Sicherheit und Frieden SFSecurity and Peace

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1 Sicherheit und Frieden SFSecurity and Peace Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Volker Franke Prof. Dr. Heiner Hänggi Heinz-Dieter Jopp Andreas Prüfert Dr. Patricia Schneider Themenschwerpunkt:»Privatisierung«von Sicherheit Privatisierung von Sicherheit? Formen von Sicherheits- Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit Sven Chojnacki und Željko Branović Vom Umgang mit Störenfrieden: Staatliche und nichtstaatliche Gewaltakteure als Spoiler in Friedenspozessen am Beispiel Sri Lankas Kristina Eichhorst The Role of the Private Business Sector in Peace Negotiations. Lessons from Guatemala Ulrike Joras Sicherheitswirtschaft: Auch eine Public Management-Herausforderung James W. Davis Sicherheit als Geschäft: Der Aufstieg privater Sicherheits- und Militärunternehmen und die Folgen Gerhard Kümmel New Dogs of War oder Peacekeeper von morgen? Argumente für und gegen die Beteiligung privater Militärfirmen an internationalen Friedensmissionen Annina Bürgin 4 ISSN Jahrgang X Nomos Weitere Beiträge von... Anne Hinz und Constanze Scheel

2 IMPRESSUM INHALT Schriftleitung: Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion: Dr. Patricia Schneider (V.i.S.d.P.) Susanne Bund Sybille Reinke de Buitrago Dr. Bernhard Rinke Redaktionsanschrift: S+F c/o IFSH, Beim Schlump 83, D Hamburg Tel Fax Website: Druck und Verlag: Nomos Verlagsgesellschaft mbh & Co. KG, Waldseestr. 3-5, D Baden-Baden, Tel , Fax Anzeigenverwaltung und Anzeigenannahme: Sales friendly Bettina Roos, Siegburger Straße 123, Bonn, Tel , Fax , Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen einzelnen Beiträge und Abbildungen sind ur heberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manuskripte für die keine Haftung übernommen wird gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser erklären sich mit einer nicht sinn entstellenden redaktionellen Be arbei tung einverstanden. Erscheinungsweise: vierteljährlich Bezugspreis 2007: jährlich 68,, Einzelheft 19,, Jahresabonnement für Studenten 52, (gegen Nachweis). Alle Preise zzgl. Vertriebs-/Direktbeorderungsgebühren inkl. MwSt.; Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Abbestellungen mit Drei-Monats-Frist zum Jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos Verlags gesell schaft, Postbank Karlsruhe, Konto (BLZ ) und Stadtsparkasse Baden-Baden, Konto (BLZ ). ISSN X EDITORIAL III THEMENSCHWERPUNKT»PRIVATISIERUNG«VON SICHERHEIT Privatisierung von Sicherheit? Formen von Sicherheits-Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit Sven Chojnacki und Željko Branović Vom Umgang mit Störenfrieden: Staatliche und nichtstaatliche Gewaltakteure als Spoiler in Friedenspozessen am Beispiel Sri Lankas Kristina Eichhorst The Role of the Private Business Sector in Peace Negotiations. Lessons from Guatemala Ulrike Joras Sicherheitswirtschaft: Auch eine Public Management-Herausforderung James W. Davis Sicherheit als Geschäft: Der Aufstieg privater Sicherheits- und Militärunternehmen und die Folgen Gerhard Kümmel New Dogs of War oder Peacekeeper von morgen? Argumente für und gegen die Beteiligung privater Militärfirmen an internationalen Friedensmissionen Annina Bürgin FORUM Security and the costs and benefits of manipulating analytical boundaries: Constructivist debates within European Critical Security Studies Anne Hinz Die liberale Theorie des Demokratischen Friedens Frieden durch weltweite Demokratisierung? Constanze Scheel DOKUMENTATION Security sector reform: The role of the UN Security Council Dieser Ausgabe liegen Prospekte der Nomos Verlagsgesellschaft bei. Wir bitten freundlichst um Beachtung. NEUERSCHEINUNGEN ANNOTATIONEN BESPRECHUNGEN Sicherheit und Frieden S + F Security and Peace 25. Jahrgang, S /2007 S+F (25. Jg.) 4/2007 I

3 EDITORIAL Die umfassende Präsenz und das zum Teil problematische Gebaren privater Militärfirmen im Konfliktherd Irak hat in jüngster Zeit die Aufmerksamkeit einer breiteren Öffentlichkeit auf einen besonders spektakulären Aspekt einer Entwicklung gelenkt, die gemeinhin mit dem Begriff der»privatisierung«von Sicherheit umschrieben wird. Um die Prozesse der privaten Bereitstellung von Sicherheit analytisch zu erfassen, wird in der wissenschaftlichen Debatte zwischen Top-down-Prozessen der Delegation von sicherheitsrelevanten Funktionen an private Anbieter und Bottom-up-Prozessen lokaler Selbstorganisation von Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit unterschieden so etwa in der 2005 bei Nomos erschienenen Studie von Herbert Wulf zur Internationalisierung und Privatisierung von Krieg und Frieden. Die Beleuchtung dieser beiden Aspekte der»privatisierung«von Sicherheit aus unterschiedlichen Perspektiven und anhand verschiedener Fallstudien stehen im Zentrum der vorliegenden Ausgabe von S+F. Der einleitende Beitrag von Sven Chojnacki und Željko Branović verlagert den Schwerpunkt der Diskussion von der Entwicklung deskriptiv-analytischer Heuristiken hin zu einer erklärenden Typologie, die auf drei idealtypischen Formen der»privaten«bereitstellung von Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit basiert: erstens Sicherheit durch Zwang und einen gewissen Grad an Institutionalisierung und Erwartungsverlässlichkeit auf einem begrenzten Territorium (Sicherheits- Governance), zweitens selbst organisierte Sicherheit meist als Reaktion auf andauernde Überfälle durch rivalisierende Gewaltakteure (Self-Governance) und drittens die Delegation von Sicherheitsleistungen durch staatliche oder nichtstaatliche Akteure an den Privatsektor als Spezialfall (kommerzialisierte Sicherheit). Die Autoren schlagen vor, den Begriff der Privatisierung von Sicherheit lediglich dort zu verwenden, wo staatliche Akteure gezielt Teile der staatlichen Gewaltkontrolle an nichtstaatliche delegieren oder abgeben. Der nachfolgende Beitrag von Kristina Eichhorst thematisiert im Rahmen des weiten Begriffs der Privatisierung von Sicherheit den»richtigen«umgang mit staatlichen und nichtstaat lichen Gewaltakteuren, die in Friedensprozessen als Störenfriede (spoilers) auftreten. Am Beispiel Sri Lankas wird aufgezeigt, dass die Herausforderung für die internationale Gemeinschaft darin besteht, erstens die Ziele und den Durchsetzungswillen des jeweiligen Störenfrieds (limited, greedy, total) korrekt zu beurteilen, zweitens die dem jeweiligen Typus von Störenfried am besten angepasste Strategien zur Einbindung bzw. Neutralisierung zu wählen (inducement, socialisation, coercion) und drittens genügend Flexibilität aufzubringen, um die Strategie anzupassen bzw. zu wechseln, falls der Störenfried im Rahmen eines Friedensprozesses seinen Charakter ändert. Der Beitrag von Ulrike Joras beleuchtet eine weitere Facette des Begriffs der Privatisierung von Sicherheit, indem am Beispiel Guatemalas die Rolle des Privatsektors im Friedensprozess untersucht wird. Nachdem lange der negative Einfluss privater Wirtschaftsunternehmen auf das Konfliktgeschehen im Zentrum der einschlägigen wissenschaftlichen und politischen Diskussion gestanden hatte (Beispiel: Blutdiamanten), hat sich in letzter Zeit die Debatte stärker auf den potenziellen Beitrag des Privatsektors zur Konfliktprävention und Konflikttransformation fokussiert. Das Beispiel Guatemalas zeigt nun aber, dass das Interesse des Privatsektors eines Landes an einer Fortsetzung des Konflikts durchaus dasjenige an einer Konfliktregelung überwiegen kann. Zudem wird an diesem Fallbeispiel deutlich, dass die oft sehr unterschiedlichen Interessen der verschiedenen Wirtschaftssektoren in Rechnung zu stellen sind. Der Beitrag von James W. Davis führt in das relativ junge Forschungsfeld Sicherheitswirtschaft ein und spricht damit die im Zuge der Globalisierung an Bedeutung gewinnende Schnittstelle der Bereiche Sicherheit, Wirtschaft und Technologie an. In diesem Zusammenhang wird auf eine doppelte Herausforderung hingewiesen: Zum einen wird die Trennlinie zwischen den Bereichen des privaten und öffentlichen Managements einerseits und der Sicherheitspolitik und Wirtschaftspolitik andererseits zunehmend perforiert; zum anderen wächst gleichzeitig der Einfluss der Privatwirtschaft auf die Bereitstellung von Sicherheit nicht nur durch die Zunahme privater Sicherheitsfirmen, sondern auch durch Unternehmensfusionen, Zusammenschlüsse und Technologie kooperationen. Die beiden nachfolgenden Beiträge thematisieren die Privatisierung von Sicherheit im engeren Sinn, d.h. die Auslagerung staatlicher Aufgaben im Bereich der Bereitstellung von Sicherheit an private Organisationen (Outsourcing). Gerhard Kümmel beschreibt die Branche der privaten Sicherheits- und Militärunternehmen als ambivalentes Phänomen, zumal der Einsatz solcher Firmen sowohl der konstruktiven Konfliktbearbeitung förderlich sein als auch konfliktintensivierend wirken kann. Weil diese Branche zwischenzeitlich zu einem tendenziell weiter wachsenden integralen Bestandteil des internationalen Konfliktgeschehens geworden ist, rät der Verfasser zur Entwicklung geeigneter Strategien kluger Steuerung. Der Irakkrieg hat den Markt für private Sicherheitsdienstleister aufgebläht, und es kommt deshalb nicht von ungefähr, dass diese Branche bereits nach neuen Märkten Ausschau hält, wobei die Beteiligung an internationalen Friedensmissionen im Brennpunkt des Interesses steht. In ihrem Beitrag wägt Annina Bürgin die Argumente für und gegen die Beteiligung privater Militärfirmen an internationalen Friedensmissionen gegeneinander ab. Dabei kommt sie zum Schluss, dass ein entscheidendes Argument gegen das Engagement von solchen Firmen generell die oft inexistenten oder unzureichenden Monitoring- und Kontrollmechanismen sind. Wie der vorangehende mündet auch dieser Beitrag in die Forderung nach einer wirksamen Regulierung der Branche privater Sicherheitsdienstleister. Im»Forum«befasst sich Anne Hinz mit den Herausforderungen, die ideelle Faktoren an die europäischen critical security studies darstellen. Constanze Scheel hinterfragt die Theorie des demokratischen Friedens mit Blick auf die aktuellen Entwicklungen mit dem Beispiel Irak. Die nächste Ausgabe von S+F wird sich im Schwerpunkt mit dem Thema»Maritime Sicherheit«beschäftigen. Heiner Hänggi S+F (25. Jg.) 4/2007 III

4 S+F lädt Autorinnen und Autoren zur Einsendung von Beiträgen zur Ver öffentlichung ein S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedensforschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der Kommunikation für Wissenschaft und Politik, zwischen ziviler Gesellschaft und Streitkräften sein, in dem Analyse, Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz haben. Entscheidend für die Veröffentlichung ist der Beitrag eines Textes zu nationalen und internationalen Diskussionen in der Sicherheitspolitik und Friedensforschung, von naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis zu Fragen der Nationenbildung in Nachkriegsgesellschaften. Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet. Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und Friedensforschung veröffentlicht. Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen Beurteilung der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder einem zusätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen Gutachtern (peer-reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren nimmt mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, für die Überarbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin Texte veröffentlichen, deren Qualität von der Redaktion und dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt wurde. Die nachfolgend angegebenen Deadlines gelten für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der Schwerpunkte können jederzeit eingereicht werden. S+F invites authors to submit suitable papers for publication S+F is the leading German journal for peace research and security policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider reports and opinion pieces for research and politics linking civil society and the armed forces. Decisions on publication are made on the basis of the contribution of a text to national and international discussions on peace and security issues, considering scientific aspects of arms control to questions of nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is focused on a particular theme. In addition, texts addressing general aspects of peace and security research are also published. Authors can choose to have the text evaluated by the publisher and editorial team or by an external evaluation process (double-blind peer-review), the latter is more time intensive (for the evaluation process, revision, etc.). S+F intends to increase the number of externally evaluated contributions but will continue to publish texts which have been assessed by the editorial team and the publisher responsible for the issue. The deadlines listed below are for contributions for a specific theme. Contributions on other topics can be made at any time. Call for papers / Herausgeber und Redaktion rufen zur Einsendung von Beiträgen auf Folgende Schwerpunktthemen sind für die nächsten Hefte von S+F vorgesehen: 3/2008: Kontinuität amerikanischer Außenpolitik, Deadline 15. April /2008: Regulierung von privaten Sicherheitsfirmen, Deadline 30. Juni /2009: 60 Jahre NATO, Deadline 15. Oktober /2009: Ressourcensicherheit, Deadline 15. Januar 2009 Call for Papers / Publisher and editorial team call for contributions The next issues of S+F will have the following themes: 3/2008: Continuity of American Foreign Relations, Deadline 15 April /2008: Regulation of Private Security Companies, Deadline 30 June /2009: 60 Years NATO, Deadline 15 October /2009: Resource Security, Deadline 15 January 2009 Texte können in englischer und deutscher Sprache verfasst sein und sollten bis Zeichen (inkl. Leerzeichen) lang sein. Weitere Hinweise für Autorinnen und Autoren finden sich auf der Webseite der Zeitschrift unter»autorenhinweise«. Bitte richten Sie Ihre Fragen an: info@security-and-peace.de Website: Texts may be written in English or German and should be between 25,000-30,000 characters long (incl. spaces). Further information for authors can be found on the magazine website under»notes to Authors«. Please direct your queries to: info@security-and-peace.de Website: IV S+F (25. Jg.) 4/2007

