisung Eine abdrängende Sonderzuweisung liegt im vorliegenden Fall nicht vor Vgl. hierzu Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Auflage 2000, RN 44 ff. Vgl. hierzu Janiszewski/Jagow/Burmann, StVO, 16. Auflage 2000, Einführung RN 163. Vgl. Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Auflage 2000, RN 56.

2 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) SS 2007 Fall 3 Lösungshinweise 2 II. Statthaftigkeit des Widerspruchs, 68 VwGO Es muss sich bei dem Widerspruch des S um einen statthaften Rechtsbehelf handeln. Ein solcher ist nach 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO nur vor Erhebung einer Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage statthaft. S möchte das angeordnete Halteverbot aus der Welt schaffen, was er durch einen Anfechtungswiderspruch gemäß 68 Abs. 1 VwGO erreichen könnte. Voraussetzung dafür ist, dass es sich bei dem Verkehrszeichen, das das Halteverbot anordnet, um einen den S belastenden Verwaltungsakt isd. Art. 35 BayVwVfG handelt. Ob Verkehrszeichen allerdings Verwaltungsakte sind oder den Charakter von Rechtsverordnungen besitzen, ist seit langem umstritten Verwaltungsakt versus Rechtsverordnung Formell ist ein Verwaltungsakt isd. Art. 35 Satz 1 BayVwVfG durch seine konkretindividuelle Regelung gekennzeichnet, wogegen eine Rechtsverordnung abstrakt-generelle Anordnungen enthält. Verkehrszeichen regeln eine Vielzahl von Verkehrssituationen für einen unbestimmten Kreis von Verkehrsteilnehmern (Adressaten) und könnten deshalb als abstrakt-generelle Regelungen zu qualifizieren sein mit der Folge, dass sie nur im Wege der Normenkontrolle nach 47 VwGO 5 angreifbar sind, die kein Widerspruchsverfahren voraussetzt. 2. Die Allgemeinverfügung, Art. 35 Satz 2 BayVwVfG Bei der Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG handelt es sich um den Sonderfall eines Verwaltungsaktes, da der Adressat der Regelung im Gegensatz zum normalen Verwaltungsakt nach Art. 35 Satz 1 BayVwVfG nicht eine bestimmte Person ist 6. Folgende Erscheinungsformen der Allgemeinverfügung sind nach dem Gesetz zu unterscheiden 7 : a) Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung, Art. 35 Satz 2 Alt. 1 BayVwVfG Adressatenbezogene Allgemeinverfügungen sind Verwaltungsakte, die sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richten dieser muss bei Erlass objektiv noch nicht feststehen. Wer also Adressat ist, wird demnach nicht individuell, sondern gattungsmäßig bestimmt (zb Gemüsehändler ). Damit vereinigt die adressatenbezogene Allgemeinverfügung eine Vielzahl gleichartiger Einzelverfügungen, die lediglich an eine Vielzahl von Adressaten gerichtet sind (generell-konkrete Regelung). b) Die dingliche Allgemeinverfügung, Art. 35 Satz 2 Alt. 2 und 3 BayVwVfG Eine Allgemeinverfügung kann daneben die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache regeln: Sie richtet sich damit nicht unmittelbar an Personen sondern bezieht sich vielmehr auf bestimmte Sachen das personale Element kommt jedoch dadurch zum Ausdruck, dass der Rechtszustand einer Sache mittelbar Rechte und Pflichten der Personen begründet, die diese Sache benutzen und dadurch von der dinglichen Allgemeinverfügung betroffen sind (zb Widmung einer Gemeindehalle, Benutzungsregeln einer Bibliothek) Vgl. hierzu ausführlich Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 1998, RN 135. Vgl. zum Normenkontrollverfahren Schmitt Glaeser/Horn, Verwaltungsprozessrecht, 15. Auflage 2000, RN 402 ff. Vgl. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage 1998, RN 134. Vgl. zur Abgrenzung Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, 35 RN 102 ff.

