Einführungsfall Staatsrecht: Wahl eines Bundeskanzlers Gedankenskizze zur Lösung. 1. Teil: Wirksame Wahl des Y zum Bundeskanzler

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1 Prof. Dr. Christian Waldhoff Vorlesung Staatsrecht I WS 2012/13 Einführungsfall Staatsrecht: Wahl eines Bundeskanzlers Gedankenskizze zur Lösung Vorüberlegung: Genaue Analyse des Bearbeitervermerks ergibt den Grundaufbau der Falllösung: Prüfung nur, ob Y (= 1. Teil) oder M (= 2. Teil) wirksam gewählt wurden; keiner von beiden würde aus dem Ergebnis folgen. Die Wahl des Y und der M sind getrennt zu prüfen, da es sich um verschiedene Wahlvorgänge handelt (Indiz: drucktechnische Gestaltung des Sachverhalts). 1. Teil: Wirksame Wahl des Y zum Bundeskanzler Erster Denkschritt: Feststellen der Rechtsfolge, nach der gefragt ist; Aufsuchen der Rechtsnorm, aus der sich die gesuchte Rechtsfolge ergibt. Gefragte Rechtsfolge? wirksame Wahl des Y zum Bundeskanzler Wo ist nach der einschlägigen Rechtsnorm zu suchen? in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland = GG Wo innerhalb des GG? Die Abschnitte III VI des GG behandeln oberste Staatsorgane. Dabei steht der Bundeskanzler als zentrales Mitglied der Bundesregierung am Anfang des VI. Abschnitts (Art. 61 ff. GG). Welche konkrete Rechtsnorm ist einschlägig? Art. 63 GG, der nach Wahlstufen differenziert (vgl. dazu etwa G. Hermes, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 2. Auflage 2006, Art. 63, Rdnr. 11 f.) 1

2 Art. 63 Abs. 1 i.v.m. Abs. 2 GG = 1. Wahlstufe: Präsidentenvorschlag; Regelfall/bisherige Staatspraxis (vgl. G. Hermes, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz- Kommentar, Bd. 2, 2. Auflage 2006, Art. 63, Rdnr. 16) Art. 63 Abs. 3 GG = 2. Wahlstufe (fakultativ: kann ) Art. 63 Abs. 4 GG = 3. Wahlstufe (obligatorisch: findet statt ) Trotz unterschiedlicher Formulierungen ist die Rechtsfolge aller Absätze jeweils die wirksame Wahl zum Bundeskanzler. Für die hier zunächst zu untersuchende Wahl des Y gilt: Einschlägig ist allein Art. 63 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2 GG (= 1. Wahlstufe und Regelfall des Wahlverfahrens; Wahl auf Vorschlag des Bundespräsidenten). Der Sachverhalt enthält keine Hinweise auf vorangegangene Wahlakte, die dementsprechend auch nicht unterstellt werden dürfen. Zweiter Denkschritt: Darlegung der Voraussetzungen, von denen die Rechtsfolge abhängig ist; diese ergeben sich aus der aufgefundenen Rechtsnorm. I. Vorschlag des Bundespräsidenten, Art. 63 Abs. 1 GG II. Wahl durch den Bundestag, Art. 63 Abs. 1 i.v.m. Abs. 2 GG (beim zweiten Denkschritt ist die gesamte Norm zu lesen, auch mehrere Absätze und zusammengehörende und ineinandergreifende Normen u.s.w.) Dritter Denkschritt: Prüfung, ob diese Voraussetzungen nach dem Sachverhalt gegeben sind (eigentliche Subsumtion, d.h. Prüfung, ob der konkrete, geschilderte Lebenssachverhalt die abstrakten Voraussetzungen der Norm erfüllt). I. Vorschlag des Bundespräsidenten gem. Art. 63 Abs. 1 GG Die Wirksamkeit des Vorschlags ist die ungeschriebene Voraussetzung der Vorschrift. Es stellt sich daher das Problem, ob über den Wortlaut des Art. 63 GG hinaus Anforderungen an den Kandidaten zu stellen sind, bei deren Fehlen der Vorschlag des Bundespräsidenten 2