5 S+F Sicherheit und Frieden Security and Peace Jahrgang S Herausgeber Prof. Dr. Michael Brzoska, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Volker Franke, Bonn International Center for Conversion (BICC) Prof. Dr. Heiner Hänggi, Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), Genf Kapitän zur See Heinz-Dieter Jopp, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg Andreas Prüfert, European Consulting, München Schriftleitung Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion Dr. Patricia Schneider (V.i.S.d.P.), Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Susanne Bund Dr. Bernhard Rinke Beirat Dr. Alyson J.K. Bailes, Universität Reykjavik University of Iceland, Reykjavik Dr. Detlef Bald, München Prof. Dr. Joachim Betz, Universität Hamburg Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Träger des Alternativen Nobelpreises, München Prof. Dr. Pál Dunay Prof. Dr. Wolfgang Gessenharter, Hamburg Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Sabine Jaberg, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Georgetown University, Washington, D.C. Dr. Martin Kutz, Hamburg Dr. Krzysztof Ruchniewicz, Willy- Brandt-Zentrum für Deutschland- und Europastudien, Wroclaw Prof. Dr. Susanne Feske, Universität Münster Dr. Martina Fischer, Berghof Forschungszentrum für Konstruktive Konfliktbearbeitung, Berlin THEMENSCHWERPUNKT Privatisierung von Sicherheit? Formen von Sicherheits-Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit Sven Chojnacki* und Željko Branović** Abstract: In order to systematically trace the private production of security and violence in areas of limited statehood, this article discusses three hybrid forms of security: (1) institutionalised security-governance in emerging non-state dynamics of violence; (2) self-governance as the local response to strategic or indiscriminate forms of violence; (3) commercialised security as the growing tendency to delegate protection from various threats to specialists from the private sector. The different dynamics relate to the logic of markets of security in areas where the state s monopoly of the use of force has collapsed and different private actors compete over territorial control, natural resources and the recruitment of members. Keywords: Sicherheit, Privatisierung, Governance, Sicherheitsmarkt, Gewaltordnungen 1. Einleitung 1 In Räumen begrenzter oder gar fehlender Staatlichkeit wird Sicherheit nur noch sehr eingeschränkt oder überhaupt nicht mehr vom Staat als öffentliches Gut bereitgestellt. Stattdessen konkurrieren private Gewaltakteure wie Rebellengruppen und Warlordfigurationen gewaltsam um die Kontrolle von Territorien, Ressourcen und sozialen Bezie- * Prof. Dr. Sven Chojnacki ist Juniorprofessor für Internationale Friedens- und Sicherheitspolitik an der Freien Universität Berlin und Teilprojektleiter im Sonderforschungsbereich (SFB) 700»Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit«. ** Dipl-Pol. Željko Branović ist wissenschaftlicher Mitarbeiter im SFB-Teilprojekt C2»Privatisierung und Kommerzialisierung von Sicherheit«. 1 Der vorliegende Beitrag ist im Rahmen des von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) geförderten Sonderforschungsbereichs 700»Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Neue Formen des Regierens?«entstanden. hungen. Sicherheit stellen diese Gewaltorganisationen entweder nur noch selektiv für bestimmte soziale Gruppen her oder sie schüren Unsicherheit und drehen an der Gewaltspirale. Gerade in Räumen, in denen verbindliche Schutz- und Eigentumsgarantien fehlen und durch die Konkurrenz unter Gewaltakteuren die Qualität der Sicherheit für die betroffene Zivilbevölkerung sinkt, steigt das Interesse gefährdeter Gruppen, Sicherheit selbst zu organisieren (etwa über lokale Milizen) oder an private Sicherheitsanbieter zu übertragen. Die Delegation von Schutzleistungen an kommerzielle Sicherheits- und Militärfirmen ist dann sowohl ein weiteres Indiz für die Fragmentierung von Akteuren und Handlungsebenen als auch für die Variationen der (Un-)Sicher heitsproduktion in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Formen des Outsourcings von Schutzleistungen an den privaten Sicherheitssektor wie S+F (25. Jg.) 4/

6 THEMENSCHWERPUNKT Chojnacki / Branović, Privatisierung von Sicherheit? im Irak oder in Kolumbien sind jedoch nicht nur eine extrem eingeschränkte Variante von Schutz für definierte Personengruppen oder Objekte, sondern haben auch Einfluss auf die Handlungslogiken anderer Konfliktparteien und damit auf lokale Gewaltdynamiken. Um diese Prozesse der privaten Bereitstellung von Sicherheit analytisch zu erfassen, wird in der wissenschaftlichen Debatte analog zu diesen Ausgangsbeobachtungen zwischen Top-down- Prozessen der Delegation von Funktionen an private Anbieter und Bottom-up-Prozessen lokaler Selbstorganisation von Sicherheit unterschieden. 2 Diese Differenzierung erscheint zwar auf den ersten Blick sinnvoll, um die vielfältigen Anbieter von Sicherheit zu erfassen. Sie bleibt allerdings in doppelter Hinsicht analytisch begrenzt: erstens stellt sie keine unmittelbaren theoretischen Bezüge zwischen der Verknappung und aktiven Bereitstellung von Sicherheit her; zweitens werden weder die Formen noch die potenziell unterschiedlichen Qualitäten von Sicherheit identifiziert. Vor diesem Hintergrund verlagert der vorliegende Beitrag den Schwerpunkt von der Entwicklung deskriptiv-analytischer Heuristiken hin zu einer erklärenden Typologie und stellt drei Formen der privaten Bereitstellung von Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit vor. Verknüpft wird dieser Ansatz einerseits mit dem Governance-Konzept, andererseits mit der Marktlogik von Sicherheitsmärkten, die sich bei fehlender Monopolisierung in der Bereitstellung von Sicherheit herausbilden und damit das theoretische Gravitationsfeld des vorliegenden Beitrags bilden. Ein zentraler Ausgangspunkt unserer Überlegungen ist die generelle Annahme, dass die Debatten zur Privatisierung von Sicherheit und neuen Formen von Sicherheits-Governance stärker als bisher geschehen theoretisch miteinander verknüpft werden müssen. Verstehen wir Sicherheits-Governance als Regelungsstrukturen und -prozesse, durch die Sicherheit intentional als Kollektivgut für eine definierte Gruppe von Empfängern bereitgestellt wird, so wird deutlich, dass sich unmittelbar Fragen nach den Akteursmerkmalen der Governance-Erbringer (öffentlich / privat) ebenso stellen, wie Fragen nach den Mechanismen, der Reichweite sowie den Adressaten dieser Bereitstellung. Entlang dieser Ausgangsannahmen stellen wir im Rahmen dieses Beitrags die Formen der Bereitstellung von Sicherheit in Räumen begrenzter Staatlichkeit vor und diskutieren ihre Ausprägungen. Verknüpft wird dies mit theoretischen Überlegungen zu den Logiken von Sicherheitsmärkten Formen von Sicherheits-Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit Für die Verknüpfung von privater Sicherheitsproduktion und Governance stellen Räume begrenzter Staatlichkeit eine 2 Siehe hierzu Robert Mandel, Armies without States. The Privatization of Security, 2003, Boulder; Herbert Wulf, Internationalisierung und Privatisierung von Krieg und Frieden, Nomos, Baden-Baden 2005; Alan Bryden, Approaching the Privatisation of Security from a Security Governance Perspective, in: Alan Bryden / Marina Caparini (Hrsg.), Private Actors and Security Governance, LIT, Münster 2006, S Der Begriff des Sicherheitsmarktes verweist auf die Struktur und Zusammensetzung des Akteursspektrums sowie das Zusammentreffen von Angebot (Bereitstellung) und Nachfrage von und nach Sicherheit. besondere Herausforderung dar. Es drängt sich nämlich die doppelte Frage auf, ob in Zonen manifester Gewaltkonflikte und staatlicher Zerfallsprozesse überhaupt Sicherheit hergestellt wird und inwieweit unter diesen Bedingungen Formen von Sicherheits-Governance entstehen können. Wer einen flüchtigen Blick auf die Landkarten organisierter Gewalt von Zentralasien über Zentralafrika und das Horn von Afrika bis hin nach Südamerika wagt, wird diese Fragestellung verneinen und darauf verweisen, dass eine komplexe Mixtur reststaatlicher und privater Akteure eher strategisch Unsicherheit schürt. Tatsächlich führen politische Desintegrationsprozesse, fehlende Sicherheitsgarantien und gewaltsame Konflikte wie in Afghanistan, dem Irak, der Demokratischen Republik Kongo, in Uganda und Somalia oder Kolumbien häufig dazu, dass einzelne nichtstaatliche Gruppierungen wie lokale Milizen oder Rebellengruppen permanente Gewaltstrategien verfolgen und sich ökonomisch bereichern und damit von der Unsicherheit profitieren. Trotz dieser zunächst pessimistischen Beobachtung muss die Ausgangsproblematik differenzierter beantwortet werden. Entgegen vorschneller Schlussfolgerungen gehen wir von der doppelten Annahme aus, dass Sicherheit auch ohne den Staat oder dessen Rudimente bereitgestellt und dass dafür wiederum der Governance-Ansatz fruchtbar gemacht werden kann. Auch unter den Bedingungen von Gewaltkonflikten gibt es Räume und Zeiten, in denen nichtstaatliche Gewaltgruppierungen kollektiv verbindliche Entscheidungen treffen und durchaus an einem Minimum an Schutzleistungen und Erwartungssicherheit interessiert sind und sich damit gewissermaßen als Governance-Entrepreneure engagieren. Die kritische Größe für die Bewertung der Qualität von privat bereitgestellter Sicherheit besteht dabei im Konsum bzw. in der Frage, wer tatsächlich Sicherheit konsumiert und welche Reichweite der Konsum annimmt. Wird Sicherheit entlang einer Minimaldefinition als die Abwesenheit physischer Gewalt und die Herstellung minimaler Erwartungsverlässlichkeit konzipiert, dann können kleinräumig agierende Gewaltgruppen (von Rebellen beherrschte Gebiete) ebenso wie Staaten Sicherheit nach innen und außen auf einem territorial abgegrenzten Gebiet herstellen. Territorialität und die Reichweite des Konsums von spezifischen Sicherheitsleistungen sind demnach nicht nur eng miteinander verbunden, sondern stellen auch die Kernelemente zur Identifizierung von Räumen strategischer (Un-)Sicherheit dar. Gebietskontrolle wie auch die Fähigkeit, externe Bedrohungen zu reduzieren, sind jedoch allein noch keine Gütesiegel für die Qualität von Sicherheit, kann doch die Gewaltkontrolle auch zur systematischen und ungestörten Massakrierung der Bevölkerung nach innen genutzt werden. Solange Rebellen oder Milizverbände Sicherheit lediglich sporadisch und territorial undefiniert bereitstellen, bleibt Sicherheit aus Sicht der ökonomischen Theorie ein rivalisiertes und im Konsum ausschließbares Gut. 4 Anders formuliert, mit der strategischen Aufrechterhaltung von Unsicherheit und der Gleichzeitigkeit unterschiedlicher Formen von Sicherheit innerhalb eines Gebietes ist nicht nur die Effektivität und Stabilität des Si- 4 Vgl. Jurgen Brauer. An Economic Perspective on Mercenaries, Military Companies, and the Privatization of Force, in: Cambridge Review of International Affairs 13: 1, 1999, S S+F (25. Jg.) 4/2007

7 Chojnacki / Branović, Privatisierung von Sicherheit? THEMENSCHWERPUNKT Tabelle 1: Formen und Qualitäten von Sicherheit Typ Form Qualität Sicherheits-Governance (institutionalisierte Sicherheit) - Schutzgeber: Monopolist - Mechanismus: institutionalisiertes Steuer- und Ordnungssystem - Reichweite: territoriale Gebietskontrolle - Mittel: militärischer Schutz der Außengrenzen, ggf. Polizeifunktionen nach innen Sicherheit = öffentliches Gut (keine Selektivität innerhalb des Territoriums) Self-Governance (selbstorganisierte Sicherheit) - Schutzgeber: Rekrutierung»eigener Leute«- Mechanismus: reaktiv auf Gewaltkontext, Poolen von Ressourcen - Reichweite: territorial begrenzt auf Bezugsgröße»Gruppe«, d.h. selektiv und ausschließbar - Mittel: Patroullien, Befestigungsanlagen, Engagieren privater Armeen Sicherheit = Pool- und Klub-Gut (Gruppenmitglieder sind klar identifizierbar) kommerzialisierte Sicherheit - Schutzgeber: Militär- und Sicherheitsfirmen - Mechanismus: Wettbewerb und Preis, Delegation durch staatliche und private Akteure - Reichweite: Personen, Eigentum - Mittel: diverses Spektrum von Dienstleistungen Sicherheit = privates Gut (aber: Implementierung von Sicherheits-Governance) cherheitssystems in Frage gestellt, sondern Sicherheit erreicht auch nicht die Qualität eines öffentlichen Guts. Dennoch lassen sich Wege aus der Unsicherheit und der»schutzgeldschraube«5 finden, die Sicherheit auf der Qualitätsachse wieder stärker vom privaten zum öffentlichen Gut verschiebt. Idealtypisch lassen sich in Räumen begrenzter Staatlichkeit zwei solcher Formen der Sicherheit erfassen: erstens Sicherheit durch Zwang und einen gewissen Grad an Institutionalisierung und Erwartungsverlässlichkeit, zweitens selbstorganisierte Sicherheit (Self-Gover nance). Eine dritte denkbare Alternative der Sicherheitsproduktion ist die Delegation von Schutzfunktionen an kommerzielle Anbieter. Alle drei Varianten werden in Tabelle 1 systematisch zusammengeführt. Wenn wir unter Governance die intentionale Bereitstellung des Kollektivguts Sicherheit für eine definierte Gruppe von Schutznehmern verstehen, dann qualifiziert sich am ehesten der erste Typ für ein Verständnis von Sicherheits-Governance im engeren Sinne. Dabei handelt es sich um gezielte Strategien militärisch potenter Akteure, die in die Durchsetzung von Gewaltmono- polen investieren und Prozesse der»ver-governance-ung«6 im Sinne der Etablierung institutionalisierter politischer und ökonomischer Regelungssysteme vorantreiben. Dominante und sanktionsbewährte Gewaltakteure nutzen ihre Fähigkeiten zur Kontrolle von Territorium und sozialen Beziehungen (Zivilbevölkerung) erstens, um innere und äußere Schutzsysteme aufzubauen. Zweitens finanzieren sie sich nicht mehr durch Plünderungsstrategien, sondern durch institutionalisierte Steuersysteme. Prototypen dafür sind Rebellengruppen wie die Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) oder die Sudan People s Liberation Army (SPLA) im Südsudan. Aber selbst lokale Kriegsherrenfraktionen in Afghanistan oder in Somalia haben unter den Bedingungen der weitgehenden Abwesenheit von Staatlichkeit in den Aufbau politischer und sozialer Regelungsstrukturen investiert, die sowohl ein gewisses Maß an Erwartungssicherheit als auch kollektiv verbindliche Entscheidungen für eine definierte Gruppe herstellen. Insofern gilt die Annahme der»ver-governance-ung«für eine ganze Reihe von Formen nichtstaatlicher Gewaltorganisationen (u.a. Rebellen, Warlordfigurationen). Im Erfolgsfall nimmt Sicherheit in derartigen Situationen zunehmend den Charakter eines öffentlichen, nicht-selektiven Guts an. 5 Die»Schutzgeldschraube«verweist auf das Problem, dass besonders spezialisierte Gewaltentrepreneure sowohl Gewinne durch Plünderungen erzielen als auch selbst Schutzdienste gegen Gefährdungen anbieten. Siehe dazu Halvor Mehlum / Karl Ove Moene / Ragnar Torvik, Plunder & Protection Inc., in: Journal of Peace Research 39: 4, 2002, S Der Begriff der»ver-governance-ung«soll deutlich machen, dass wir Governance nicht als dichotomes Konzept verstehen, sondern aus einer prozesstheoretischen Perspektive heraus konzeptualisieren. Folgerichtig wären alternative Prozesspfade wie die»ent-governance-ung«oder Verstaatlichung denkbar. S+F (25. Jg.) 4/

