Ex-Ante-Evaluierung von Finanzinstrumenten in Thüringen

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1 GEFRA Ex-Ante-Evaluierung von Finanzinstrumenten in Thüringen ESF-Mikrokredite Endbericht Kovalis Dr. Stefan Meyer, Bremen GEFRA Gesellschaft für Finanz- und Regionalanalysen, Münster Ausschreibung Ex-Ante-Evaluierung für den Einsatz von Finanzinstrumenten in Thüringen nach Art. 37 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Parlaments und der Rates vom August 2015 I

2 IHR ANSPRECHPARTNER: Dr. Stefan Meyer Kovalis Am Wall Bremen Tel.: II

3 INHALTSVERZEICHNIS 1 Einleitung Marktschwäche, Finanzierungsbedarf und erwartete Nachfrage Marktversagen und Hemmnisse bei der Gründungsfinanzierung Der allgemeine Finanzierungsbedarf im Mikrokreditbereich Gründungen mit Finanzierungsproblemen Durchschnittliches Finanzierungsvolumen Fazit: Allgemeiner Finanzierungsbedarf bei Gründungen Die erwartete Nachfrage nach Mikrokrediten Planungen im Rahmen des ESF-OP Nachfrageschätzung für Mikrokredite in Thüringen Fazit: Steigende Nachfrage Kohärenz und Mehrwert Kohärenz der Mikrodarlehen Zwischenfazit: Bedarf und Angebotslücke Mehrwert der Finanzinstrumente Mehrwert der Gründungsförderung durch Mikrokredite Mehrwert der Ausgestaltung als revolvierende Förderung Hebeleffekte der Mikrokredite Lessons Learned Ergebnisse der Evaluationen von Finanzinstrumenten Ergebnisse und Erfahrungen mit vergleichbaren Instrumenten Mikrokredite in Thüringen Mikrodarlehen in anderen Ländern Erkenntnisse aus Expertengesprächen Investitionsstrategie Optionen für die Art der Implementierung Finanzinstrumente auf Unionsebene Finanzinstrumente auf regionaler Ebene Finanzinstrumente auf regionaler Ebene - Managementformen Wahl des Finanzprodukts Auswahl der Zielgruppe Erwartete Ergebnisse Erwartete Ergebnisse der Gründungsförderung Beitrag zum spezifischen Ziel sowie qualitative Wirkungen III

4 8 Überprüfung und Aktualisierung Anlass für eine Aktualisierung Gegenstand einer Aktualisierung Abschliessende Bewertung Literatur IV

5 ABBILDUNGEN Abbildung 2.1.1: ESF-Mikrokredite... 6 Abbildung 2.2.1: Vollerwerbsgründungen mit Teilgruppen Abbildung 2.2.2: Finanzierungsprobleme bei Gründungen mit Finanzmitteln Abbildung 2.2.3: Finanzierungsprobleme bei Gründungen mit externem Mittelbedarf Abbildung 2.3.1: Vergleich ESF-Mikrokredite und Mikrokreditfonds Deutschland Abbildung 3.3.1: Finanzmittel bei den ESF-Mikrokrediten Abbildung 3.3.2: Hebel der ESF-Mikrokredite Abbildung 3.3.3: Erwartete Hebeleffekte der ESF-Mikrokredite Abbildung 5.1.1: Übersicht zu Evaluationen von Finanzinstrumenten Abbildung 5.2.1: Übersicht zu verschiedenen Mikrokreditprogrammen Abbildung 7.1.1: Erwartete Ergebnisse der Gründungsförderung durch Mikrokredite V