3 unwirksam ist (vgl. die Schilderung im Sachverhalt: völlig unerwartet ; Hinweis auf die Parteilosigkeit des Y). Muss der vorgeschlagene Kandidat Mitglied einer Fraktion (und damit auch des Parlaments) sein oder noch enger derjenige, für den die Mehrheit des Bundestages vorgegeben, d.h. durch das mögliche oder wahrscheinliche Wahlergebnis vorgezeichnet ist? Diese Frage ist in der Literatur strittig. Rechtsprechung oder Staatspraxis hat sich insoweit noch nicht ausbilden können. Erste Meinung: Wenn im Bundestag eine Mehrheit für einen bestimmten Kandidaten vorgegeben ist, soll der Bundespräsident verpflichtet sein, diesen vorzuschlagen (vgl. W.-R. Schenke, in: Dolzer/Kahl/Waldhoff/Graßhof [Hrsg.], Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 63, Rdnr. 44 ff.). Dafür könnte die bisherige Staatspraxis in der Bundesrepublik sprechen. Dies würde jedoch voraussetzen, dass die Staatspraxis in die Interpretation der Normen des GG einzubeziehen ist. Kritisch in anderem Zusammenhang insoweit das Bundesverfassungsgericht: Die Staatspraxis ist Gegenstand, nicht Maßstab verfassungsrechtlicher Beurteilung von Akten der öffentlichen Gewalt. Entscheidend gegen diese Ansicht spricht auch die Unsicherheit, wann eine Mehrheit vorgegeben ist. Zudem kann eine politisch steuernde Aktivität des Bundespräsidenten wünschenswert sein (vgl. auch G. Hermes, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz- Kommentar, Bd. 2, 2. Auflage 2006, Art. 63, Rdnr. 21). Zweite Meinung: Der Vorgeschlagene muss Mitglied einer Fraktion des Bundestages sein. Dagegen spricht wiederum, dass das Vorschlagsrecht beim Bundespräsidenten liegt, nicht bei den im Grundgesetz nicht näher geregelten Fraktionen. Demzufolge verlangt die herrschende Meinung nicht, dass der Vorgeschlagene Mitglied einer Fraktion des Bundestages sein muss. Unstrittig ist demgegenüber, dass keine Parteizugehörigkeit notwendig ist (vgl. im Sachverhalt. parteilos ). Zwar gewährt das GG den politischen Parteien einen herausgehobenen Status im Bereich der politischen Willensbildung (Art. 21 Abs. 1 GG), die Parteizugehörigkeit ist jedoch, wie in etwas anderem Zusammenhang auch Art. 33 Abs. 2 GG andeutet, kein sachliches Kriterium zur Bestimmung der Eignung für ein Amt. 3

4 Dritte Ansicht: Erforderlichkeit wenigstens der Bundestagszugehörigkeit? Dagegen spricht die bisherige deutsche Staatspraxis (die hier lediglich als Anhaltspunkt, nicht als Prüfungsmaßstab herangezogen wird, vgl. o.). Der Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger ( ) war weder bei seiner Wahl, noch während seiner Amtszeit Mitglied des Bundestages. Darüber hinaus finden sich in der Geschichte der Bundesrepublik mehrere Bespiele für (zumindest zeitweise) parlamentslose Minister: u.a. Manfred Lahnstein, Klaus Kinkel und Günther Rexrodt. Gerhard Schröder kandidierte 1998, Frank-Walter Steinmeier erst 2009 für den Bundestag. Rechtsvergleichend ist die französische Verfassung der V. Republik von 1958 hervorzuheben. Demnach müssen Regierungsmitglieder mit ihrer Bestellung aus der Nationalversammlung ausscheiden; ähnliche Forderungen fanden oder finden sich in Parteiprogrammen. Im Hintergrund steht bei solchen Forderungen das Dogma der Gewaltenteilung. Etwas anderes als unter dem GG gilt etwa nach der nordrheinwestfälischen Landesverfassung, nach der der Ministerpräsident Landtagsmitglied sein muss (Art. 52 Abs. 1 VerfNRW: Der Landtag wählt aus seiner Mitte den Ministerpräsidenten ; Anwendungsfall: Nachfolge des Ministerpräsidenten Wolfgang Clement der ursprünglich wohl avisierte Harald Schartau kam für eine Kandidatur nicht in Frage, da er nicht Mitglied des Landtags war; vgl. demgegenüber Art. 56 Abs. 1 BerlVerf.: Der Regierende Bürgermeister wird mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen vom Abgeordnetenhaus gewählt. ). Zwischenergebnis: Es bestehen keine zusätzlichen Anforderungen an den vorgeschlagenen Kandidaten. Der Bundespräsident ist allenfalls politisch, nicht hingegen rechtlich nachprüfbar bei seiner Auswahlentscheidung gebunden. Unstrittig ist, dass der Vorgeschlagene deutscher Staatsangehöriger sein muss (auch hierbei handelt es sich strenggenommen um eine ungeschriebene Voraussetzung) und dass er das passive Wahlrecht zum Deutschen Bundestag besitzen muss, d.h. wählbar wäre (vgl. G. Hermes, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 2. Auflage 2006, Art. 63, Rdnr. 13). II. Wahl durch den Bundestag, Art. 63 Abs. 1 GG Konkretisierung durch Art. 63 Abs. 2 GG 4