8 THEMENSCHWERPUNKT Chojnacki / Branović, Privatisierung von Sicherheit? Wird Sicherheit entlang einer Güterhierarchie als zentrale Vorbedingung funktionierender Ordnung verstanden, 7 um positive Wohlfahrtseffekte in anderen Sachbereichen zu erzielen, dann lässt sich die rudimentäre Institutionalisierung politischer Ordnungsstrukturen auf die Etablierung eines Schutz- und Steuersystems eingrenzen. Diese implizieren einmal formelle und informelle Institutionen, die die monetäre Transaktion zwischen Schutzgeber und Schutznehmern organisieren, sowie einen organisatorischen Rahmen, der die territoriale Integrität gegenüber Dritten garantiert. Aus neo-institutionalistischer Perspektive entsteht durch diesen Prozess Erwartungssicherheit sowohl auf der Seite der Zivilbevölkerung als auch auf Seiten der Gewaltorganisation. Die Zivilbevölkerung kann dabei durch die Informationen über die militärischen Kapazitäten des Schutzgebers von einem gewissen Maß an Effektivität ausgehen, d.h. der Schutzgeber tritt in den Augen der Bevölkerung tatsächlich als verlässlicher Monopolist von Sicherheit auf. 8 Dabei ist zudem anzunehmen, dass die Produktivität der Zivilbevölkerung durch die wahrgenommene territoriale Sicherheit steigen wird, da mehr Zeit und Ressourcen in Produktion investiert werden als in eigene Schutzgüter (vgl. weiter unten). Die Gewaltorganisation wiederum gewinnt Erwartungssicherheit über ein bestimmtes und regelmäßiges Einkommen, das sie aus dem institutionalisierten Steuersystem erhält und sichert damit nicht nur die Finanzierung der eigenen Organisationsstrukturen, sondern auch zukünftige Investitionsentscheidungen, die in der Folge die Qualität eines öffentlichen Gutes annehmen können, wenn in nachhaltige ökonomische Produktionsweisen oder konkrete Infrastrukturmaßnahmen investiert wird. Zusammenfassend kann die Hypothese formuliert werden, dass der Erfolg bzw. die Stabilität solcher nichtstaatlicher Regelungssysteme von der Qualität formeller und informeller Entscheidungsregeln (bezogen auf das Schutz- und Steuersystem), der glaubwürdigen Abschreckung interner und externer militärischer Herausforderer und den verlässlichen Abmachungen zwischen der militärischen Führung und der Zivilbevölkerung abhängt. Self-Governance ist dagegen meist eine Reaktion auf andauernde Überfälle durch plündernde und rivalisierende Gewaltakteure. Unter derartigen Bedingungen entscheiden sich Unsicherheitsbetroffene dafür, den Restriktionen einer gewalthaltigen Umwelt Investitionen in eigene Sicherheitsund Schutzkapazitäten entgegenzusetzen. Solche Formen der Bereitstellung von Sicherheit sind meist auf die beteiligten Dorfverbände beschränkt und sehr inklusiv, d.h. intentional wird vor allem der Selbstschutz vorangetrieben, ohne dabei das Ziel einer territorialen Ausweitung der Sicherheitsleistung zu verfolgen. Ihre militärischen Kapazitäten variieren dabei mit dem Typ der strategischen Allianz. Während Bündnisse zwischen Dorfverbänden meist nur einen geringeren Grad an Erwartungssicherheit versprechen, dürfte eine Kollaboration mit staatlichen Regierungseinheiten oder starken Rebellen- gruppen zumindest temporär mehr Sicherheit versprechen. Das gesicherte Gebiet hat dann die Gruppe der Schutznehmer als Referenzgröße, nicht aber einen größeren Herrschaftsraum, wie er beim Staat oder aber auch durch die territoriale Kontrolle durch Rebellenorganisationen begründet wird. Aus einer ökonomischen Perspektive nimmt Sicherheit hier daher die Form eines Pool-Gutes an, bei dem Ressourcen und Kapazitäten lediglich zu dem Zweck aufgebracht werden, Sicherheit für die an der Koordinierung beteiligten Akteure bereitzustellen. Situationen von Self-Governance sollten daher besser als temporäre Übergangsphänomene verstanden werden. Nimmt man an, dass die Zivilbevölkerung letztlich zwei Handlungsoptionen hat, nämlich zum Opfer zu werden oder sich der stärkeren Konfliktpartei anzuschließen, 9 dann steigt die Wahrscheinlichkeit, dass sich Formen von Self-Governance langfristig in staatliche oder nichtstaatliche Gewaltordnungen einfügen werden. Die dritte Variante der Sicherheitsproduktion, die Delegation von Sicherheitsleistungen durch staatliche oder nichtstaatliche Akteure an den Privatsektor, ist dagegen ein Spezialfall. In der Regel werden nur jeweils spezielle Sicherheitsfunktionen wie der Personen- oder Objektschutz als privates Gut für spezielle Sicherheitsrisiken (u.a. Counter-insurgency-Maßnahmen, Beteiligung an militärischen Spezialoperationen, Personen- und Objektschutz) bereitgestellt. Aus Sicht von Governance-Konsumenten ist Sicherheit hier enorm selektiv, weil nur diejenigen in den Genuss der Sicherheit kommen, die dafür zahlen können oder im Auftrag Dritter beschützt werden etwa für multinationale Unternehmen (Sicherheit für den Zugriff auf Ressourcen), humanitäre Organisationen (Sicherheit im humanitären Raum vor Plünderungen) oder internationale Organisationen (u.a. Personen- und Objektschutz, Minenräumung). Die Zielfunktion des Handelns von Sicherheitsfirmen ist eindeutig funktionsbezogen definiert (Schutz einer Ölquelle oder eines Ministeriums) und bezieht sich auf eine eng definierte Adressatengruppe (Angehörige einer Firma oder Bedienstete einer Übergangsverwaltung). Allerdings sind die Grenzen zur öffentlichen Sicherheit mitunter fließend. So können private Sicherheitsfirmen etwa beim Objektschutz durchaus positive Externalitäten für die unmittelbare Nachbarschaft produzieren und die Reichweite der von ihnen bereitgestellten Schutzleistungen erweitern. Auch der von westlichen Interventionsstaaten finanzierte Schutz administrativer Einrichtungen und der Aufbau von Sicherheitsstrukturen im Irak und in Afghanistan (u.a. Training der Polizei, Risikoanalysen) kann durchaus allen Konsumenten von Sicherheit zugute kommen 10 und damit ein integraler Bestandteil von Governance-Strategien sein. Theoretisch impliziert dies, dass kommerzialisierte Schutzleistungen unterschiedliche Formen und Qualitäten von Sicherheit nach sich ziehen können. Abhängig ist dies vom Ordnungs- und Funktionszusammenhang: beim Einsatz für den Personen- oder Objektschutz wird es sich im Ergebnis um ein privates Gut handeln. Kommer- 7 Vgl. Robert I. Rotberg, Failed States, Collapsed States, Weak States. Cause and Indicators, in: Rotberg, R.I. (Hrsg.), State Failure and State Weakness in a Time of Terror, Cambridge, MA., 2003, S sowie Kai A. Konrad / Stergios Skaperdas, The Market for Protection and the Origin of the State, CESIFO Working Paper No. 1578, Jeremy M. Weinstein, Inside Rebellion: The Politics of Insurgent Violence, Cambridge, 2006, S. 169ff. 9 Stergios Skaperdas / Kai A. Konrad, What Kind of Order Out of Anarchy? Self-Governance, Autocracy, and Predatory Competition, Paper WP2004/2, Institute of Governmental Studies, University of California, Berkeley, Sven Chojnacki, (Un-)Sicherheit, Gewalt und Governance. Theoretische Herausforderungen für die Sicherheitsforschung, in: Beisheim, Marianne/ Schuppert, Gunnar Folke (Hrsg.): Staatszerfall und Governance, (Schriften zur Governance Forschung 7), Baden-Baden, 2007, S. 251ff. 166 S+F (25. Jg.) 4/2007

9 Chojnacki / Branović, Privatisierung von Sicherheit? THEMENSCHWERPUNKT ziell bereitgestellte Schutzleistungen zum gesellschaftlichen Wiederaufbau können aber auch der Implementierung von Sicherheits-Governance im Auftrag Dritter dienen. Private Sicherheitsdienstleister agieren in diesem Zusammenhang auf der Grundlage bestehender Regelungsstrukturen. Unabhängig davon bleibt der Handlungsimperativ»neuer Söldner«jedoch darauf ausgerichtet, im Interesse ihrer Auftraggeber wahrgenommene Sicherheitsrisiken zu bekämpfen und nicht eigenständig Gefährdungen instabiler (Nach-)Kriegsordnungen vorzubeugen. Insgesamt deuten die hier diskutierten Prozesse von Sicherheits-Governance darauf hin, dass die Bereitstellung von Sicherheit durch unterschiedliche Organisationsformen katalysiert werden kann. Alternativ zum Staat entstehen durchaus privat institutionalisierte Gewaltordnungen, die intendiert Schutz vor internen und externen Bedrohungen als Governance-Leistungen bereitstellen. Angesichts der Fragilität von Räumen begrenzter Staatlichkeit und der komplexen Akteurskonstellationen sind Regressionstendenzen sowohl durch interne Schwäche als auch durch externe Schocks (z.b. militärische Interventionen durch Nachbarstaaten oder internationale Friedentruppen) jedoch alles andere als unwahrscheinlich. Unsicherheiten dürften auch dann wieder ansteigen, wenn der Gewaltmonopolist auf Repressionsstrategien setzt (ähnlich wie in autoritären Systemen), nicht genügend Einkünfte durch Steuern erzielt werden oder militärische Herausforderer das (nur schwach) institutionalisierte politische und ökonomische Regelsystem gefährden. Doch auch wenn diese Teilordnungen häufig instabil sind, sollte deutlich geworden sein, dass die Mindestvoraussetzung zur Klassifizierung als Governance-Leistung vor allem in der Qualität von Sicherheit als Kollektivgut sowie den damit verbundenen Implikationen des Konsums und der Territorialität besteht. Sicherheit kann demnach theoretisch sowohl intendiert von Gewaltakteuren bereitgestellt werden (Sicherheits-Governance als Institutionalisierung territorialer Gewaltkontrolle und Herstellung von Erwartungssicherheit) als auch durch Unsicherheitsbetroffene selbst organisiert werden (Self-Governance). Diese Idee ist nicht völlig neu, sondern knüpft an erste Ansätze an, das Konfliktverhalten von nichtstaatlichen Gewaltakteuren in Räumen begrenzter Staatlichkeit als»neue«formen des Regierens zu deuten. 11 Der vorliegende Beitrag geht allerdings über diese Ansätze hinaus, indem er einerseits auf die spezifischen Funktionen und Qualitäten von Sicherheit abhebt, andererseits die Logiken der Bereitstellung von Sicherheit mit dem Konzept des Sicherheitsmarktes verbindet, das im Folgenden die übergeordnete theoretische Schnittstelle zu den oben angeführten Typen der Sicherheitsproduktion bildet. 11 Mark Duffield, Global Governance and New Wars. The Merging of Development and Security, London, 2001; David Keen, Incentives and Disincentives for Violence, in: Berdal, Mats / Malone, David M. (Hrsg.), Greed and Grievances. Economic Agendas in Civil Wars. Boulder, CO, 2000, S ; William Reno, Shadow States and the Political Economy of Civil War, in: Berdal, Mats / Malone David M. (Hrsg.), Greed and Grievances. Economic Agendas in Civil Wars, Boulder, CO, 2000, S ; Paul Jackson, Warlords as alternative forms of Governance, in: Small Wars and Insurgencies 14: 2, 2003, S Der Sicherheitsmarkt in Räumen begrenzter Staatlichkeit Sicherheit und im engeren Sinne Schutz ist kein gewöhnliches Marktgut und unterscheidet sich in vielfacher Weise von anderen Konsumgütern. 12 Wie Skaperdas und Konrad (2004) plausibel zeigen, unterscheidet sich Wettbewerb über die Bereitstellung von Schutz von klassischen ökonomischen Vorstellungen von Produktionsfaktoren, Preisbildungsmechanismen und der daraus resultierenden Qualität eines Marktgutes. Private Schutzanbieter konkurrieren nicht über Preise, sondern mit gewaltsamen Mitteln um Gebietskontrolle und aus Schutzleistungen resultierende Einkünfte (Renten). Darüber hinaus muss berücksichtigt werden, dass Eigentum an Gütern oder Dienstleistungen nicht freiwillig getauscht, sondern durch Gewalt angeeignet wird. 13 Im Unterschied zu gewöhnlichen Gütermärkten führt größere Konkurrenz und mehr Wettbewerb im Segment von Schutzanbietern daher zu weniger Wohlfahrtsgewinnen für alle. 14 Gleichzeitig bedeutet Wettbewerb zwischen konkurrierenden nichtstaatlichen Gewaltgruppierungen, dass ohne eine regulierende Zentralinstanz Sicherheitsdilemmata und Rüstungswettläufe entstehen, die einen Anstieg der Gewalt begünstigen. Ohne den effektiven Schutz ihres Lebens wie auch ihrer Eigentumsrechte werden große Teile der Bevölkerung von ökonomisch produktiven Aktivitäten abgehalten und müssen stattdessen in ihren eigenen Schutz investieren. 15 Durch die Notwendigkeit, in Gewaltmittel zu investieren, sinkt die ökonomische Produktivität und Effizienz. 16 Unter Bedingungen offener Gewaltanwendung können eben Ressourcen nicht effektiv verteilt werden. Das eigene Überleben und die Möglichkeit, aus Schutzleistungen Profit zu schlagen, ist damit abhängig von der relativen Fähigkeit zur gewaltsamen Kontrolle von Ressourcen und sozialen Beziehungen. Gewaltfähigkeit wird somit zur notwendigen wenn auch nicht hinreichenden Bedingung, um als konkurrenzfähiger Markteilnehmer auf einem Sicherheitsmarkt aufzutreten. Vor diesem Hintergrund sind selbstorganisierte Tal- und Dorfschutzverbände in Afghanistan also Formen des Self-Governance die sich gegen Angriffe durch Taliban und / oder Verbände der Nordallianz schützen ebenso als Marktteilnehmer auf dem Sicherheitsmarkt zu verstehen, wie gut organisierte und schlagkräftige Rebellengruppen. Das Spektrum der Marktteilnehmer ist noch weiter dehnbar. In Afrika beispielsweise reihen sich neben Rebellengruppen und lokalen Milizen auch kriminelle Kartelle, traditionelle 12 In diesem Zusammenhang unterscheiden wir zwischen Sicherheit und Schutzgütern. Während Sicherheit als Aggregatzustand verstanden werden kann, der durch die Abwesenheit physischer Gewalt für eine definierte Gruppe über Zeit charakterisiert ist, umfassen Schutzgüter alle nötigen Mittel zur Herstellung von Sicherheit. Schutz ist demnach der aktive Prozess der Bereitstellung von Sicherheit und damit das zentrale Gut, das auf Sicherheitsmärkten gehandelt wird. 13 Vgl. Georg Elwert, Gewaltmärkte. Beobachtungen zur Zweckrationalität der Gewalt, in: Trotha, Trutz von (Hrsg.), Soziologie der Gewalt, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie Sonderheft 37, Opladen, 1997, S Stergios Skaperdas, The Political Economy of Organized Crime. Providing Protection When the State Does Not, in: Economics of Governance 2: 3, 2001, S Vgl. Robert Bates / Avner Greif / Smita Singh, Organizing Violence, in: Journal of Conflict Resolution 46: 5, 2002, S Stergios Skaperdas, The Political Economy of Organized Crime. Providing Protection When the State Does Not, in: Economics of Governance 2: 3, 2001, S S+F (25. Jg.) 4/