3 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) SS 2007 Fall 3 Lösungshinweise 3 3. Qualifikation eines Verkehrszeichens Die Rechtsprechung stellt für die Qualifikation eines Verkehrszeichens auf den örtlichen Bezug des jeweiligen Verkehrszeichens ab 8. Ein Gebots- oder Verbotszeichen trifft danach eine konkrete Anordnung, weil es eine konkrete Verkehrssituation an einer ganz bestimmten Örtlichkeit regelt und den Autofahrern eine konkrete Verhaltensanweisung gibt. Der Adressatenkreis des Verkehrszeichens bleibt allerdings unbestimmt, da die Straße von ständig wechselnden und beliebig vielen Verkehrsteilnehmern benutzt wird. Mithin liegt eine konkretgenerelle Anordnung vor. Da die Konkretheit eines Verkehrszeichens für dessen Verwaltungsaktsqualität, der unbestimmte Adressatenkreis dagegen für das Vorliegen einer Rechtsnorm spricht, stellt sich die Frage, auf welchen Bezugspunkt (konkreter Fall oder genereller Adressatenkreis) entscheidend abzustellen ist. Die gesetzliche Definition des Verwaltungsaktes nach Art. 35 BayVwVfG spricht dafür, dass das Merkmal der Konkretheit des geregelten Falles ausschlaggebend ist 9. Im Gesetz ist nur vom Einzelfall, nicht dagegen von Einzelperson die Rede. Zudem handelt es sich bei der Allgemeinverfügung nach Art. 35 Satz 2 BayVwVfG per definitionem um einen Verwaltungsakt, obwohl ein individuell bestimmter Adressatenkreis dafür nicht erforderlich ist. Der sog. dingliche Verwaltungsakt (Art. 35 Satz 2 Alt. 2 und 3 BayVwVfG) ist überhaupt nicht adressaten-, sondern unmittelbar nur sachbezogen. Nach der heute ganz hm handelt es sich bei Verkehrszeichen, die Gebote oder Verbote enthalten, um Dauerverwaltungsakte in Form von benutzungsregelnden Allgemeinverfügungen nach Art. 35 Satz 2 Alt. 3 BayVwVfG. Dieses Ergebnis entspricht auch praktischen Bedürfnissen. Wenn Verkehrszeichen als Rechtsverordnungen qualifiziert würden, wären sie für den Fall, dass bei ihrem Erlass Rechtsfehler begangen wurden, unwirksam und nichtig. Eine formelle Rechtswidrigkeit würde sich bei einer Qualifikation als Rechtsverordnung stets bereits daraus ergeben, dass Verkehrszeichen nach gängiger Praxis nicht in Gesetz- und Verordnungsblättern verkündet werden. Dies hätte die für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs untragbare Konsequenz zur Folge, dass sämtliche Verkehrszeichen auf öffentlichen Straßen unwirksam wären. Da es sich bei dem Verkehrszeichen um einen Verwaltungsakt handelt, ist folglich ein Anfechtungswiderspruch statthaft. Die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens ist hier auch nicht nach 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO obsolet. III. Widerspruchsbefugnis, 42 Abs. 2 VwGO analog Um Popularwidersprüche auszusondern, muss der Widerspruchsführer in Analogie zu 42 Abs. 2 VwGO auch in diesem Verfahren widerspruchsbefugt sein, dh. nach seinem Sachvortrag muss eine Rechtsverletzung zumindest als möglich erscheinen (Möglichkeitstheorie) 10. Ist der Widerspruchsführer Adressat eines ihn belastenden Verwaltungsaktes, ergibt sich die Widerspruchsbefugnis auch ohne plausiblen Vortrag bereits aus Art. 2 Abs. 1 GG (Adressatentheorie): In diesem Fall besteht per se die Möglichkeit eines unberechtigten Eingriffs in seine allgemeine Handlungsfreiheit. Bei rein dinglichen Allgemeinverfügungen (zb Umbenennung einer Straße) ist die Adressatentheorie nach einhelliger Meinung jedoch nicht an Vgl. BVerwG vom , BVerwGE 27, S. 181 (183); vom , BVerwGE 59, S. 221 (224 ff.); vom , BVerwGE 92, S. 32 (34). Vgl. BVerwG vom , BVerwGE 59, S. 221 (225). Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, 69 RN 6.