5 Der Begriff der Mehrheit ist in Art. 121 GG legaldefiniert: Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl. Diese ergibt sich nicht aus dem GG, sondern aus 1 Abs. 1 BWahlG (vgl. den entsprechenden Hinweis im Sachverhalt). Die gesetzliche Mitgliederzahl beträgt nach 1 Abs. 1 BWahlG grundsätzlich 598 Abgeordnete. Hinzuzuzählen sind gem. 6 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 BWahlG die sog. Überhangmandate. Hier ergibt sich eine gesetzliche Gesamtmitgliederzahl von 622 Abgeordneten. Die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl beläuft sich folglich auf 622/2 = 311. Y hat im ersten Wahlgang 309 Stimmen erreicht und damit nicht die erforderliche Mehrheit (sog. Kanzlermehrheit ). Vierter Denkschritt: Ziehen der Folgerung: gesuchte Rechtsfolge tritt ein oder tritt nicht ein. Von den zwei Voraussetzungen des Art. 63 Abs. 1 GG (wirksamer Vorschlag durch den Bundespräsidenten; Wahl durch den Bundestag), die kumulativ vorliegen müssen (vgl. Wortlaut auf ), liegt eine, der Vorschlag, nicht jedoch die Wahl durch den Bundestag vor. Y ist nicht wirksam zum Bundeskanzler gewählt worden. 2. Teil: Wirksame Wahl der M zur Bundeskanzlerin Erster Denkschritt: Ermittlung der einschlägigen Rechtsnorm Auch hier ist auf Art. 63 GG zurückzugreifen. Dessen Abs. 1 (= 1. Wahlstufe) scheidet jedoch aus, da der erste Wahlgang erfolglos geblieben ist (vgl. oben 1. Teil). Die 2. Wahlstufe (Art. 63 Abs. 3 GG) scheidet aus, da innerhalb von 14 Tagen kein weiterer Wahlgang stattgefunden hat. Dieser Wahlgang ist zudem nach dem Gesetzeswortlaut fakultativ kann. Damit kommt nur die dritte Wahlstufe des Art. 63 Abs. 4 Satz 1 GG als Rechtsnorm in Betracht, aus der sich die gesuchte Rechtsfolge ergibt (die Sätze 2 und 3 des Abs. 4 sind nicht einschlägig, da es hier um die Wahl und nicht um die Ernennung eines Gewählten geht). Zweiter Denkschritt: Aus welchen Voraussetzungen ergibt sich die Rechtsfolge? 5

6 Art. 63 Abs. 4 Satz 1: gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. Die Konkretisierung dieses Mehrheitserfordernisses ergibt sich aus Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG; es handelt sich im Gegensatz zur sog. Kanzlermehrheit in den ersten beiden Wahlstufen, bloß um die sog. relative Mehrheit. Bezugspunkt für die Mehrheitsermittlung sind hier die anwesenden und abstimmenden Bundestagsmitglieder, nicht die Anzahl der gesetzlich vorgesehenen Mitglieder, wie dies Art. 121 GG fordert (vgl. näher M. Morlok, in: Dreier [Hrsg.], Grundgesetz-Kommentar, Bd. 2, 2. Auflage 2006, Art. 42, Rdnr. 31 ff.). Dritter Denkschritt: Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen (=Subsumtion) M erhält 291 Stimmen und damit mehr Stimmen als S mit 159 Stimmen. Die relative Mehrheit ist erreicht. Unerheblich ist, dass die hier nicht erforderliche Kanzlermehrheit von 311 Stimmen nicht erreicht wurde. Vierter Denkschritt: Folgerung, dass die gesuchte Rechtsfolge eintritt oder nicht eintritt Da M die meisten Stimmen auf sich vereinigt, wurde sie wirksam zur Bundeskanzlerin gewählt (Achtung: nicht mehr gefragt ist nach der Ernennung durch den Bundespräsidenten; Wahl Ernennung). Gesamtergebnis: Nicht Y, wohl aber M ist wirksam zur Bundeskanzlerin gewählt worden. 6