10 THEMENSCHWERPUNKT Chojnacki / Branović, Privatisierung von Sicherheit? Kämpfer wie die Kamajors in Sierra Leone sowie Ad-hoc-Gruppierungen wie die Area Boys im nigerianischen Lagos, die an Transportwegen oder auf Märkten Schutzzölle erheben, in die Gruppe der Marktteilnehmer ein. 17 Eine weitere Akteursgruppe, die zur erhöhten Komplexität von Sicherheitsmärkten und Konfliktstrukturen auf den (Nach-)Kriegsschauplätzen der Gegenwart beiträgt, sind kommerzielle Sicherheitsfirmen. Private, militärisch hoch spezialisierte Unternehmen bieten nicht nur vielfältige Dienstleistungen auf den Sicherheitsmärkten an, sondern folgen auch marktwirtschaftlichen Handlungskalkülen. International operierende Firmen wie Blackwater oder DynCorp. gelten geradezu als ein Sinnbild für»neue«formen der privatisierten Kriegsführung und signalisieren eine politisch sanktionierte Delegationslogik selektiver Sicherheitsproduktion von staatlichen oder privaten Akteuren an kommerzielle Unternehmen. 18 Ein Engagement dieser Akteursgruppe beeinflusst jedoch sowohl die militärischen Kräfteverhältnisse und lokalen Konfliktdynamiken als auch die Kalküle staatlicher und nichtstaatlicher Akteure, bestimmte Formen des militärischen Engagements an private Spezialisten auszulagern. Als besonders folgenreich entpuppen sich die Sicherheitsdynamiken in Kolumbien und im Irak: Externe Interventionsakteure, die interne Gewaltgruppen unterstützen und selbst zu Wettbewerbern um Ressourcen werden, steigern sowohl vorhandene Informationsasymmetrien als auch die Intensität von Konflikten. Aus Sicht ökonomischer Theorien können die Marktstrukturen im Sicherheitsbereich als eine ausgefallene Form monopolistischen Wettbewerbs beschrieben werden: jede Gruppe etabliert ein eigenes, räumlich begrenztes Schutzmonopol, in dem sie ihre Fähigkeit zur Bereitstellung von Sicherheit glaubwürdig unter Beweis stellen muss. 19 Ökonomische Modelle nehmen zudem an, dass Entscheidungsträger seien dies räuberische Gewaltakteure oder aber potenzielle Governance-Entrepreneure zwischen zwei Formen der ökonomischen Aktivität abwägen: Produktion oder Konflikt. Oder in anderen Worten: gewaltfähige Akteure wählen zwischen der Institutionalisierung einer politischen Ordnung, die Eigentumsrechte garantiert und durch ein Steuersystem die Transaktionen zwischen Schutzgeber und -nehmer organisiert, oder einem gewaltgesteuerten Konfliktsystem, in dem die Zivilbevölkerung als Beute bzw. Extraktionsressource zur Finanzierung der eigenen Gewaltfähigkeit herangezogen wird. Grundsätzlich bedeuten diese Überlegungen, dass gewaltfähige Gruppen strategisch zwischen der Bereitstellung von Sicherheit und der Aufrechterhaltung von Unsicherheit wählen können. Je aussichtsreicher jedoch militärische und ökonomische Gewinne für einzelne Gewaltakteure sind und je ungewisser eine Zukunft unter Friedensbedingungen ist, desto höher dürfte der Wert von Unsicherheitsstrategien sein. Für 17 Siehe dazu ausführlich die systematisch angelegten Fallstudien im Sammelband von Jutta Bakonyi, Stephan Hensell und Jens Siegelberg (Hrsg.), Gewaltordnungen bewaffneter Gruppen. Ökonomie und Herrschaft nichtstaatlicher Akteure in den Kriegen der Gegenwart, Baden-Baden, Siehe dazu u.a. Deborah Avant, The Market for Force. The Consequences of Privatising Security, Cambridge / New York, 2005; Peter W. Singer, Corporate Warriors. The Rise of the Privatized Military Industry, Ithaca, Stergios Skaperdas, The Political Economy of Organized Crime. Providing Protection When the State Does Not, in: Economics of Governance 2: 3, 2001, S die Zivilbevölkerung hat dies fatale Konsequenzen: Mit dem zunehmenden Grad an Unsicherheit steigt zwar erstens die Nachfrage für Schutzleistungen an, die freie Wahl der Schutzgeber ist jedoch stark eingeschränkt. Zweitens steigt das Risiko, dass Konfliktakteure Strategien indiskriminierender Gewalt anwenden 20 und diffuse Unsicherheiten schüren. Sowohl empirische Evidenzen als auch formale Modellierungen liefern Indizien dafür, dass der Einsatz willkürlicher Gewalt und die Zerstörung von Eigentum in Zonen strategischer Unsicherheit wegen multipler materieller Unsicherheiten und unvollständiger Informationen wahrscheinlicher sind als in anderen Räumen. 21 Umgekehrt wird für Gewaltakteure die Fähigkeit, Unsicherheiten zu beseitigen oder instrumentell neue Unsicherheiten zu schaffen, zur politischen und ökonomischen Ressource und damit zu einer alternativen Machtquelle. Der Preis für Schutzleistungen steigt dabei mit den militärischen Fähigkeiten potenter Gewaltakteure. 22 (Un-)Sicherheitsproduktion ist daher theoretisch unmittelbar an die Logiken der Gewaltanwendung und der Ressourcenextraktion gebunden. Welche Handlungsalternativen hat die Zivilbevölkerung als potenzieller Governance-Adressat in derartigen (Un-)Sicherheitskonstellationen? Unterstellt man theoretisch, dass sich Zivilistinnen und Zivilisten eher risikoavers verhalten, gleichzeitig aber durchaus opportunistische Überlebensstrategien verfolgen, 23 dann haben schutzsuchende Akteure wie Bauern, Dorfgemeinschaften oder Firmen zunächst zwei Alternativen: sie können entweder selbst (also auf Individualebene) für ihre Sicherheit sorgen oder sich kollektiv zusammenschließen und Milizen oder Selbstverteigungseinheiten bilden. Während individuelle Strategien in Zonen ohne verbindliche institutionelle Regelungen und mit hoher Gewalt wenig effektiv sind, ist theoretisch zu erwarten, dass die Zivilbevölkerung die freiwillige Beteiligung an kollektiven Lösungen vorzieht. 24 Es gibt dazu noch einen dritten Weg: Alternativ zur freiwilligen Bildung von Milizen zum Schutz von Leben und Eigentum, können lokale Gruppierungen auch Schutztruppen gegen räuberische Bedrohungen engagieren. In Extremsituationen führt Unsicherheit also dazu, dass einzelne Akteure sich dafür entscheiden, mit Gewaltorganisationen private Schutzverträge zu schließen. Formen von Self-Governance sind demnach oftmals die Folge einer gewalthaltigen Umwelt, deren Restriktionen für die eigene Sicherheit so hoch sind, dass sich Investitionserwägungen stärker an Verteidigungs- bzw. Schutzgütern orientieren, als an friedlichen Produktionsabläufen. 20 Vgl. Stathis N. Kalyvas, The Logic of Violence in Civil War, Cambridge, 2006; Jeremy M Weinstein, Inside Rebellion: The Politics of Insurgent Violence, Cambridge, Vgl. Stergios Skaperdas, The Political Economy of Organized Crime: Providing Protection When the State Does Not, in: Economics of Governance 2: 3, 2001, S. 188; Stathis N. Kalyvas, The Logic of Violence in Civil War, Cambridge, Halvor Mehlum, Karl Ove Moene und Ragnar Torvik, Plunder & Protection Inc., in: Journal of Peace Research 39: 4, 2002, S Stathis N. Kalyvas, The Logic of Violence in Civil War, Cambridge, 2006, S Stergios Skaperdas und Kai Konrad, What Kind of Order Out of Anarchy? Self-Governance, Autocracy, and Predatory Competition, Paper WP2004/2 (Institute of Governmental Studies, University of California), Berkeley, 2004, S S+F (25. Jg.) 4/2007

11 Chojnacki / Branović, Privatisierung von Sicherheit? THEMENSCHWERPUNKT 5. Fazit In gewaltoffenen Räumen begrenzter Staatlichkeit wird Sicherheit in ganz unterschiedlichen Qualitäten und unter Konkurrenzbedingungen bereitgestellt. Die hier vorgestellten Produktionsweisen von Sicherheit verweisen letztlich auf die (Ko-)Existenz alternativer Ordnungsstrukturen in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Sicherheit als Governance-Leistung ist dabei einerseits unmittelbar mit der Fähigkeit verbunden, Gewaltkontrolle auszuüben und Schutzgüter bereitzustellen. Andererseits muss berücksichtigt werden, dass die Bereitstellung von Sicherheit eine explizit territoriale Komponente hat sowie an die Logiken der Gewaltanwendung und die Möglichkeiten zur Ressourcenextraktion gebunden ist. Konflikttheoretisch gesprochen: Sich verändernde geographische und ökonomische Gelegenheitsstrukturen tragen dazu bei, dass selbst nichtstaatliche Gewaltakteure die Bereitstellung von Sicherheit gegenüber der Anwendung von Gewalt gegen die Bevölkerung bevorzugen können insbesondere wenn Effizienzerwägungen dominieren. Darüber hinaus muss die Beantwortung der Frage nach der Qualität von Sicherheit direkt an die Governance-Adressaten und die Funktionslogik des Schutzgütermarkts zurückgebunden werden. Wettbewerb entwickelt auf diesem atypischen Markt stark dysfunktionale Effekte und trägt in der Konsequenz dazu bei, dass Sicherheit unterschiedliche, ungleichzeitige Formen und Qualitäten annehmen kann. Die hier vorgestellten Prozesspfade legen dabei nahe, dass die Bereitstellung von Sicherheit als Governance-Leistung erstens durch diverse nichtstaatliche Akteure erbracht wird, zweitens, dass sie auf der Grundlage unterschiedlicher Regelungsstrukturen und -prozesse organisiert sein kann (Organisationsform, Grad der Institutionalisierung) und drittens in ihrer Wirkungsreichweite variiert (Territorialität und Konsum). Aus Sicht der Konflikt- und Sicherheitsforschung wird deutlich, dass die Dynamiken privater Sicherheitsvorsorge eng mit der Frage verknüpft werden müssen, welche Formen von Sicherheits-Governance sich als alternative Ordnungsstrukturen zur Staatlichkeit herausbilden. Gleichermaßen wird deutlich, dass die inflationären Hinweise auf Prozesse der Privatisierung von Sicherheit eher irreführend sind. Sie machen analytisch nämlich nur dort Sinn, wo staatliche Akteure gezielt Teile der staatlichen Gewaltkontrolle an nichtsstaatliche delegieren oder abgeben (also vor allem in der OECD-Welt). Dazu muss es zumindest Rudimente staatlicher Kontroll- und Regelungsfähigkeit geben, die privatisiert werden können. In diesem Sinne diskriminiert der Hinweis auf die Privatisierung von Sicherheit primär die Variante kommerzialisierter Sicherheit, die sich dadurch auszeichnet, dass Staaten oder internationale Organisationen Schutzfunktionen an private Sicherheits- und Militärfirmen delegieren. In Räumen, in denen Sicherheit angesichts fehlender interner Souveränität und konkurrierender Gewaltorganisationen ohnehin immer schon umstritten war und nicht (mehr) durch staatliche Akteure bereitgestellt wird, verliert der Privatisierungsbegriff jedoch seine theoretisch diskriminierende Kraft. Auch wenn sich die hier angeführten Überlegungen zu Sicherheitsmärkten auf Räume begrenzter Staatlichkeit konzentrieren, so hat das Konzept letztlich transhistorischen Charakter. Die Monopolisierung von Sicherheit nach innen sowie die Oligopolisierung des Sicherheitsmarktes durch den modernen Nationalstaat im internationalen System würden demnach eine historisch kontingente Marktstruktur beschreiben, auf der Staaten und ihre Staatsvölker als zentrale Marktteilnehmer auftreten. Brechen diese Organisationsformen beispielsweise durch Staatszerfall oder bewaffnete Konflikte weg, impliziert dies auch einen Wandel der Marktstruktur und -dynamik auf lokaler Ebene. Im Endeffekt existieren also nicht nur unterschiedliche Typen von Sicherheitsmärkten mit je spezifischen Kontextbedingungen, sie sind zudem auch über komplexe Mehrebenenproblematiken (lokal, transnational, global) miteinander verknüpft. Wie privatisiert die Sicherheitsmärkte des 21. Jahrhunderts sein werden, ist dann letztlich vor allem eine empirische Frage. S+F (25. Jg.) 4/