4 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) SS 2007 Fall 3 Lösungshinweise 4 wendbar, weil es sich um einen adressatenlosen Verwaltungsakt handelt. Bei einem Verkehrszeichen lässt sich jedoch die Auffassung vertreten, dass dessen Adressat jeweils derjenige ist, der in den Einwirkungsbereich des Halteverbots gerät und erstmalig mit dieser Regelung konfrontiert ist 11. S ist demnach nach der Adressatentheorie widerspruchsbefugt. IV. Form, 70 Abs. 1 VwGO Nach 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch schriftlich oder zur Niederschrift bei der zuständigen Behörde (Ausgangsbehörde oder Widerspruchsbehörde) einzulegen. Schriftlichkeit bedeutet, dass das entsprechende Schriftstück eigenhändig zu unterschreiben ist, um eine verlässliche Zurechenbarkeit sicherzustellen 12. V. Frist, 70 Abs. 1 VwGO Die Widerspruchsfrist beträgt nach 70 Abs. 1 VwGO grundsätzlich einen Monat nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes an den Beschwerten. Sofern keine ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrung (ein Musterabdruck findet sich in Ziegler/Tremel, Verwaltungsgesetze des Freistaates Bayern, Nr. 904) vorliegt, gilt nach 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO eine Jahresfrist. Die Bekanntgabe des Halteverbots erfolgte hier öffentlich nach Art. 41 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG durch die Aufstellung des Verkehrszeichens gem. 45 Abs. 3, 39 StVO. Der Verwaltungsakt wurde mithin am bekannt gegeben und erlangte so seine äußere Wirksamkeit. Gegenüber dem einzelnen Verkehrsteilnehmer wird die Anordnung nach der hm jedoch erst in dem Moment wirksam, in dem er erstmals in den Wirkungskreis des Verkehrszeichens gelangt (sog. innere Wirksamkeit) 13. Dies geschah im Falle des S am Da einem Verkehrszeichen jedoch keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist, gilt für den Widerspruch die Jahresfrist nach 70 Abs. 2, 58 Abs. 2 VwGO. S hat bereits am Widerspruch eingelegt und die Frist somit eingehalten. VI. Beteiligten- und Handlungsfähigkeit S ist nach Art. 79, 11 Nr. 1, 12 Abs. 1 Nr. 1 BayVwVfG beteiligten- und handlungsfähig. B. Ergebnis Der Widerspruch des S ist zulässig Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, 35 RN 107. Vgl. GmSOGB vom , NJW 1980, S. 172 ff.; BVerwG vom , NJW 1989, S ff. Vgl. näher dazu BVerwG vom , BVerwGE 13, S. 1 (7); Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Auflage 2000, 35 RN 107; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, 70 RN 6; Bitter/Konow, NJW 2001, S. 1386; Abweichender Ansicht VGH Kassel vom , NJW 1999, S und vom , NJW 1999, S unter Bezugnahme auf BVerwG vom , NJW 1997, S Die (in der Regel einjährige) Frist für die Anfechtung eines Verkehrszeichens wird für alle Verkehrsteilnehmer durch das Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt, so dass es nicht (mehr) auf den Zeitpunkt ankommt, in dem der Verkehrsteilnehmer das Verkehrszeichen erstmals zur Kenntnis nimmt oder in den Sichtbereich des Verkehrszeichens gelangt.