6 1 EINLEITUNG Im Rahmen des ESF-Programms sollen Gründungen und das Überleben junger Unternehmen durch Mikrokredite unterstützt werden. Die wesentlichen Eigenschaften der Mikrokredite sind: Zielgruppe Finanzierungsgegenstand Finanzierungsvolumen Fördervoraussetzungen Abbildung 2.1.1: ESF-Mikrokredite ESF-Mikrokredite Gründerinnen und Gründer, junge KMU bis fünf Jahre nach Gründungszeitpunkt Betrieblich bedingte Ausgaben (Investitionen, Betriebsmittel, Projektvorfinanzierung etc.), keine Beratung bis , nach Rückzahlung ist ein zweiter Mikrokredit möglich Positive Stellungnahme Zins Niedrig, derzeit geplant: 3 % - 4 % Sicherheiten Laufzeiten Keine Besicherung notwendig, Haftung Bis 5 Jahre, bis 12 Monate tilgungsfrei Eigene Darstellung. Die Beteiligung einer Hausbank ist nicht notwendig. Die Darlehen werden nach derzeitigen Planungen über eine Institution vergeben, die die Gründerinnen und Gründer berät, die Kreditbeantragung unterstützt und die Kreditnehmer begleitet. Mit dem Fondsmanagement soll nach derzeitigen Planungen die TAB betreut werden. Die Ex-Ante-Bewertung der ESF-Mikrokredite ist entsprechend des Art. 37 der ESIF- VO gegliedert. Schwerpunkte der Bewertung sind die Markt- und Bedarfsanalyse (Un- 6

7 tersuchung von Marktversagen ) und die Kohärenzanalyse. Eine theoretische und allgemeine empirische Diskussion des Marktversagens bei der Gründungs- und Unternehmensfinanzierung findet sich in Kap. 2. Weitere Untersuchungspunkte sind der Mehrwert, die Hebeleffekte, die bisherigen und die erwarteten Ergebnisse, die Investitionsstrategie und die Anlässe für eine Aktualisierung der Bewertung. 7

8 2 MARKTSCHWÄCHE, FINANZIERUNGSBEDARF UND ERWARTETE NACHFRAGE Den strategischen Ausgangspunkt der Ex-ante-Bewertung bildet gemäß Art. 37 eine Analyse der Marktschwächen, suboptimalen Investitionssituationen und Investitionsanforderungen für das geplante Finanzinstrument. Im Rahmen dieses Prüfschritts werden die Marktunvollkommenheiten bei Mikrokrediten in Thüringen untersucht. Es stellt sich die Frage, ob ein Finanzierungsbedarf besteht, der durch die bestehenden Angebote der Privaten nicht befriedigt wird. In diesem Kapitel wird somit die Nachfrageseite untersucht. Die Angebote, die für diese Nachfrage potenziell zur Verfügung stehen, sind Gegenstand der Kohärenzanalyse im nächsten Prüfschritt. Am Ende des nächsten Prüfschritts erfolgt dann auch ein Vergleich von Nachfrage und Angebot. Aus diesem Vergleich wird eine differenzierte und fundierte Aussage zu den Investitionsanforderungen, die im Bereich von Mikrokrediten bestehen, getroffen. Marktversagen und Finanzierungsbedarf werden in drei Schritten untersucht: 1. Es erfolgt eine kurze qualitative Diskussion der Marktunvollkommenheiten bei Gründungsfinanzierungen. 2. Auf Grundlage empirischer Daten wird der allgemeine Bedarf quantitativ hergeleitet. In diesem Schritt wird der Bedarf top-down bestimmt: Ausgehend von der allgemeinen Finanzierungssituation wird der Bedarf für öffentliche Unterstützung grob quantifiziert. 3. Dieser Schritt wird um einen bottom-up Ansatz ergänzt: Die zu erwartende Nachfrage für die Mikrokredite wird hergeleitet. Dabei wird die konkrete Auslegung der Instrumente berücksichtigt. 8

