1. Kapitel: Einleitung

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1 1. Kapitel: Einleitung A. Problemaufriss Die Bauleitplanung ist in der Regel ein enormer personeller, logistischer, zeitlicher und finanzieller Aufwand. Es handelt sich um einen stark durch Kommunikation geprägten Vorgang, an dem viele Akteure beteiligt sind. Am Beispiel von Hamburg bedeutet dies, dass für ein großes Bebauungsplanverfahren schnell bis zu 100 Behörden und Träger öffentlicher Belange zu beteiligen sind, dafür fast Blatt Papier und 200 Pläne in der Größe A1 verschickt werden müssen und knapp 60 Mitarbeiter mit der logistischen Abwicklung beschäftigt sind. 1 Viele technologische Entwicklungen, somit auch die vor ein paar Jahren noch als Visionen verschrienen, sind wahr geworden. Allen voran das Internet gehört heute zu den ganz alltäglichen Möglichkeiten der modernen Informationstechnologie. Manche Technologien und Nutzungen haben sich nicht ganz so wie vorausgesagt entwickelt, andere gar nicht und wieder andere vielleicht nur noch nicht. Die elektronische Datenverarbeitung im Gewand des (privaten) Computers, die Nutzung von Internet 2 und sind längst auch vollständig im privaten Alltag vieler Menschen angekommen. Die elektronische Kommunikation und insbesondere das Internet haben nicht nur Strukturen in der privaten Wirtschaft und den Alltag der Menschen verändert. Auch Regierungen und öffentliche Verwaltungen haben die vielfältigen Möglichkeiten des Internets erkannt und bieten Informationen und Dienstleistungen vermehrt auch online an. Die Nachfrage ist grundsätzlich da seien es virtuelle Markt- und Handelsplätze, Online-Banking, Internetrecherche 1 Vgl. Rathmann, Bauleitplanung Online, besucht ; Steinebach, ZfBR 2004, 16 (17). 2 Mit Internet ist vorrangig das World-Wide-Web gemeint, also die multimediale Nutzeroberfläche bestehend aus Internetseiten, die anhand von Adressen, beginnend mit aufgerufen werden können. Daneben bildet es die Datentransportinfrastruktur für eine Vielzahl unterschiedlichster Dienste.

2 20 Einleitung oder die Bevölkerungsgruppe, die das Internet aktiv nutzt ist heute deutlich größer als die Gruppe der sogenannten»offliner«. Schon früh gab es Bestrebungen mithilfe der neuen Möglichkeiten durch das Internet, die Beziehungen zwischen Bürger 3, Verwaltung und auch innerhalb der öffentlichen Verwaltung neu zu definieren. Die Clinton/Gore-Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika unternahm 1993 erste Anläufe, die öffentliche Verwaltung durch die Nutzung von elektronischer Informations- und Kommunikationstechnologie effektiver und zugleich bürgernäher zu gestalten. 4 Ähnliche Visionen für eine Verwaltung in der Informationsgesellschaft gab es in der Europäischen Union 1994 mit dem sogenannten»bangemann-bericht«. 5 Auch wenn es aus historischer Sicht noch nicht lange her ist, so ist dieses frühe Bestreben 1993 beachtlich, da erst Anfang der 1990er Jahre das World-Wide- Web (WWW), so ähnlich wie wir es heute kennen, mit untereinander verweisenden Dokumenten 6, entstanden ist. 7 Es bildet noch heute die Grundlage dessen, was wir unter dem Begriff Internet verstehen weiterentwickelt und ergänzt mit immer neuen Anwendungen und Inhalten. Davor gab es das Internet in einer rudimentären Form nur für einen geschlossenen militärischen beziehungsweise später wissenschaftlichen Nutzerkreis. Als am 3. August 1984 die erste rudimentäre Deutschland erreichte, waren die gewaltigen Veränderungen durch die modernen Kommunikationsformen kaum absehbar. Heute schreiben laut Branchenverband BITKOM rund 60 Prozent der Deutschen über 14 Jahren regelmäßig s. 8 Prognostizierte Auswirkungen des Internets auf die Verwaltung sind Kosteneinsparungen, mehr Bürgernähe und Effizienz- und Transparenzgewinne die schon fast typischen Schlagwörter bei neuen Technologien. So hat, wie auch in vielen anderen Bereichen der öffentlichen Verwaltung, auch im Fachgebiet der Bauleitplanung das Internet als Kommunikations- und Informationsmedium Einzug gehalten und gewinnt zunehmend an Bedeutung. Zuletzt wurde mit 4a Abs. 4 S. 1 BauGB die zusätzliche Nutzungsmöglichkeit einer internetgestützten Öffentlichkeitsbeteiligung aufgenommen. Immer mehr Gemeinden 9 stellen In- 3 Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gesonderte Nennung beider Genera verzichtet. Bei Nennung nur einer grammatikalischen Form sind grundsätzlich weibliche als auch männliche Personen gemeint. 4 Vgl. Gore, Reengineering through Information Technology. 5 Bangemann, Europa und die globale Informationsgesellschaft Empfehlungen für den Europäischen Rat; dazu Kubicek/Hagen, S.15f. 6 Sog. Hypertext/- und Hypermediadokumente mit Verweisen, Links/Verlinkungen. 7 Brockhaus-Enzyklopädie, 24. Band, S. 364»World-Wide-Web«. 8 Bundesverband Informationswirtschaft, Telekommunikation und neue Medien e.v., Presseinformation vom , 25 Jahre in Deutschland, S Im weiteren Verlauf wird der Begriff Gemeinde bzw. Kommune synonym für alle Gebietskörperschaften, wie Gemeinden, Kreise und kreisfreie Städte, verwendet.