5 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) SS 2007 Fall 3 Lösungshinweise 5 Frage 2: Zulässigkeit der von der KUFI einzulegenden Klage A. Verwaltungsrechtsweg und zuständiges Gericht Bei den 40, 45, 52 VwGO handelt es sich nicht um echte Zulässigkeitsvoraussetzungen, da ihr Fehlen nicht zur Abweisung der Klage als unzulässig, sondern zu einer obligatorischen Verweisung an das zuständige Gericht führt (so für den Rechtsweg nach 173 VwGO ivm. 17a Abs. 2 Satz 1 GVG, für die sachliche und örtliche Zuständigkeit nach 83 Satz 1 VwGO ivm. 17a Abs. 2 GVG). Mithin handelt es sich nicht um Zulässigkeitsvoraussetzungen, sondern um Sachentscheidungsvoraussetzungen 14. I. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, 40 Abs. 1 VwGO Zu prüfen ist, ob eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit isd. 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorliegt. Dies ist der Fall, wenn die streitentscheidenden Normen dem öffentlichen Recht zuzuordnen sind. Als Rechtsgrundlage des Bescheides vom kommen die Art. 48, 49 BayVwVfG in Betracht (Rücknahme/Widerruf). Dies sind Normen, die ausschließlich einen Träger hoheitlicher Gewalt berechtigen oder verpflichten, und sind damit nach der Sonderrechtstheorie dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Die Streitigkeit ist auch nicht verfassungsrechtlicher Art, da keine doppelte Verfassungsunmittelbarkeit gegeben ist. Eine abdrängende Sonderzuweisung ist vorliegend ebenfalls nicht ersichtlich. II. Sachliche und örtliche Zuständigkeit, 45, 52 VwGO Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ergibt sich aus 45 VwGO, die örtliche Zuständigkeit bestimmt sich nach 52 VwGO. B. Zulässigkeit der Klage I. Statthafte Klageart Die statthafte Klageart richtet sich nach dem Rechtsschutzbegehren des Klägers. Die KUFI möchte gegen die Aufhebung des Bewilligungsbescheids vorgehen. Die Aufhebung erfolgte durch das Schreiben vom Es handelt sich hierbei um eine hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts getroffen hat und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, also um einen Verwaltungsakt gemäß Art. 35 Satz 1 BayVwVfG (actus contrarius). Seine Aufhebung kann im Wege der Anfechtungsklage gemäß 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO erreicht werden. II. Klagebefugnis, 42 Abs. 2 VwGO Die KUFI ist als Adressatin des belastenden Aufhebungsbescheides unproblematisch klagebefugt, da bei Rechtswidrigkeit der hoheitlichen Maßnahme eine Verletzung ihrer subjektivöffentlichen Rechte aus Art. 2 Abs. 1 GG (Allgemeine Handlungsfreiheit) nicht ausgeschlossen werden kann (Adressatentheorie). 14 Vgl. Hufen, Verwaltungsprozessrecht, 3. Auflage 1998, 11 RN 6.