12 THEMENSCHWERPUNKT Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden Vom Umgang mit Störenfrieden: Staatliche und nichtstaatliche Gewaltakteure als Spoilers in Friedensprozessen am Beispiel Sri Lankas Kristina Eichhorst* Abstract: Discovering the spoiler potential of state and non-state armed groups engaged in conflict is a key element in any eventual resolution. This article tests the usefulness of the spoiler concept in conflict resolution by showing how the collapse of the internationally supervised ceasefire in Sri Lanka was related to a flawed appreciation of the spoiler-potential of the Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE). The strategy of engagement that flowed from this flawed assessment left the international monitors with insufficient flexibility to adjust to changing circumstances, which ultimately contributed to the resurgence of violent conflict. The analysis demonstrates the need to accurately assess the motivations of potential spoilers; to accommodate eventual changes in those motivations; and, for external actors to preserve enough flexibility to respond to such modifications. Keywords: Spoiler-Konzept, gewaltfreie Konfliktregelung, nichtstaatliche Gewaltakteure, Sri Lanka 1. Einleitung 1 Nach fast 25 Jahren Bürgerkrieg gilt Sri Lanka als klassisches Beispiel territorial begrenzter Staatlichkeit: Während im Süden und Westen sowie im Zentrum der Insel das staatliche Gewaltmonopol weitgehend intakt ist, stellen der Norden und teilweise auch der Osten des Landes zentrale Räume fehlender Staatlichkeit dar. In diesen Gebieten haben die Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE) als nichtstaatlicher Gewaltakteur (non-state armed group(s), NSAG) 2 die z.t. vollständige territoriale Kontrolle übernommen und darüber hinaus in Ansätzen staatsähnliche Strukturen aufgebaut. Durch das hiermit entstandene Gewaltoligopol sind die LTTE im Sinne des Konzepts der menschlichen Sicherheit primär für die Gewährleistung bzw. Gefährdung der Sicherheit der Bevölkerung in diesen Gebieten verantwortlich. Diese machtpolitischen Realitäten anerkennend, wurde im Februar 2002 unter intensiver internationaler (v.a. norwegischer) Vermittlung ein Waffenstillstand zwischen den LTTE und der srilankischen Regierung geschlossen, der von einer externen Beobachtermission überwacht in einen nachhaltigen Friedensprozess münden sollte. Damit wurden die Tamil Tigers erstmalig konzeptionell in einen umfassenden Ansatz der gewaltfreien Konfliktregelung in Sri Lanka eingebunden (Eichhorst 2006). 3 Die Entscheidung, die LTTE direkt in die Konfliktregelung einzubeziehen, beruhte in entscheidendem Maße auf der Einschätzung, dass eine Einbindung dieses politisch und militärisch stärksten tamilischen Akteurs unumgänglich sei. * Dr. Kristina Eichhorst ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Institut für Sozialwissenschaften / Fachbereich Politikwissenschaft an der Christian- Albrechts-Universität zu Kiel und Geschäftsführerin des Instituts für Sicherheitspolitik an der Universität Kiel (ISUK). 1 Ich möchte mich herzlich bei Anja Franke (M.A.) für die konstruktiven Hinweise und hilfreichen Ratschläge bedanken. 2 Zur Problematik der relativ jungen Debatte über NSAG siehe Grävingholt / Hofmann / Klingebiel 2007: 30ff. 3 Wenngleich auch in den Jahren zuvor wiederholt Verhandlungen zwischen der Regierung und Vertretern der Tamil Tigers stattgefunden hatten, so war es bis dato dennoch zu keiner Einigung gekommen, auf deren Grundlage die LTTE als offizielle Konfliktpartei in ein Abkommen hätten einbezogen werden können (Gunatilleke 2001). So zeigt bereits die Geschichte des Konflikts, dass die LTTE auf militärischem Wege bislang nicht zu besiegen waren. Da innerhalb der internationalen Gemeinschaft aber ohnehin Einigkeit dahingehend bestand, dass eine nachhaltige Konfliktregelung nur politischer Natur sein konnte, entschied man sich für die Kooperation mit den LTTE. Damit übertrug man ihr auch offiziell die Verantwortung für die Produktion von Sicherheit in ihren Gebieten und ging hierbei davon aus, dass die LTTE in der Lage und willens seien, in ihren Gebieten Sicherheit als öffentliches Gut, d.h. nicht selektiv, zur Verfügung zu stellen. Mit der Einbindung und Anerkennung der Quasi-Monopolstellung der Tamil Tigers auf tamilischer Seite verfolgte die Sri Lanka Monitoring Mission (SLMM) eine Anreizstrategie, mit der den LTTE bereits im Vorfeld zahlreiche Zugeständnisse gemacht wurden. 4 Die Einbindung dieses potenziell stärksten Störenfrieds sollte destruktivem Verhalten vorbeugen und langfristig auch zu seiner internen Wandlung beitragen, um ihn letztlich in den politischen Prozess integrieren zu können. Dieser Ansatz schien zunächst außerordentlich erfolgreich zu sein: Unter Vermittlung der SLMM, die die Einhaltung des Waffenstillstands kontrollieren und in Streitfällen schlichten sollte, näherten sich die Konfliktparteien in verschiedenen Verhandlungsrunden einander an und konnten signifikante Fortschritte im Friedensprozess erzielen. 5 Begleitet wurden die Bemühungen um eine gewaltfreie Konfliktregelung durch umfangreiche finanzielle Anreize, die die internationale Gemeinschaft kreierte, um beide Konfliktparteien zu einem kooperativen und konsensorientierten Verhalten zu bewegen. 4 So wurde im Waffenstillstandsabkommen bspw. festgehalten, dass alle paramilitärischen Gruppen (außer den LTTE) entwaffnet werden sollten (Ceasefire Agreement 2002: Paragraph 1.8). Da diese in gewaltsamer Konkurrenz zu den LTTE standen und deren Alleinvertretungsanspruch für die tamilische Minderheit anzweifelten, war dies für die LTTE ein äußerst vorteilhaftes Zugeständnis im Friedensprozess. 5 Als wichtigster Erfolg galt in diesem Zusammenhang die Einigung auf eine sogenannte»politische Lösung basierend auf interner Selbstbestimmung gründend auf einer föderalen Lösung innerhalb eines vereinigten Sri Lankas«, die während der dritten Runde der Friedensgespräche in Oslo vom 2. bis 5. Dezember 2002 erfolgte (Oslo Communiqué 2002). 170 S+F (25. Jg.) 4/2007

13 Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden THEMENSCHWERPUNKT Die enge internationale Kooperation mit den LTTE war dennoch umstritten. Geschichte, Ideologie, interne Struktur und Vorgehensweise der Tamil Tigers stehen im Gegensatz zu fundamentalen Werten, auf denen Ansätze der gewaltfreien Konfliktregelung beruhen wie Menschenrechte, Toleranz und Gewaltverzicht. Damit bestanden bereits von Anbeginn Zweifel, ob die Einbindung der LTTE in ein System der gewaltfreien Konfliktregelung prinzipiell überhaupt möglich, zudem realistisch und letztlich auch moralisch zu verantworten sei. 6 Darüber hinaus wurde die verfolgte Anreizstrategie aber auch durch die nachfolgenden Entwicklungen in Frage gestellt: Nachdem der Friedensprozess bereits im Frühjahr 2003 ins Stocken geraten war, eskalierte die Gewalt spätestens zum Ende des Jahres 2005 erneut. Mit mehr als Menschen, die im Jahr 2006 in den gewaltsamen Auseinandersetzungen starben, nahm der Konflikt schließlich wieder Ausmaße eines Bürgerkriegs an (IISS 2007). 7 Wenngleich die aktuelle Eskalation der Gewalt nicht allein auf die LTTE, sondern auch auf das Vorgehen der Streitkräfte zurückzuführen ist, gibt sie damit erneut Anlass zu der Frage, ob die gewählte Anreizstrategie im Umgang mit den LTTE (und anderen Akteuren) die geeignete war. Diese Frage gilt im Sinne der Effektivität der Strategie, gemessen an der definierten Zielvorstellung der internationalen Gemeinschaft, langfristig ein System der gewaltfreien Konfliktregelung in Sri Lanka zu implementieren. Hierbei werden zwei zentrale Thesen aufgestellt: 1. Das (vorläufige) Scheitern des Friedensprozesses ist auf die Umsetzung einer falschen, d.h. ineffektiven, Strategie zurückzuführen, deren Wahl auf einer Fehleinschätzung der LTTE und ihres Störenfriedtypus beruhte. 2. Die Festlegung auf diese Anreizstrategie gegenüber den LTTE führte zu einer mangelnden Flexibilität im strategischen Umgang mit dem zweiten zentralen Störenfried im Friedensprozess, der srilankischen Regierung. 2. Vom Umgang mit Störenfrieden Die Frage nach dem»richtigen«umgang mit Störenfrieden (spoilers) stellt sich nicht nur im speziell srilankischen und allgemein empirischen Kontext, sondern wird auch auf wissenschaftlicher, analytisch-abstrakter Ebene im Rahmen der Debatte über Konfliktmanagement und -bearbeitung seit Mitte der 1990er Jahre intensiv diskutiert. Hierbei hat sich insbesondere das Spoiler-Konzept von Stephen J. Stedman durchsetzen können, das einen analytischen Rahmen für den Umgang 6 Das moralische Dilemma, das sich hieraus ergibt, kann nicht übersehen werden, soll aber dennoch nicht Gegenstand dieser Analyse sein. 7 Als Maßstab wird hier die Definition der Uppsala Conflict Database herangezogen, nach der die Bezeichnung Krieg mindestens Tote in konfliktbezogenen Auseinandersetzungen erfordert (UCDP 2007). mit Störenfrieden in innerstaatlichen Friedensprozessen bietet (Stedman 1997). 8 Nach Stedmans Definition handelt es sich bei Störenfrieden um»leaders and parties who believe that peace emerging from negotiations threatens their power, worldview, and interests, and use violence to undermine attempts to achieve it«(stedman 1997: 5). Damit bezieht sich das Spoiler-Konzept nicht nur auf nichtstaatliche Gewaltakteure, sondern potenziell auf alle Akteure in einem Konflikt. Als übergeordnete Zielvorstellung im Umgang mit diesen Akteuren gilt deren (Re-)Integration in den politischen Prozess. Als vorgeordnetes Nahziel jedoch wird die Aufrechterhaltung des Friedensprozesses an sich definiert, d.h. Störenfriede zunächst einmal daran zu hindern, diesen zu torpedieren. Um dieses Ziel zu erreichen, bedarf es der richtigen Strategie, die sich wiederum nach der Art des Störenfrieds richtet. Daher empfiehlt Stedman internationalen Vermittlern ein zweistufiges Vorgehen: In einem ersten Schritt sollten zunächst die Störenfriede in ihrem Typus identifiziert werden, um in einem zweiten Schritt die angemessene Strategie für diese wählen zu können. Stedmans Spoiler-Typologie beinhaltet drei verschiedene Varianten limited, greedy und total spoilers, deren Einordnung sich aus ihren Zielen sowie ihrem Willen, diese Ziele durchzusetzen, ergibt. Mit Blick auf die Ziele dieser Gruppen sollte danach gefragt werden, ob totale, d.h. exklusive Macht angestrebt wird oder lediglich eine dominante Stellung, ob Akteure ggf. sogar zur Machtteilung basierend auf demokratischen Prozessen bereit sind etc. Die Beurteilung ihres Durchsetzungswillens fragt danach, ob diese Ziele verhandelbar oder statisch sind, ob Gruppen ggf. auch von diesen Zielen abrücken oder sie neu definieren. Als limited spoilers sind auf dieser Beurteilungsgrundlage solche Gruppen anzusehen, die 8 Das Konzept wurde in den vergangenen Jahren vielfach aufgegriffen und weiterentwickelt (so z.b. Zahar 2004), häufig aber auch kritisiert, zuletzt von Kelly M. Greenhill und Solomon Major (Greenhill / Major 2007). Sie bemängeln v.a. die von Stedman postulierte Notwendigkeit, Störenfriede zunächst zu identifizieren und zu typologisieren. Nicht der Typus des Spoilers stelle die unabhängige Variable dar, von der die Wahl der Strategie abhänge. Vielmehr determinierten die strukturellen Möglichkeiten, die sich den Akteuren vor Ort böten, und die Machtstrukturen, in denen sie sich bewegten, die Entstehung von Störenfrieden (Greenhill / Major 2007: 8). Daher müsse der erste Schritt in der Identifizierung und Kreierung von Anreizen bestehen, um kooperatives Verhalten zu fördern. Begründet wird dies mit der Hypothese, dass die so errichteten Anreizstrukturen den Akteuren die verfügbaren Verhaltensoptionen vorgäben, nach denen diese ihre Ziele anpassten und schließlich auch ihr Verhalten ausrichteten. Einige Aspekte dieses Konzepts erscheinen allerdings problematisch. So gehen Greenhill und Major implizit davon aus, dass jeder Akteur seine eigenen Ziele entsprechend den gegebenen Möglichkeiten exzessiv ausdehnt, also ein (nach Stedman) potenzieller greedy spoiler ist. Gruppen, die lediglich ihr (legitimes) Recht auf demokratische Repräsentation in der politischen Sphäre einfordern und sich hiermit de facto zufrieden geben würden (limited spoilers), werden hierbei nicht berücksichtigt. Zudem wird hier eine weitere Prämisse aufgestellt: der Wille zur Kooperation aller Akteure. So vermuten Greenhill und Major:»In Principle, all sides would prefer to sign an agreement and gain the benefits of cooperation, particularly because fighting is costly«(greenhill / Major 2007: 12). Seit der Debatte über Bürgerkriegsökonomien herrscht in der Wissenschaft allerdings Einigkeit darüber, dass spezifische Akteure auch finanzielle Vorteile aus gewaltsamen Konflikten ziehen können, für sie in einem solchen Fall die Aufrechterhaltung der Konfliktsituation sogar»attraktiv«wird (Collier / Hoeffler 2001: 16). Eine weitere implizite Prämisse von Greenhill und Major ist, dass alle Akteure rational handeln. Ob dies ausnahmslos zutrifft, ist allerdings fraglich. So finden sich in innerstaatlichen Konflikten häufig Gruppen, deren Vorgehensweise von außen stehenden Beobachtern rational nicht nachzuvollziehen ist. Derartige Gruppen agieren oftmals auf der Grundlage radikaler Ideologien und innerhalb eines eigenen, hierauf aufbauenden Wertesystems. Damit sind sie für Nutzen-Kosten-Kalkulationen i.d.r. nicht zugänglich (total spoilers). Der von Greenhill und Major geäußerten Kritik wird aus diesen Gründen hier nicht gefolgt. S+F (25. Jg.) 4/