3 Problemaufriss 21 formationen zu aktuellen Bauleitverfahren ins Internet, ermöglichen die elektronische Kommunikation oder boten sogar schon vor der Klarstellung durch 4a Abs. 4 S. 1 BauGB Plattformen für eine Öffentlichkeitsbeteiligung in Bauleitverfahren im Internet an. Zielsetzung, Quantität und Qualität unterscheiden sich jedoch stark. 10 Um die Kultur der Öffentlichkeitsbeteiligung in der Bauleitplanung ist es jedoch nicht immer zum Besten bestellt. 11 So scheint es zuweilen, als würde die vorgeschriebene Beteiligung der Öffentlichkeit eher argwöhnisch betrachtet und als würden längst nicht alle Möglichkeiten genutzt, um die Verfahren für eine rege Beteiligung der Öffentlichkeit attraktiv zu gestalten. Zugleich kämpfen klassische Beteiligungsverfahren seit jeher mit dem Problem einer geringen und eher zögerlichen Teilnahme der Bürger. Dadurch kann ein erhebliches Potenzial an Abwägungsmaterial ungenutzt bleiben und negative Auswirkungen auf die Qualität der Planung sind nicht ausgeschlossen. Zumeist liegt der Schwerpunkt der Internetangebote der Städte und Gemeinden auf der Informationsvermittlung immer mehr Angebote ermöglichen jedoch auch eine bidirektionale Kommunikation. Noch wenig entwickelt ist die Nutzung des Internets im Bereich der kollektiven Kommunikation und als Instrument der Bürgerpartizipation durch die öffentliche Verwaltung. Gerade hier bietet sich die Bauleitplanung auf kommunaler Ebene möglicherweise geradezu an, um die neuen Möglichkeiten des Internets zu nutzen und womöglich auf diesem Weg nicht nur die Verwaltungsvorgänge zu erneuern, sondern auch stärkeres bürgerschaftliches Engagement hervorzurufen. Mit dem anhaltenden Siegeszug moderner Informations- und Kommunikationstechnologien sind tiefgreifende Veränderungen nicht nur in der Kommunikationskultur einhergegangen und werden Staat und Gesellschaft weiter verändern. Selbst als die aktuellen Möglichkeiten erst teilweise absehbar waren, wurde schon länger der Übergang von einer Industrie- zur Informations- und Wissensgesellschaft beschrieben. 12 So stellen auch gewandelte gesellschaftliche, demographische und ökonomische Rahmenbedingungen an die Bauleitplanung neue Anforderungen. 13 Informations- und Kommunikationstechnologien sind einige der Schlüsseltechnologien, vor denen sich die Verwaltung nicht verschließen darf und die es anzuwenden gilt, will man als moderner und zeitgemäßer Staat dem Bürger dienen. Mögliche Effizienzsteigerungen und Kosteneinsparungen sind dabei, auch bei der Nutzung durch den Staat, nur ein Teil der Antriebsgründe. Ein besserer Dienst am Kunden, dem Bürger oder privaten 10 Vgl. Initiative eparticipation, S. 18 ff. 11 Vgl. Berghäuser/Berghäuser, NVwZ 2009, 766 (766). 12 Etwa Pitschas, DuD 1998, 139 (139); Schoch, VVDStRL 57 (1998), 158 (168). 13 Vgl. Steinebach, ZfBR 2004, 16 (16).