6 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) SS 2007 Fall 3 Lösungshinweise 6 III. Vorverfahren, 68 ff. VwGO Für die Zulässigkeit der Anfechtungsklage ist die vorherige erfolglose Durchführung eines Widerspruchsverfahrens erforderlich ( 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). 1. Einordnung des Schreibens vom Die KUFI hat mit Telefax vom Einspruch gegen die Aufhebung des Bewilligungsbescheides eingelegt. Dieses Telefax ist als Widerspruch zu qualifizieren. Die Bezeichnung als Einspruch schadet nicht, vielmehr ist ausreichend, wenn sich aus dem Gesamtinhalt des Schreibens einschließlich der Begleitumstände der Wille des Absenders ergibt, gegen einen belastenden Verwaltungsakt vorgehen zu wollen 15. Dies ist hier der Fall. 2. Form, 70 Abs. 1 VwGO Gemäß 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch schriftlich oder zur Niederschrift einzulegen. Vorliegend hat die KUFI den Widerspruch per Telefax eingelegt. Schriftlichkeit bedeutet, dass der Rechtsbehelf in schriftlich abgefasster Form bei Gericht (oder einer Behörde) eingereicht wird, wobei der Rechtsbehelf vom Kläger unterschrieben sein muss. Auch die Einlegung per Telefax genügt dem Schriftformerfordernis, wenn die Unterschrift auch auf der Kopie wiedergegeben ist. Dies ist vorliegend der Fall, damit wurde der Schriftlichkeit Genüge getan. 3. Frist, 70 Abs. 1 VwGO Der Widerspruch ist innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekannt gegeben worden ist, bei der Ausgangsbehörde zu erheben. Der Aufhebungsbescheid der KUFI wurde am zur Post gegeben, der Widerspruch ging aber der Stadt Augsburg erst am zu. Er könnte somit verfristet sein. Die Bekanntgabe des Verwaltungsaktes richtet sich nach Art. 41 Abs. 2 BayVwVfG, da eine Zustellung weder gesetzlich vorgeschrieben ist noch behördlich angeordnet war (vgl. Art. 41 Abs. 5 BayVwVfG ivm. Art. 1 Abs. 5 BayVwZVG). Der Verwaltungsakt gilt danach mit dem dritten Tage nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben, also am Die Widerspruchsfrist berechnet sich nach 57 Abs. 2 VwGO, 222 Abs. 1 ZPO, 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 BGB (aa Art. 79, 31 BayVwVfG, 187, 188 BGB). Die Frist beginnt nach 187 Abs. 1 BGB am Tag nach der Bekanntgabe zu laufen, also am , 0.00 Uhr. Die Frist endet gemäß 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB eigentlich am , Uhr. Da es sich hierbei um einen Sonntag handelt, endet die Frist gemäß 193 BGB erst am darauffolgenden Werktag, also am , Uhr. Die andere Ansicht kommt über Art. 79, 31 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG zu dem gleichen Ergebnis. Die KUFI hat demnach noch fristgerecht Widerspruch eingelegt, der im Übrigen erfolglos war. IV. Klagefrist, 74 Abs. 1 VwGO Gemäß 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO muss die Anfechtungsklage grundsätzlich innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheides erhoben werden. Vorliegend wurde der 15 Vgl. Kopp/Schenke, VwVfG, 12. Auflage 2000, 69 RN 5.

7 Fallbesprechungen zum Grundkurs Öffentliches Recht II (Teil 1) SS 2007 Fall 3 Lösungshinweise 7 KUFI der Widerspruchsbescheid am zugestellt ( 73 Abs. 3 S. 2 VwGO ivm. 3 VwZG). Fristbeginn ist somit gemäß 57 Abs. 2 VwGO, 222 ZPO, 187 Abs. 1 BGB der , Fristende könnte damit der sein. Damit wäre eine Klage möglicherweise verfristet. Allerdings war dem Widerspruchsbescheid keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt. Damit ist die Erhebung der Anfechtungsklage gemäß 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO innerhalb eines Jahres möglich. Somit kann die KUFI noch fristwahrend Klage erheben. V. Beteiligten- und Prozessfähigkeit, 61, 62 VwGO Die KUFI ist als juristische Person ( 13 Abs. 1 GmbHG) gemäß 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Sie muss sich im Prozess gemäß 62 Abs. 3 VwGO durch ihren Geschäftsführer D ( 35 Abs. 1 GmbHG) vertreten lassen. Die Stadt Augsburg ist als juristische Person des öffentlichen Rechts gemäß 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Sie wird im Prozess gemäß 62 Abs. 3 VwGO durch den Oberbürgermeister (Art. 38 Abs. 1 ivm. 34 Abs. 1 Satz 2 GO) vertreten. C. Ergebnis Eine von der KUFI einzulegende Anfechtungsklage wäre zulässig.