14 THEMENSCHWERPUNKT Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden vergleichsweise moderate Ziele verfolgen, die aber i.d.r. nicht verhandelbar sind. Greedy spoilers sind dagegen Akteure, die ihre Ziele den Rahmenbedingungen und Machtverteilungen flexibel anpassen. Hierbei gehen sie pragmatisch bzw. opportunistisch vor und sind damit offen für Nutzen-Kosten-Kalkulationen, denen entsprechend sie ihre Ziele weit fassen, aber auch wieder einschränken können. Total spoilers sind schließlich solche, die exklusive Macht anstreben und sich von diesem Ziel auch nicht oder nur schwer lösen (Stedman 1997: 10f.). Diese drei Spoilertypen können zudem inside oder outside spoilers sein, d.h. Vertragspartei eines Friedensabkommens oder außen stehender Akteur. Diese Typologie lässt sich darüber hinaus durch den Typus des latent spoiler, also des potenziellen Störenfrieds, erweitern (Greenhill / Major 2007). Anders als in der analytischen Abstraktion ist davon auszugehen, dass es in der Realität fließende Übergänge und damit auch Zwischenformen zwischen diesen Grundtypen gibt und sich Akteure auch wandeln können. Die Strategien, deren Auswahl sich nach Typus des Störenfrieds richten soll, lassen sich ebenfalls in drei Kategorien unterteilen: inducement, socialization und coercion. Während sich inducement als Strategie auf das Kreieren von Anreizen zu kooperativem Verhalten stützt, beruht socialization auf der Etablierung eines Sets von Normen, deren Einhaltung durch das Carrots-and-sticks-Prinzip erreicht werden soll. Die Strategie der coercion basiert dagegen auf der Androhung oder dem Gebrauch von bestrafenden (Zwangs-)Mitteln. Damit befinden sich die drei Kategorien auf einem analytischen Kontinuum, auf dem die Sozialisationsstrategie zwischen inducement und coercion angeordnet wäre. Für jeden Typus von Spoiler ist nach Stedman eine andere Strategie die passende. Grob zusammengefasst lässt sich die Anreizstrategie als geeignet für limited spoilers bezeichnen, während für einen greedy spoiler allgemein die Sozialisationsstrategie richtig wäre. Mit Blick auf total spoilers, also jene Störenfriede, die mit absolutem Willen die exklusive Macht anstreben, bezweifelt Stedman grundsätzlich die Möglichkeit, diese effektiv in ein Friedensabkommen einzubinden. Die geeignete Strategie wäre demnach eine, die auf Bestrafung bzw. Ausschluss beruht (Stedman 1997: 14). 3. Sri Lankas Störenfriede Sri Lanka hat diverse Störenfriede vorzuweisen. Einige von ihnen sind lediglich latent spoilers, also potenzielle Störenfriede, wie bspw. die muslimische Bevölkerung Sri Lankas, die schon seit vielen Jahren zwischen die Fronten des Bürgerkriegs gerät und nun erste Anzeichen einer Radikalisierung zeigt (International Crisis Group 2007). Darüber hinaus gibt es outside spoilers, wie die Karuna-Fraktion. Diese spaltete sich im März 2004 unter Führung von Vinayagamoorthi Muralitharan, alias Colonel Karuna, von den LTTE ab und ist seither in schwere Auseinandersetzungen mit diesen verwickelt. 9 Obwohl mit der Karuna- Fraktion ein wirkungsmächtiger Störenfried entstand, soll auf Grund der o.g. Fragestellung und der formulierten Thesen im 9 Der Karuna-Fraktion, die mittlerweile eine eigene Abspaltung zu verkraften hatte, wurde wiederholt vorgeworfen, sie arbeite eng mit den Streitkräften zusammen und habe sich zudem schwerster Menschenrechtsverstöße, insbesondere in ihrem Stammgebiet im Osten der Insel, schuldig gemacht. Weiteren nur auf die beiden inside spoilers, die LTTE und die Regierung, eingegangen werden. Als Vertragsparteien des Waffenstillstandsabkommens sind sie in direkter Weise das Objekt von Verhandlungsstrategien der internationalen Gemeinschaft Probleme der Einordnung von Störenfrieden: Die Fehleinschätzung der LTTE Die oben formulierte These (1), dass eine Fehleinschätzung der LTTE ursächlich für die Wahl einer ungeeigneten Strategie war und damit den faktischen Zusammenbruch des Waffenstillstands bedingte, weist auf einen wesentlichen Schwachpunkt des Spoiler-Konzepts hin: das Problem der Identifizierung und Einordnung von Störenfrieden. Hier stellt sich grundsätzlich die Frage, auf welcher Beurteilungsgrundlage Störenfriede als limited, greedy oder total eingestuft werden sollen. Die von Stedman genannten Kriterien Ziel und Durchsetzungswille sind allgemein gehalten und damit offen für Interpretationen. Somit droht deren Einschätzung (und die des Gesamttypus eines Akteurs) auf subjektiven Abwägungen zu beruhen. Diese Problematik trifft insbesondere auf NSAG zu, über die i.d.r. nur wenig verlässliche Informationen zur Verfügung stehen. Hieraus entsteht eine unsichere Informationslage, die häufig zusätzlich durch widersprüchliche Aussagen des Akteurs selbst erschwert wird. So sendeten die LTTE im Verhandlungsprozess mit der SLMM häufig widersprüchliche Signale, indem der (mittlerweile verstorbene) LTTE-Ideologe Anton Balasingham moderate Einstellungen und Ziele formulierte, während der LTTE-Führer Vellupilai Prabhakaran in seinen offiziellen Reden radikale Thesen äußerte und weiterhin die Errichtung eines unabhängigen Tamil Eelams einforderte. Die Unsicherheit über die tatsächlichen Intentionen der LTTE erschwerte damit die Diagnose ihres Spoilertypus. Eine weitere Problematik besteht in organizational blinders (Stedman 1997: 48), die die SLMM in ihrer Beurteilung der LTTE möglicherweise behindert haben: Das (zutreffende) Bild der Tamilen als benachteiligte und z.t. auch unterdrückte Minderheit sowie die destruktive Rolle, die die singhalesische Elite im Entstehungsprozess des Konflikts gespielt hat, tragen bei Beobachtern häufig dazu bei, dem Kampf der LTTE Berechtigung einzuräumen. Die Problemlage ist jedoch komplex und eine Einordnung in Singhalesen vs. Tamilen eindimensional. Da der Konflikt deutlich vielschichtiger ist, können die LTTE nicht mit der tamilischen Bevölkerung gleichgesetzt werden. Seit Jahrzehnten besteht ein von Gewalt geprägter innertamilischer Konflikt zwischen LTTE und moderaten Tamilen. Darüber hinaus existiert ein weiterer innertamilischer Konflikt zwischen Nord- und Osttamilen, auf den sich auch die Abspaltung der Karuna-Fraktion zurückführen lässt (von der Kluft zwischen indischen und srilankischen Tamilen, also Hochlandund Tieflandtamilen, ganz zu schweigen). Die Einordnung der LTTE auf der Vorstellung basierend vorzunehmen, sie seien die legitimen Vertreter aller Tamilen in Sri Lanka, muss daher zu einer Fehleinschätzung führen. Diese Vorstellung findet sich jedoch implizit in der alleinigen Einbeziehung der LTTE in den Konfliktregelungsansatz der internationalen Gemeinschaft wieder. Obwohl damit nicht nachgewiesen werden 172 S+F (25. Jg.) 4/2007

15 Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden THEMENSCHWERPUNKT kann, ob die SLMM durch eine bestimmte Grundeinstellung in ihrer Urteilsfähigkeit eingeschränkt war, kann dies aber auch nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Zudem lässt ihr konzilianter Umgang mit den LTTE ebenfalls auf gewisse organizational blinders schließen. So wurde die Zusammenarbeit mit den LTTE trotz anhaltender Waffenstillstandsverstöße, insbesondere der Zwangsrekrutierung von Kindersoldaten und der gezielten Ermordung politischer Gegner, 10 fortgeführt und auch dann nicht aufgegeben, als die Tamil Tigers der SLMM vorschrieben, diejenigen Mitglieder aus der Beobachtermission abzuziehen, die aus EU-Mitgliedstaaten stammten. 11 Doch nicht nur potenzielle organizational blinders und die unsichere Informationslage erschweren eine klare Diagnose des Störenfrieds. Auch die grundsätzliche Komplexität eines Konflikts, die sich in der beschriebenen Problematik der zahlreichen innertamilischen Konfliktstrukturen widerspiegelt, und gezielte Propaganda können zum»fog of peacemaking«(stedman 1997: 44) beitragen. Die skizzierten Schwierigkeiten im personality profiling (Greenhill / Major 2007: 9) zeigen damit, dass es wichtig ist, nicht nur die groben Kategorien Ziele und Wille zur Einordnung eines Störenfrieds anzulegen. Vielmehr sollten weitere Unter kriterien herangezogen werden, die die Annäherung an eine möglichst (niemals gänzlich) objektive Gesamteinordnung eines Akteurs ermöglichen. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die Fehleinschätzung eines Störenfrieds die Wahl einer ungeeigneten Strategie und damit auch die Gefährdung des gesamten Friedensprozesses zur Folge haben kann. Um die Einordnung der LTTE in einen Typus des Störenfrieds vorzunehmen, werden daher im Folgenden weitere Unterkriterien herangezogen, die eine präzisere Identifizierung ihrer Ziele und ihres Durchsetzungswillens und damit ihres Gesamttypus ermöglichen sollen. Hierbei erscheint es wichtig, nochmals hervorzuheben, dass Ziele keine spezifisch inhaltlichen Dimensionen umfasst, sondern sich auf die Frage richtet, ob totale, d.h. exklusive Macht angestrebt wird oder ob (und in welchem Maße) ein Akteur bereit ist, diese ggf. zu teilen. Die heranzuziehenden Unterkriterien 12 sollen im Folgenden sein: 1. Elite und deren interne Stellung: Die Führungspersönlichkeiten einer Organisation bestimmen in wesentlichem Maße die Ziele und den Durchsetzungswillen eines Störenfrieds und damit den Rahmen, innerhalb dessen konfliktives oder moderierendes Verhalten stattfindet. Dies gilt insbesondere dann, wenn es sich um eine autoritär organisierte Gruppe handelt. Je dominierender also die Stellung der Führungselite innerhalb einer Organisation, desto eher ist zu erwarten, dass eine starke Kongruenz zwischen den Vorgaben der Führungspersonen 10 Die SLMM dokumentierte für den Zeitraum Februar 2002 bis Dezember Fälle von Waffenstillstandsverletzungen seitens der Streitkräfte und Verstöße seitens der LTTE (SLMM 2006). 11 Dies war eine Reaktion auf das LTTE-Verbot der EU, die damit auf die anhaltende Gewalt der LTTE und (u.a.) auf die Ermordung des srilankischen (tamilischen) Außenministers, Lakshman Kadiragamar, reagiert hatte. In der Folge setzten nur noch norwegische und isländische Beobachter die Arbeit der SLMM fort, da die LTTE für alle anderen Mitglieder Sicherheitsgarantien verweigert hatten. 12 Dieses Analyseraster, das auf diverse Analyseebenen zielt, stellt einen Ausschnitt meiner derzeitigen Forschungstätigkeit dar und wird derzeit noch fortentwickelt, insbesondere spezifiziert und theoretisch weiter eingeordnet. und dem Agieren des Akteurs besteht. Hierbei ist davon auszugehen, dass eine Bestimmung des möglichen Handlungsrahmens komplizierter wird, je offener die Organisation ist, also je mehr Personen sich auf der Führungsebene bewegen und Einfluss auf das Agieren des Akteurs nehmen. Je geschlossener umgekehrt sich allerdings eine Organisation darstellt, desto schwieriger wird es aller Voraussicht nach sein, verlässliche Informationen über ihre Führungspersönlichkeit(en) und damit auch über den möglichen Handlungsrahmen zu erlangen. 2. Historische Wurzeln bzw. Vergangenheit: Im Sinne des Konzepts der Pfadabhängigkeit sollten die historischen Wurzeln und die bisherige Entwicklung eines Störenfrieds bei dessen Einschätzung mitberücksichtigt werden. Hierbei ist nicht von einem determinierenden Zusammenhang auszugehen, da die Möglichkeit einer Wandlung des Akteurs stets einkalkuliert werden sollte. Dennoch erscheint es gerade im Falle von NSAG, bei denen grundsätzlich die Problematik der unsicheren Informationslage besteht, unbedingt notwendig, bisherige Verhaltensweisen, insbesondere mit Blick auf den Durchsetzungswillen eines Akteurs, zu analysieren, um zukünftiges Agieren in einem gewissen Rahmen prognostizieren zu können. 3. Politische Ausrichtung bzw. Ideologie: Die politische Ausrichtung eines Akteurs ist ein weiterer Faktor, der seinen Handlungsrahmen, v.a. aber seine Ziele in entscheidendem Maße vorzeichnet. Basiert die politische Ausrichtung darüber hinaus auf einer eigenen möglicherweise verbindlichen Ideologie, ist davon auszugehen, dass sich aus dieser Ideologie vergleichsweise strikte Handlungsvorgaben und nicht verhandelbare Zielvorstellungen für den Störenfried ergeben. Die Analyse und Einordnung des Aspekts der politischen Ausrichtung bzw. Ideologie eines Störenfrieds kann sich in wesentlichem Maße auf öffentliche Verlautbarungen, wie Interviews, Kommuniqués, politische Schriften u.ä. stützen. Eine quellenkritische Analyse, die berücksichtigt, dass Äußerungen eines Akteurs auch von seiner eigentlichen Intention und seinen tatsächlichen Zielen abweichen können, ist hierbei selbstverständlich unumgänglich. 4. Machtfaktoren: Als die zentralen Machtfaktoren, die Handlungsoptionen vorgeben, in gewissem Maße aber auch die Ziele eines Akteurs bestimmen können (sofern er rational handelt und seine Ziele den realistischen Chancen auf Durchsetzung anpasst), sollen im Folgenden sein politischer Einfluss (in der Bevölkerung), seine finanziellen Mittel und seine militärische Stärke berücksichtigt werden. In ihrem Zusammenspiel können diese Faktoren einem Störenfried ein hohes Maß an Handlungsautarkie verleihen bzw. ihn in seinen Handlungsoptionen stark einschränken. Von zentraler Bedeutung ist, dass diese Aspekte in besonderem Maße permanenten Veränderungen unterliegen können und ihre Einschätzung regelmäßig überprüft werden sollte. 5. Stellung innerhalb des Machtgefüges anderer relevanter Akteure: Im Gegensatz zu dem unter Punkt 4 genannten politischen Einfluss, dessen Bezugsgröße hier die Bevölkerung an sich sein soll, bezieht sich dieser fünfte Punkt auf die Akteursebene, die das direkte Gegenüber des Störenfrieds darstellt. Hierbei wird die Stellung innerhalb des Machtgefüges anderer rele- S+F (25. Jg.) 4/