9 2.1 MARKTVERSAGEN UND HEMMNISSE BEI DER GRÜNDUNGSFINANZIE- RUNG Das Operationelle Programm des ESF in Thüringen hebt die besondere volkswirtschaftliche Bedeutung von Gründungen hervor. Sie erhöhen die Wettbewerbsintensität, sind ein Treiber für Innovationen und schaffen kurzfristig, besonders aber langfristig neue Arbeitsplätze. Gleichzeitig werden erhebliche Defizite im regionalen Gründungsgeschehen konstatiert: Der Anteil der Gründerinnen und Gründer an der Gesamtbevölkerung und an den Erwerbstätigen ist in Thüringen sehr gering; die Gründungsquote liegt mit 0,97% sehr deutlich unter dem Bundesdurchschnitt (1,67%) und ist nur in Sachsen-Anhalt noch niedriger (KfW 2014a). In den Stadtstaaten, aber auch in Ländern wie Hessen und Rheinland-Pfalz werden bezogen auf Einwohner etwa doppelt so viel Unternehmen gegründet wie in Thüringen. Die Gründungsquoten sind in Thüringen zudem überdurchschnittlich stark zurückgegangen. Die Gründungsschwäche hat eine Reihe von Ursachen. Zumindest für die Teilgruppe von Gründungen, die externe Finanzierung benötigen, sind Finanzierungsprobleme von zentraler Bedeutung. Gleichzeitig ist diese Zielgruppe u.a. wegen des Gründungsumfangs und der erhöhten Überlebenswahrscheinlichkeit regionalwirtschaftlich besonders relevant. Von allen Vollerwerbsgründungen hatten in den letzten Jahren zwischen 21% und 25% Finanzierungsprobleme. Bereits zu Beginn des Gründungsvorhabens wahrgenommene Finanzierungsschwierigkeiten sind zudem ein zentraler Grund für das Scheitern der Gründung (KfW 2014b). Für verhinderte Gründer sind Finanzierungsprobleme ein zentrales Hemmnis (KfW 2013c). 1 Als Ursachen für die Finanzierungsprobleme im Falle der Gründungsfinanzierung sind insbesondere - Informationsasymmetrien / fehlende Kredithistorie sowie - hohe Transaktionskosten und fehlende Rentabilität bei geringen Finanzierungsvolumen zu nennen. Repräsentative empirische Ergebnisse zu den Ursachen für Finanzierungsprobleme liegen nicht vor. Der KfW-Gründungsmonitor als größte empirische Erhebung zum Gründungsgeschehen folgert: Typischerweise haben Gründer Finanzierungsschwierigkeiten, weil externe Kapitalgeber das Risiko der Gründungsprojekte bedingt durch die inhärent schlechtere Informationslage konservativ und somit höher bewerten als bei vergleichbaren etablierten Unternehmen. Aufgrund dieses systemischen Problems stehen Gründer häufiger einem beschränkten Finanzierungsangebot gegenüber. (KfW 2012c, 31). Die hohen Transaktionskosten gehen auf einen hohen Fixkostenanteil bei Kreditprüfung und Kreditbearbeitung zurück. Eine exakte und allgemeingültige Rentabilitäts- 1 Als verhinderte Gründer werden Personen bezeichnet, die nach Eigeneinschätzung Gründungspläne verworfen haben (KfW 2013c). Finanzierungsprobleme stehen in der Liste der wichtigsten Gründe dafür an dritter Stelle von zehn möglichen Gründen nach dem finanziellen Risiko und dem sozialen Risiko beim Scheitern. 9