4 22 Einleitung Unternehmen, sollte Antrieb genug sein. Auch weitere Nutzungsmöglichkeiten der elektronischen Informationstechnologien durch die öffentliche Verwaltung, etwa die»vision des One-Stop-Government«14, sind dabei, zumindest in Anfängen, Wirklichkeit zu werden. 15 Zu untersuchen bleibt, welche vor allem rechtlichen Probleme die internetgestützte Bauleitplanung und insbesondere die Öffentlichkeitsbeteiligung als Teilbereich des E-Government aufwirft. B. Gang der Erörterung Diese Dissertationsschrift soll die rechtlichen Rahmenbedingungen untersuchen, derzeitige und zukünftige Nutzungsbedingungen einer internetgestützten Bauleitplanung aufzeigen und praktische Anleitung geben. Ihre Verwendbarkeit in informellen und formellen Planungsprozessen soll überprüft und konzeptionelle Anwendungsmöglichkeiten sollen aufgezeigt werden. Bestehende Instrumente zur elektronischen Öffentlichkeitsbeteiligung sind zu untersuchen und so weit wie möglich sind Handlungsempfehlungen zu geben. Dabei können kaum Einzelfälle betrachtet werden, vielmehr ist das Thema abstrakt, vor allem unter juristischen Gesichtspunkten, zu behandeln. Häufig werden mit dem Begriff E-Government die Begriffe Bürgerfreundlichkeit, Effizienzsteigerung und Kosteneinsparung assoziiert. Auch soll durch entsprechende E-Dienstleistungen der Kontakt zu Bürgern, Wirtschaft und auch zwischen Behörden gestärkt werden. Ob dies wirklich zutrifft, bleibt zu untersuchen. Schon seit einigen Jahren ist der Begriff E-Government in der Verwaltung präsent und führt bei der Umsetzung auch zu Veränderungen der rechtlichen Rahmenbedingungen. Masterpläne wurden aufgestellt und auch durch verschiedene Bundesinitiativen, wie etwa»deutschland-online«16, sollte die Nutzung von Informationstechnologien in der Verwaltung an der Schnittstelle zum Bürger, aber auch zwischen einzelnen Verwaltungen vorangetrieben werden. Die öffentliche Verwaltung in Deutschland investierte in den letzten Jahren fast 2,5 Milliarden Euro pro Jahr in entsprechende Projekte, europaweit waren es über 28 Milliarden Euro 17. Die einzelnen Bundesländer sind unterschiedlich stark aktiv die Zielsetzung, durch Angebote der elektronischen Verwaltung den Service für die Bürger und die Wirtschaft zu verbessern und verwaltungsinterne Verfahren zu optimieren, wird jedoch von allen verfolgt. Niedersachsen hat in diesem Sinne 14 Hoffmann-Riem, S.26f. 15 Siehe etwa zur EU-Dienstleistungsrichtlinie S. 61 f. 16 Siehe besucht , nun unter Verwaltung des IT- Planungsrates. 17 Büllesbach, DVBl. 2005, S. 605 (605).

5 Gang der Erörterung 23 beispielhaft den 2005 aufgestellten E-Government-Masterplan im Jahr 2010 fortgeschrieben. 18 Informationen, Formulare und elektronische Dienstleistungen werden dementsprechend unter einer Anlaufstelle zusammengefasst. 19 Herausstechendes Leistungsmerkmal soll der Grundsatz der einmaligen Registrierung zur Nutzung verschiedenster Dienstleistungen sein, um E-Government auch nutzerfreundlich zu gestalten. Die internetgestützte Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen der Bauleitplanung ist hauptsächlich an drei Punkten zu bewerten. Zu prüfen ist, inwiefern Ziele der klassischen Beteiligungsformen auch oder womöglich stattdessen über das Internet erreicht werden können, ob es einen Mehrertrag im Vergleich zu klassischen Formen gibt und ob und wenn welche rechtlichen Hindernisse einer internetgestützten Beteiligung entgegenstehen. Schwerpunkt dieser Arbeit ist die internetgestützte Beteiligung der Öffentlichkeit im Sinne von 3 BauGB. Mit dieser hängt jedoch die sogenannte Behördenbeteiligung nach 4 BauGB, also die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereich durch die Planung berührt werden kann, eng zusammen, so dass diese auch betrachtet werden muss. Um möglichst umfassend auf die internetgestützte Öffentlichkeitsbeteiligung einzugehen, werden auch weitere Themenbereiche des E-Government, wie etwa die elektronische Aktenführung und Verfahrensabwicklung oder beispielsweise die elektronische Signatur, angesprochen. Diese Arbeit kann keine vollständige Bewertung und Klärung vornehmen, dafür bedarf es weit umfangreicherer Studien und der Einbeziehung empirischer Untersuchungen. Gleichwohl sollen Probleme und mögliche Lösungen aufgezeigt werden und somit ein Beitrag zur Diskussion um neue Formen der Öffentlichkeitsbeteiligung geliefert werden. Um schließlich der Kernfrage einer internetgestützten Öffentlichkeitsbeteiligung nachzugehen, wird ein gedanklicher Bogen über das E-Government allgemein und den mit der internetgestützten Öffentlichkeitsbeteiligung eng verbundenen aktuellen Entwicklungen gespannt. 18 Siehe E-Government-Masterplan Niedersachsen 2010 vom Mai 2010, besucht Siehe besucht

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