16 THEMENSCHWERPUNKT Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden vanter Akteure teilweise durch die o.g. Machtfaktoren bedingt, teilweise aber auch durch andere Einflussgrößen, wie der Beschaffenheit der übrigen Akteure, die sich wiederum aus den Punkten 1-4 ergibt. Diese fünf Unterkriterien lassen sich im Folgenden auf die LTTE anwenden. Die Analyse wird hier in zusammenfassender Form erfolgen, da eine klare Abgrenzung der einzelnen Unterkriterien durch die beschriebenen Ursache- und Wirkungszusammenhänge kaum möglich ist. So ist festzuhalten, dass es sich bei den LTTE um eine autoritäre, faschistisch strukturierte Organisation handelt, die im wesentlichen Maße auf dem Führerprinzip beruht. An ihrer Spitze steht auch heute noch der LTTE-Gründer Prabhakaran, um den ein exzessiver Personenkult betrieben wird. 13 Wenngleich es auf Grund der geschlossenen Struktur der Organisation besonders kompliziert ist, verlässliche Informationen über Prabhakaran zu erhalten, besteht dennoch ein vergleichsweise detailliertes Bild über ihn in der Öffentlichkeit, das sich v.a. durch seine lange»amtszeit«erklärt: So behauptet er bereits seit über dreißig Jahren seinen Führungsanspruch innerhalb der Organisation, indem er vermeintliche oder tatsächliche Rivalen gezielt ausschalten lässt. Opposition wird damit weder in personeller, noch in inhaltlicher Hinsicht geduldet. Auch außerhalb der LTTE wurden Konkurrenten, sowohl radikale als auch moderate, unbewaffnete Tamilen systematisch zum Ziel von Angriffen (International Crisis Group 2006: 21). Damit ist die konsequente Anwendung von Gewalt mit dem Ziel der Monopolisierung der eigenen innertamilischen Stellung ein zentrales Charakteristikum der Organisation und zugleich Beleg für deren antidemokratische, totalitäre Ideologie (Gunatilleke 2001). 14 In zahlreichen mündlichen und schriftlichen Äußerungen haben sie wiederholt ihren Alleinvertretungsanspruch für die tamilische Minderheit in Sri Lanka unterstrichen und Ansätzen von power-sharing damit eine Absage erteilt. 15 Durch ihre Gewaltstrategie gelang es den LTTE letztlich, ihren Alleinvertretungsanspruch und die damit verbundene quasi- Monopolstellung 16 auf tamilischer Seite durchzusetzen und sich nicht nur zu einem militärisch, sondern auch politisch einflussreichen Akteur zu entwickeln (Nesiah 2001). Ermöglicht wurde dies zudem durch die (Zwangs-)Eintreibung von Steuern im Inland und bei Diaspora-Tamilen im Ausland. Hierdurch bildete sich ein breites finanzielles Netzwerk heraus, mit dem v.a. der Kampf gegen den Staat finanziert wird (Human Rights Watch 2006). Gleichzeitig engagieren sich die LTTE über Unterorganisationen aber auch für soziale Zwecke in den eigenen Gebieten und gewinnen damit häufig die freiwillige Unterstützung der lokalen Bevölkerung. Somit gibt es durchaus auch Teile der tamilischen Bevölkerung, die in den Tamil Tigers tatsächlich die einzigen effektiven Vertreter der 13 Sichtbar wird dieser Personenkult u.a. auf Fotos, die Prabhakaran inmitten anderer LTTE-Kämpfer zeigen, die einen identischen Schnurrbart wie der LTTE-Führer selbst tragen. 14 Der totalitäre Charakter zeigt sich zudem in dem Anspruch an tamilische Familien, ihre Kinder den LTTE für den Kampf für Tamil Eelam zur Verfügung zu stellen, sowie in der Praxis der Selbstmordattentate, die letztlich ohne eine solche allumfassende Ideologie kaum denkbar wären. 15 Eine wesentliche Quelle ist in diesem Zusammenhang die offizielle Website der LTTE bzw. deren Peace Secretariat ( sowie andere, den LTTE nahe stehende Websites (z.b. oder 16 Diese ist seit der Abspaltung der Karuna-Fraktion nicht mehr gänzlich unangefochten. tamilischen Interessen sehen (Social Indicator 2002a: 6; Social Indicator 2002b: 10). Berücksichtigt man diese Aspekte, so müssen die LTTE als ein total spoiler eingestuft werden, der das Ziel einer vollständigen Machtkontrolle mit unbedingtem Durchsetzungswillen verfolgt. 17 Die Einbindung eines solchen Akteurs in eine friedliche Konfliktregelung, die in wesentlichem Maße auf der Bereitschaft zur Machtteilung beruht, ist nicht möglich:»[ ] the most perfectly crafted power-sharing institutions in the world are useless if one of the parties does not want to share power. [ ] Total spoilers cannot be accommodated in a peace settlement; they must be defeated or so marginalized that they can do little damage.«(stedman 1997: 7f., 14). Eine Strategie des inducement oder der socialization ist damit ungeeignet und droht, den Störenfried durch Belohnung weiter zu stärken. Eine solche Stärkung ginge aber unweigerlich zu Lasten anderer Akteure, d.h. im srilankischen Fall auf Kosten derjenigen moderaten Tamilen, mit denen eine gewaltfreie Konfliktregelung de facto möglich wäre. Die von der SLMM gewählte Anreizstrategie war damit ungeeignet, weil sie die falschen Signale setzte. Da die Anwendung militärischer Mittel in den seltensten Fällen innerstaatlicher Konfliktregelung möglich, erwünscht und/oder Erfolg versprechend ist, empfiehlt Stedman in einem solchen Kontext stattdessen die departing train strategy das Vorantreiben des Friedensprozesses ohne den total spoiler und dessen Isolation innerhalb der gegebenen Machtstrukturen.»The departing train metaphor implies that the peace process is a train leaving the station at a preordained time: once set in motion, anyone not on board will be left behind«(stedman 1997: 14). Die SLMM hielt dagegen trotz des systematischen Bruchs vereinbarter Regeln an der Anreizstrategie fest ein offenbar klassisches Verhalten, das Stedman bereits in seinen Analysen der internationalen Vermittlungsversuche der 1990er Jahre wiederholt diagnostizierte. Es veranlasste ihn dazu, diese Vorgehensweise als»default mode«(stedman 1997: 13) zu bezeichnen: als eine politisch bequeme, aber fehlerhafte Strategie, die unabhängig davon angewandt wird, ob sie dem Spoilertypus angemessen ist. Dieses Festhalten der SLMM an der einmal gewählten Anreizstrategie führte dazu, dass auf die Wandlung des zweiten potenziellen Störenfrieds, der Regierung, von einem limited inside spoiler zu einem greedy inside spoiler nicht flexibel reagiert werden konnte Probleme im Umgang mit Störenfrieden: Mangelnde Flexibilität in der Strategie vis-à-vis der Regierung Prinzipiell müssen alle Akteure in einer konfliktgeladenen Gesellschaft als potenzielle Störenfriede begriffen werden. Gerade das srilankische Beispiel zeigt, dass dies nicht nur für NSAG gilt, sondern in gleichem Maße für staatliche Akteure, d.h. die Regierung. Anhand der o.g. fünf Unterkriterien lässt 17»Total spoilers are led by individuals who see the world in all-or-nothing terms and often suffer from pathological tendencies that prevent the pragmatism necessary for compromise settlements of conflict. Total spoilers often espouse radical ideologies«(stedman 1997: 10f.). 174 S+F (25. Jg.) 4/2007

17 Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden THEMENSCHWERPUNKT sich diese ebenfalls in ihrem Spoilertypus einordnen. Hierbei ist eine Mehrfachtransformation festzustellen, die dazu führte, dass sich die Regierung von einem greedy spoiler zu einem limited spoiler und zurück wandelte, womit sie aktuell dem Typus eines greedy spoiler entspricht. Die Geschichte des Konflikts zeigt, dass die singhalesisch geprägten Regierungen des Landes eine destruktive Rolle in der Gestaltung der interethnischen Beziehungen spielten. So lassen sich in kaum einem ethnischen Konflikt Ursache und Wirkung so klar zuordnen, wie im srilankischen. Die auf einem singhalesischen Chauvinismus basierende gezielte Singhalesierung des Staates seit der Unabhängigkeit, die Diskriminierung der tamilischen Bevölkerung, insbesondere in den Bereichen Sprache und Bildung, sowie der häufige Bruch vertraglicher Zusagen an die tamilische Minderheit führten in ganz wesentlichem Maße zur stetigen Intensivierung der Konfliktlinien im Land (Eichhorst 2005: 230ff.). Paradoxerweise trugen hierzu v.a. der prinzipiell offene Charakter der politischen Elite auf singhalesischer Seite und der (mehr oder weniger) demokratische Charakter des politischen Systems bei: So lassen sich der häufige Wandel singhalesischer Positionen in den Verhandlungen mit der tamilischen politischen Elite und der Bruch vertraglicher Zusagen mit politischer Opportunität erklären, die sich v.a. aus dem schwankenden Einfluss kleiner radikaler singhalesischer Parteien auf die Regierungspolitik ergab. Dieser Einfluss war verständlicherweise immer dann besonders groß (und destruktiv), wenn die regierende Partei auf diese radikalen Parteien als parlamentarische Mehrheitsbeschaffer angewiesen war. Zugeständnisse an die tamilische Seite wurden damit nur in einem gewissen Rahmen und nur sofern unbedingt erforderlich gemacht; in vielen Fällen wurden sie später wieder zurückgenommen. Damit entsprach die Regierung über lange Jahre dem Typus eines greedy spoiler. Mit dem Amtsantritt des Ministerpräsidenten Ranil Wickremasinghe, der ein wesentlicher Initiator des Friedensprozesses war, wandelte sich der staatliche Akteur in einen limited spoiler, der vergleichsweise moderate Ziele verfolgte. 18 Während seiner Amtszeit trieb die Regierung den Friedensprozess in enger Kooperation mit der internationalen Gemeinschaft voran. Spätestens mit dem Amtsantritt des aktuellen Präsidenten Mahinda Rajapakse im Jahr 2005 und der erneuten Abhängigkeit der Regierung von kleinen radikalen singhalesischen Parteien entwickelte sich die Regierung jedoch erneut zu einem greedy spoiler und nahm in der Folge erneut Abstand von den im Friedensprozess gemachten Zugeständnissen. Die anschließende Eskalation der Kampfhandlungen, mit der eine massive Zunahme der Zahl an Menschenrechtsverletzungen einherging, 19 lässt sich hierbei auf verschiedene Aspekte zurückführen: So fand eine verstärkte Aufrüstung der srilankischen Streitkräfte statt, die durch ein starkes Wirtschaftswachstum finanziert und durch ausländische Militärhilfe unterstützt wird. Zudem motivierten 18 Das zentrale Ziel war die Verhinderung einer Abspaltung von Teilen des Landes und die damit verbundene Errichtung eines unabhängigen Tamil Eelam. 19 So wurden bspw. mehrere Hundert Tamilen im Juni 2007 aus Colombo zwangsdeportiert, was mit dem Verdacht begründet wurde, unter den Deportierten befänden sich Mitglieder der LTTE (Asian Tribune v ). Einer national und international geforderten internationalen Beobachtermission zur Überwachung der Einhaltung von Menschenrechten im Land verweigert sich die srilankische Regierung jedoch bislang. erste militärische Erfolge die Regierung zu einer weiteren Verfolgung der militärischen Strategie. V.a. aber fand der militärische Kurs in der Bevölkerung wachsende Zustimmung (CPA 2007: 10). Der beschriebene Wandel des staatlichen Akteurs von einem limited spoiler in einen greedy spoiler hätte von der internationalen Gemeinschaft einen Strategiewechsel erfordert, der jedoch ausblieb: Während für Erstgenannten die gewählte Anreizstrategie (insbesondere in Form versprochener Entwicklungs- und Wiederaufbauhilfen) geeignet war, hätte spätestens mit dem Amtsantritt Rajapakses eine Strategie der socialization gewählt werden müssen, die auf dem Carrots-and-sticks-Prinzip basiert. Stattdessen aber hielt die SLMM mit der Eskalation der Gewalt weiterhin an der gewählten Anreizstrategie fest. Offenbar hatte man sich aus Gründen der Neutralität dafür entschieden, beiden Akteuren gegenüber die gleiche Strategie zu verfolgen, also eine inhaltliche Koppelung vorzunehmen. Da aber für jeden Typus eines Störenfrieds eine andere Strategie geeignet ist und man auf den beschriebenen Wandel des Typus hätte reagieren müssen, war dies äußerst problematisch. Darüber hinaus gab es ein grundsätzliches Problem in dieser strikt neutralen Strategie: Während die LTTE bereits von ihrer Anerkennung und der (teilweisen) Entwaffnung konkurrierender Gruppen wesentlich profitiert hatten, beinhaltete die Anreizstrategie für die Regierung keine wirklichen Anreize, da die versprochenen Entwicklungshilfen auf Grund der Eskalation der Gewalt nicht ausgezahlt wurden. Damit fehlten der SLMM nicht nur die erforderlichen sticks, die die Regierung in ihren Forderungen hätten einschränken sollen, sondern ihr fehlten zuvor auch bereits die carrots, um diesen greedy spoiler weiterhin in den Kontext des Friedensprozesses einbinden zu können. Anreize in Form freigegebener Entwicklungshilfen hätten v.a. der Bevölkerung deutlich machen können, dass das Land vom Friedensprozess faktisch profitiert. Insbesondere in einem Land, in dem wirtschaftliche Probleme als dringender angesehen werden als der gewaltsame Konflikt, ist die Bevölkerung (und damit auch die Regierung als mehr oder weniger demokratisch gewählter Akteur) in besonderer Weise empfänglich für derartige Mittel. Auf Grund der Entscheidung, das Vorgehen gegenüber der Regierung an das Vorgehen gegenüber den LTTE zu koppeln, war dies jedoch nicht möglich. Die Regierung hatte damit kaum etwas zu verlieren, als sie den Bürgerkrieg militärisch erneut eskalieren ließ, und damit auch keinen effektiven Anreiz zu einer konstruktiven Fortführung des Friedensprozesses Fazit Die obigen Ausführungen lassen drei zentrale Schlussfolgerungen allgemeiner Natur zu: 20 Darüber hinaus ist davon auszugehen, dass die konziliante Haltung der SLMM gegenüber Waffenstillstandsverletzungen der LTTE unweigerlich ein falsches Signal an die staatliche Seite sandte, das letztlich der Autorität der SLMM, aber auch dem Respekt vor der Waffenstillstandsvereinbarung an sich schadete. Dies zeigt ein weiteres Mal, dass jede Strategie, die gewählt wird, um mit einem Spoiler umzugehen, unausweichlich Implikationen für alle anderen Störenfriede in einem Friedensprozess hat (Stedman 1997: 9). S+F (25. Jg.) 4/