10 schwelle ist empirisch kaum zu ermitteln. In verschiedenen Expertengespräche sind Werte zwischen und als Schwelle genannt worden. Bei jungen Unternehmen geben fast 70% der Befragten an, dass sie Probleme haben, überhaupt noch Kredite zu bekommen (Mehrfachnennungen möglich, KfW 2014). Es ist davon auszugehen, dass dieser Anteil bei Gründungen eher höher liegt. Im Folgenden wird zunächst der allgemeine Bedarf für eine Gründungsförderung mittels Mikrodarlehen abgeleitet. Danach wird die konkret zu erwartende Nachfrage für die spezifizierten Mikrokredite in Thüringen abgeleitet. 2.2 DER ALLGEMEINE FINANZIERUNGSBEDARF IM MIKROKREDITBEREICH Im Folgenden wird zunächst der allgemeine Bedarf für nicht-marktliche Finanzierungen untersucht. Dieser Bedarf entspricht nicht der erwarteten Nachfrage für das einzelne Instrument, sondern stellt das grundsätzliche Nachfragepotenzial nach öffentlichen Finanzierungen dar. Der allgemeine Bedarf für öffentliche Finanzierungen wird abgeleitet aus - der Anzahl der Gründungen, die Finanzierungsprobleme aufweisen und - dem durchschnittlichen Finanzierungsvolumen der Gründungen. Grundlage sind der Gründungsmonitor der KfW und das KfW/ZEW-Gründungspanel Gründungen mit Finanzierungsproblemen In diesem Abschnitt wird die Zahl der Gründungen in Thüringen geschätzt, die Finanzierungsprobleme haben. Zielgruppe der Mikrokredite sind Gründungen mit einem externen Finanzierungsbedarf bis und Finanzierungsproblemen. Angesichts der Größenordnung der Gründung und den Rückzahlungsanforderungen werden Nebenerwerbsgründungen im Folgenden nicht betrachtet. Als Zielgruppe werden damit Vollerwerbsgründungen mit externen Finanzmittelbedarf bis und Finanzierungsproblemen definiert. Die Größe dieser Gruppe ist weder für Thüringen noch für Deutschland direkt zu ermitteln. Im Folgenden werden daher 1. die verschiedenen Untergruppen dargestellt und dann 2. eine Quantifizierung der Zielgruppe auf Basis verschiedener Kennziffern vorgenommen. Potenzielle Gründungen, die aufgrund von Finanzierungsproblemen nicht erfolgt sind, können dabei aufgrund fehlender Daten nicht berücksichtigt werden. 1. Anteile verschiedener Gründungstypen Als Ausgangspunkt werden die Vollerwerbsgründungen in Thüringen errechnet. Laut KFW Gründungsmonitor 2014 liegt der durchschnittliche Anteil an Vollerwerbsgründern in der Thüringer Bevölkerung bei 0,73% (KfW 2014a). Dies ergibt basierend auf der Bevölkerungszahl der jährigen in Thüringen einen absoluten Anteil von gut (15.330) Vollerwerbsgründern (Statistisches Bundesamt 2014). Für die Gruppe der Vollerwerbsgründungen liegen verschiedene empirische Quantifizierungen zu Untergruppen vor, die im Folgenden kurz vorgestellt werden sollen: 10

11 Abbildung 2.2.1: Vollerwerbsgründungen mit Teilgruppen Eigene Darstellung auf Basis von KfW 2014a, KfW 2014b, Statistisches Bundesamt 2014, gerundete Werte. Die Anteile der verschiedenen Untergruppen sind jeweils repräsentative Durchschnittswerte der Jahre 2008 bis In der Abbildung sind auch die Werte für die Anzahl der Gründungen in Thüringen angegeben, die sich durch Anwendung der bundesdeutschen Anteile auf die Gründungszahlen in Thüringen ergeben. Drei von vier Vollerwerbsgründungen setzen eigene oder externe 2 Finanzmittel ein. In Thüringen sind dies etwa Gründungen. Knapp ein Drittel aller Gründungen etwa Gründungen - setzt externe Finanzmittel ein. Die Hälfte (50%) der Gründungen, die überhaupt Finanzmittel einsetzen, haben einen Bedarf zwischen und Dies sind in Thüringen etwa Gründungen. Von den Gründungen, die externe Mittel einsetzen, hat knapp die Hälfte (46 % oder Gründungen) einen Bedarf von bis Etwa jede fünfte Gründung (21 %) hat Finanzierungsprobleme. Dieser Anteil bezieht sich auf die Gesamtzahl aller Gründungen. Es ist davon auszugehen, dass die Finanzierungsprobleme bei den Gründungen, die Mittel einsetzen (wollen) deutlich höher sind. Diese Anteile bzw. Anzahlen sind zwar als repräsentativ und statistisch belastbar einzuordnen, liefern aber keine direkte Aussage zum Anteil der Vollzeitgründer, die (ex- 2 Neben Bankdarlehen am häufigsten genutzte externe Finanzierungsquellen sind Förderzuschüsse, Darlehen von Verwandten oder Freunden und Beteiligungskapital (KfW 2014b). 11