18 THEMENSCHWERPUNKT Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden 1. Die richtige Diagnose eines potenziellen oder faktischen Störenfrieds ist, wie Stedman bereits formulierte, von eminenter Bedeutung für die richtige Wahl einer angemessenen Strategie. Neben Stedmans Kriterien Ziel und Wille wurden hier weitere Unterkriterien vorgeschlagen, die zu einer möglichst objektiven Einordnung der Akteure beitragen können: Elite und deren interne Stellung, historische Wurzeln bzw. Vergangenheit, politische Ausrichtung bzw. Ideologie, Machtfaktoren (politischer Einfluss, finanzielle Mittel und militärische Stärke) sowie Stellung innerhalb des Machtgefüges anderer relevanter Akteure. 2. Es hat sich gezeigt, dass die Wandlung eines Akteurs möglich ist und entscheidende Folgen für den Friedensprozess haben kann. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Wurzel des destruktiven Verhaltens in der Elite eines Spoilers oder in seiner Anhängerschaft begründet liegt (Stedman 1997: 10). Ist die Elite der ausschlaggebende Faktor, so kann ein Führungswechsel bei einem Störenfried auch einen abrupten Typuswechsel nach sich ziehen, wie das Beispiel der srilankischen Regierung gezeigt hat. Dies bedeutet, dass auch nach Beginn eines Friedensprozesses die Diagnose der Störenfriede kontinuierlich überprüft werden muss. 3. Auf Grund des möglichen Typuswechsels eines Störenfrieds ist es für externe Akteure in einem Friedensprozess von besonderer Bedeutung, sich ein hohes Maß an strategischer Flexibilität zu bewahren, um ihr Vorgehen im Zweifel veränderten Bedingungen anpassen zu können. Darüber hinaus würde die glaubhafte Drohung, im Falle des destruktiven Verhaltens eines Störenfrieds die einmal gewählte Strategie ihm gegenüber zu wechseln, den Einfluss des externen Akteurs zusätzlich stärken und ihm sogar im Rahmen einer reinen Anreizstrategie einen impliziten stick zur Hand geben. Speziell für den srilankischen Kontext bedeutet dies: 1. Die internationale Gemeinschaft sollte ihre Beurteilung des Spoilertypus der LTTE überprüfen und sich hierbei bemühen, mögliche organizational blinders zu vermeiden. Insbesondere erscheint es notwendig realistischerweise einzugestehen, dass es tatsächlich Akteure gibt, die auf Grund ihrer radikalen Ideologie in keine gewaltfreie Konfliktregelung eingebunden werden können (und damit auch nicht geeignet sind, Verantwortung für die Produktion von Sicherheit in bestimmten Gebieten übertragen zu bekommen). 2. Mit Blick auf den möglichen Wandel von Störenfrieden sollte zweierlei berücksichtigt werden: zum einen das Risiko, dass zusätzlich andere Störenfriede relevant werden könnten und daher das gesamte (latente und faktische) Spoilerspektrum beachtet werden muss; zum anderen sollte die Möglichkeit bedacht werden, dass sich auch total spoilers wandeln können. Wenngleich auf Grund der Vergangenheit der LTTE von einer Pfadabhängigkeit für zukünftiges Vorgehen ausgegangen werden kann, sollte eine solche Wandlung nicht gänzlich ausgeschlossen werden. Da die LTTE in ihrer Ausrichtung in entscheidendem Maße durch ihren Führer Prabhakaran beeinflusst werden, kann ein Wechsel an ihrer Führungsspitze einen abrupten Typuswechsel mit sich bringen. Die Wahrscheinlichkeit eines solchen Führungswechsels entzieht sich jedoch jeder objektiven Prognose, was aber die Dringlichkeit der wiederholten Überprüfung einmal gestellter Diagnosen unterstreicht. 3. Im Ansatz der internationalen Gemeinschaft ist ein Strategiewechsel dringend notwendig. Hier sollte insbesondere die Vorgehensweisen vis-à-vis der beiden zentralen Störenfriede voneinander gelöst werden. Die von Stedman empfohlene departing train strategy scheint sich hier in besonderem Maße anzubieten: Sie würde ermöglichen, der Regierung sowohl carrots als auch sticks anzubieten, parallel hierzu die LTTE aus dem Friedensprozess auszuklammern und gleichzeitig moderate tamilische Akteure zu stärken. Die seit Herbst 2006 angestoßenen Bemühungen, im Rahmen des All Party Representative Committee (APRC) unter Einbeziehung aller ethnischen Gruppen im Land und basierend auf Power-Sharing-Arrangements eine politische Konfliktregelung zu erreichen, zielen bereits in die richtige Richtung. Diesen Prozess sollte die internationale Gemeinschaft in entscheidender Weise fördern. Andernfalls könnten die militärischen Erfolge der Streitkräfte in den vergangenen Monaten, in denen die LTTE zahlreiche Verluste zu beklagen hatten und die Kontrolle über weite Teile ihres früheren Einflussgebiets im Osten verloren, auf staatlicher Seite den Eindruck entstehen lassen, ein militärischer Sieg über die LTTE sei möglich und der geeignete Weg einer»konfliktregelung«. Eine solche Einschätzung würde sich mit großer Wahrscheinlichkeit negativ auf die Bereitschaft der Regierung (als greedy spoiler) auswirken, eine politische Konfliktregelung anzustreben. Nur eine solche kann aber eine nachhaltige Lösung für Sri Lanka darstellen. Literatur- und Quellenverzeichnis Center for Policy Alternatives (CPA), 2007: Peace Confidence Index(PCI). An Opinion Poll on Peace, February 2007, [in: February_ 2007_REPORT.pdf], abgerufen am Collier, Paul / Hoeffler, Anke, 2001: Greed and Grievance in Civil War, CEPR Working Paper, October. Eichhorst, Kristina, 2005: Ethnisch-separatistische Konflikte in Kanada, Spanien und Sri Lanka. Möglichkeiten und Grenzen institutioneller Konfliktregelungen, Frankfurt a.m. Eichhorst, Kristina, 2006:»No peace, but war«? Das Scheitern des Friedensprozesses in Sri Lanka, in: Internationale Politik, Juli, Nr. 7, 61. Jahr, S FriEnt / DIE (Hrsg.), 2006: Dealing with Spoilers in Peace Processes. Workshop Report, (International Workshop, September 2006), Bonn. Grävingholt, Jörn / Hofmann, Claudia / Klingebiel, Stephan, 2007: Entwicklungszusammenarbeit im Umgang mit nichtstaatlichen Gewaltakteuren, (Studies. Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Nr. 24), Bonn. Greenhill, Kelly M. / Major, Solomon, 2007: The Perils of Profiling. Civil War Spoilers and the Collapse of Intrastate Peace Accords, in: International Security, Vol. 31, No. 3, (Winter 2006/07), S Gunatilleke, Godfrey, 2001: Negotiations for the Resolution of the Ethnic Conflict, (Marga Monograph Series on Ethnic Reconciliation, No. 1), Colombo. 176 S+F (25. Jg.) 4/2007

19 Eichhorst, Vom Umgang mit Störenfrieden THEMENSCHWERPUNKT Human Rights Watch (Hrsg.), 2006: Funding the»final War«. LTTE Intimidation and Extortion in the Tamil Diaspora, Vol. 18, No. 1 C, March, New York. International Crisis Group, 2006: Sri Lanka: The Failure of the Peace Process, Asia Report No 124, 28. November 2006, Colombo/Brussels. International Crisis Group, 2007: Sri Lanka s Muslims: Caught in the Crossfire, Asia Report No 134, 29. May 2007, Colombo/Brussels. International Institute for Strategic Studies (IISS), 2007: Armed Conflict Database. Conflict Report Statistics. Fatalities Table, [in: armedcoflict/report/dsp_mainform.asp], abgerufen am Nesiah, Devanesan, 2001: Tamil Nationalism, (Marga Monograph Series on Ethnic Reconciliation, No. 6), Colombo. Social Indicator (Hrsg.), 2002a: Perspectives on Peace from Jaffna, Juli, Colombo. Social Indicator (Hrsg.), 2002b: Peace Confidence Index (PCI), Juli, Colombo. Sri Lanka Monitoring Mission (SLMM), 2006: Summary of recorded complaints and violations from all districts, Februar 2002 Dezember 2005, [in: OperationsMater/complaints/Accumulated.pdf], abgerufen am Stedman, Stephen John, 1997: Spoiler Problems in Peace Processes, in: International Security, Vol. 22, No. 2, (Autumn 1997), S Uppsala Conflict Data Program (UCDP), 2007: Uppsala Conflict Database. Definitions, [in: definitions_all.htm], abgerufen am Zahar, Marie-Joelle, 2004: Reframing the Spoiler Debate in Peace Processes, in: Darby, John / McGinty, Roger, Progressing towards Settlement, London. The role of the private business sector in peace negotiations. Lessons from Guatemala Ulrike Joras* Abstract: Private companies are increasingly considered a partner in the prevention, settlement and transformation of violent conflicts. While the question of how companies can avoid contributing to violent conflicts dominated the debate on the role of corporate actors in war-torn countries for some time, there is now growing interest also in how companies can contribute to the promotion of peace. However, so far there is still little knowledge on how companies perceive peace processes. This article seeks to add to a better understanding of private companies in peace processes in order to be able to better assess the potentials and limits of corporate engagement in peace support. For the case of Guatemala, the role of the local private sector during the peace process is discussed, with a particular focus on the time of the peace negotiations ( ). Keywords: Private sector, peace process, peace negotiations, Guatemala 1. Introduction Private companies are increasingly assumed to be able to make a positive contribution to the promotion and maintenance of peace. Although the debate on the role of the private business sector in peace and violent conflicts was in the last years largely dominated by examples of businesses sustaining and fuelling violent conflicts (such as through»blood diamonds«in Sierra Leone or the timber trade in the DRC), there is growing interest in constructive ways to integrate companies in conflict management and peace support (See for example UN Security Council Press Release 2004; Bray * Dr. Ulrike Joras is Project Coordinator for the area of»business & Peace«at swisspeace in Berne. 2006). Companies are considered to have skills and resources at their disposal, which can be harnessed for the prevention and transformation of conflicts and which can complement the activities of governmental and non-governmental organisations. Since conflicts are typically grounded in a complex set of causes, bringing about multifaceted challenges for the settlement of conflicts, successful conflict transformation is frequently assumed to require the capacities and the support of a wide range of actors, including of businesses. The private sector s ability to promote economic development, provide jobs for ex-combatants, or engage with various stakeholders are considered as potential ways for companies to assist in conflict management and peacebuilding (Nelson et al. 2000; Haufler 2001; Wenger/Möckli 2002). S+F (25. Jg.) 4/

20 THEMENSCHWERPUNKT Joras, The role of the private business sector in peace negotiations The idea of corporate support for conflict management is in part based on the assumption that business is economically self- interested in a stable and peaceful working environment. Violent conflicts lead to the destruction of infrastructure and production facilities, disturbance of labour markets and augmentation of insecurity, and can hence cause direct and indirect costs for businesses. Conflict-inflicted expenses are therefore assumed to create an incentive for companies to actively contribute to peace (for example Kanagaretnam/Brown 2005). However, so far there is relatively little in-depth understanding of how private companies perceive violent conflicts and peace processes. Better knowledge on the private sector s views seems pertinent for an improved understanding of the potential and limitations of partnering with businesses in conflict management. In the following, the role, strategies and perceptions of domestic companies in Guatemala during the civil war and the peace process will be explored, concentrating on the time of the peace negotiations (1986 to 1996). Specifically, this paper discusses how business incentives for contributing to peace efforts worked in the Guatemalan case and influenced corporate strategies during the peace process. 2. Guatemala: Civil war and the peace process 2 The civil war in Guatemala began in 1960 and ended after 36 years with the signing of the final peace accord in December The conflict left over 200,000 people dead and resulted in thousands fleeing the country. The civil war was fought between left-wing guerrillas (united in the Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca URNG in the 1980s) and the Guatemalan government (different military rulers). The main causes of the civil war were interlinked social, economic and political factors, specifically ideological differences embedded in the global political struggle of the Cold War; the systematic political and economic exclusion of large parts of the population, particularly of the indigenous people; antidemocratic institutions; and the extremely unequal distribution of wealth, in particular land (Jonas 1991; Molkentin 2002). Still today, Guatemala is one of the countries with the greatest inequality in Latin America the region itself being one with the greatest inequality in global comparison. The peace process began in 1986, after Vinicio Cerezo won the first democratic national elections ending 30 years of military rule. In the initial phase, the process moved forward very slowly. But during the following years, 14 sub-treaties on different thematic aspects were signed, ranging from demobilisation to socio-economic issues and culminating in the signing of the»agreement on a Firm and Lasting Peace«in Contrary to what one might expect, the private sector in Guatemala was not a fervent supporter of the peace negotiations. Although the business community pleaded for an end to the violence in the form of a truce, it was highly sceptical of the 2 The article is largely based on a PhD thesis on this subject (Joras 2007). peace negotiations between the URNG and the government. This seemingly contradictory position cannot be understood by looking at the peace process alone, but must be situated against the wider background of the civil war The private sector during the civil war Costs inflicted on the business sector due to a conflict are assumed to be an incentive for companies to support peace. However examining the corporate costs of the civil war in Guatemala, it becomes clear that the economic costs of the conflict were relatively modest. Stewart, Humphreys and Lea, for instance, calculated that the cumulative loss as to GDP in Guatemala for the period from 1965 to 1990 was only 9.9 percent. In El Salvador and Nicaragua, in comparison, losses accumulated to 38.1 percent and percent, respectively (Stewart et al. 1997). In fact, GDP growth rates in Guatemala remained positive for the majority of the civil war period, with the notable exception of the late 1970s and the early 1980s, when not only the intensity of the civil war surged significantly, but Latin America as a whole experienced an economic downturn. The following were key reasons for the moderate economic consequences of the civil war: 1. Fighting was largely geographically contained in mountain areas dominated by subsistence agriculture, with little presence of formal business operations. Although small parts of the main coffee cultivation zones overlapped with regions where military and guerrilla activities were high, the major war zones were outside the central industrial and agricultural zones. During most of the civil war, there were only occasional attacks in the capital and other economic centres of the country. In addition, the number of attacks against infrastructure targets remained relatively low, in particular when compared to the number of such attacks in civil wars in neighbouring countries. 2. Although the violent conflict in Guatemala was the longest conflict in Central America, with the highest number of casualties, the Guatemalan civil war was overall a lowintensity war. It was only in the late 1970s and early 1980s that fighting escalated significantly. In the years from 1960 to 1978, as well as from 1984 until the cease fire in 1996, the intensity of the conflict in terms of killings and disappearances was comparatively low (figure 1 and footnote 2). Although fighting and attacks, as well as targeted assaults against the private sector (including the collection of war taxes from fincas) influenced everyday life during the 36 years of conflict, the overall intensity of the conflict was low. 178 S+F (25. Jg.) 4/2007