12 terne) Finanzmittel einsetzen, einen Bedarf von bis und Finanzierungsprobleme haben. Direkt abzuleiten sind nur die einzelnen Teilgruppen, also die Gründungen mit Finanzierungsproblemen und die Gründungen mit einem Bedarf bis , nicht jedoch die Schnittmenge dieser Teilgruppen. Eine Quantifizierung der Zielgruppe und damit des Bedarfs ist daher nur auf indirektem Wege möglich. Es ergeben sich zwei Möglichkeiten: a) Der Anteilswert der Gründungen mit Finanzierungsproblemen wird auf die Gründungen bezogen, die eigene oder externe Finanzmittel zwischen und einsetzen. Grundlage ist hier der Gedanke, dass auch Gründungen, die eigene Finanzmittel einsetzen, einen Bedarf an externer Finanzierung haben und zur Zielgruppe zählen. Der Verzicht auf externe Mittel ist zumindest bei einem Teil der Gruppe nicht gewählt, sondern entsteht aus den Restriktionen des Kreditmarkts. Da ein - vermutlich großer - Teil dieser Gruppe freiwillig auf externe Finanzmittel verzichtet (pecking order), überschätzt der resultierende Wert den Bedarf. Abbildung 2.2.2: Finanzierungsprobleme bei Gründungen mit Finanzmitteln Eigene Darstellung auf Basis von KfW 2014a, KfW 2014b, gerundete Werte. 12

13 Wendet man die Anteilswerte auf Thüringen an, so ergeben sich als Schätzung gut Gründerinnen und Gründer, die Finanzmittel bei ihrem Vorhaben einsetzen. Die Hälfte davon etwa Gründungen nutzen Mittel in einer Größenordnung von bis Von allen Gründungen haben 21% Finanzierungsprobleme. Wendet man diesen Anteil auf das genannte Segment an, so ergeben sich etwa Gründungen pro Jahr mit Finanzierungsproblemen. b) Der Anteil der Gründungen mit Finanzierungsproblemen wird auf die Gründungen bezogen, die nur externe Finanzmittel bis einsetzen. Finanzierungsprobleme entstehen zuerst, wenn externe Finanzmittel gesucht werden. Diese Gründungen stellen damit die Zielgruppe im engeren Sinne dar. Allerdings werden die Gründungen, die einen Bedarf haben, der aber nicht befriedigt werden konnte, und die daher nur eigene Mittel einsetzen können, hier nicht berücksichtigt. Der resultierende Wert unterschätzt damit den Bedarf. Abbildung 2.2.3: Finanzierungsprobleme bei Gründungen mit externem Mittelbedarf Eigene Darstellung auf Basis von KfW 2014a, KfW 2014b, gerundete Werte. 13

14 Ausgehend von den bundesdeutschen Relationen setzen von gut Vollerwerbsgründungen in Thüringen etwa externe Mittel ein. Knapp die Hälfte (46%) dieser Gruppe benötigt Mittel in der Größenordnung von bis absolut gut Gründungen. Wendet man auf diese Gruppe den Anteil der Gründungen mit Finanzierungsproblemen an, so ergibt sich eine Schätzung von knapp 500 Gründungen im Zielsegment. Im Ergebnis ergibt sich eine Spanne von etwa 500 bis etwa Gründungen pro Jahr mit Finanzierungsproblemen und einem Finanzierungsbedarf im gewählten Finanzierungssegment. Die mangelnde Empirie zu der Zielgruppe macht weitere Plausibilitätsüberlegungen notwendig: Der Anteil der Gründungen mit Finanzierungsproblemen ist bei den Gründungen mit externem Finanzierungsbedarf naturgemäß höher als in der Grundgesamtheit aller Gründungen (21 %). In der Grundgesamtheit ist auch die große Gruppe der Gründungen enthalten, die keinen Mittelbedarf und dementsprechend auch keine Finanzierungsprobleme haben. In den Erhebungen werden Gründerinnen und Gründer nach der tatsächlich realisierten eigenen und / oder externen Finanzierung befragt. Nicht berücksichtigt werden die Gründungen, die keine Finanzierung realisieren konnten, wohl aber einen entsprechenden Bedarf haben. Die geplanten Mikrokredite richten sich an Gründungen bis zu einem Alter von fünf Jahren. Der KFW-Gründungsmonitor definiert Gründer als einen Interviewteilnehmer, der innerhalb der letzten 3 Jahre eine freiberufliche oder gewerbliche Selbstständigkeit begonnen hat (KFW 2013d). Durch diese Differenz wird die Anzahl der relevanten Gründer tendenziell unterschätzt. Erfahrungen aus anderen Ländern zeigen aber, dass der ganz überwiegende Teil der Antragsteller Gründungen bis drei Jahre sind. Die Erhebungen beziehen sich auf die Gründungen, die tatsächlich realisiert wurden. Diese haben Gründungshemmnisse, wie eine erschwerte Finanzierung, überwunden. Nicht erfasst werden potenzielle Unternehmensgründer, die u.a. aufgrund von Finanzierungsproblemen an einer Realisierung ihres Gründungsprojektes gehindert wurden. Der Anteil dieser verhinderten Gründungen ist fast so hoch wie die Anzahl erfolgreicher Gründungen: 49% aller Gründungsvorhaben scheitern bereits vor einer konkreten Aufnahme der Geschäftstätigkeit. Eine fehlende Finanzierung ist dabei einer der drei wichtigsten Gründe. Bei einem - vermutlich kleinen - Teil dieser verhinderten Gründungen - besteht ein Bedarf an Gründungsfinanzierung, bzw. eine Finanzierungslücke (KFW 2013c). Aus den aufgeführten Gründungsgruppen entsteht ein zusätzlicher Finanzierungsbedarf. Eine Quantifizierung ist hier nur näherungsweise möglich. Die oben hergeleitete Anzahl der Gründungen mit Finanzierungsproblemen unterschätzt daher die tatsächlich Zielgruppe tendenziell wird aber im Folgenden als konservative Quantifizierung verwendet. 14

15 2.2.2 Durchschnittliches Finanzierungsvolumen Zur Berechnung des gesamten Finanzierungsbedarfs für Gründungen in der genannten Zielgruppe ist neben der Zahl der Gründungen auch der durchschnittliche Finanzierungsbedarf zu ermitteln. Als Grundlage dafür dienen die Daten bereits umgesetzter Mikrofinanzierungsinstrumente in anderen Ländern. Hierbei kann auf Informationen aus Sachsen, NRW, Berlin und Thüringen selbst zurückgegriffen werden. 3 Die Daten stellen die Volumen der bewilligten Darlehen dar. Der Finanzierungsbedarf bzw. die nachgefragte Mikrokredite kann höher sein und im Rahmen der Kreditberatung dann eingeschränkt werden. Da sich die Rahmenbedingungen insbesondere der maximale Kreditbetrag - unterscheiden, wird der Anteil der bewilligten durchschnittlichen Darlehen an der maximalen Darlehenshöhe als Schätzer herangezogen. Dieser Anteil wird dann auf die geplante maximale Darlehenshöhe ( ) des Thüringer Mikrofinanzierungsinstrumentes angewendet. Die durchschnittliche Bewilligungshöhe liegt bei etwa 50% bis 70% von der Förderhöchstgrenze. Diese Schätzung wird durch die bisherige Umsetzung der Mikrokredite aus dem Mikrokreditfonds Deutschland in Thüringen bestätigt. Die ausgereichten Mikrokredite haben im Durchschnitt etwa 60% des Höchstsatzes ausgemacht. Bei einer geplanten maximalen Darlehenshöhe von ergibt sich ein durchschnittliches Darlehensvolumen von bis Fazit: Allgemeiner Finanzierungsbedarf bei Gründungen Die allgemeine Finanzierungslücke bei Mikrodarlehen für Gründer beträgt demnach etwa 2,5 Mio. bis 3,5 Mio. pro Jahr. Sie ergibt sich aus den Gründern mit Finanzierungsproblemen bei Vorhaben bis hier werden als konservativer Wert etwa 500 Gründungen unterstellt (s.o.) - und dem durchschnittlichen Darlehensvolumen (5.000 bis ). Die genannte Summe stellt einen grundsätzlichen Finanzierungsbedarf dar, für den ein adäquates Angebot nicht zur Verfügung steht. Dieses allgemeine Potenzial wird nicht zwangsläufig realisiert; die Realisation von Gründungsvorhaben ist von vielen Faktoren abhängig. 2.3 DIE ERWARTETE NACHFRAGE NACH MIKROKREDITEN Im vorherigen Abschnitt wurde der grundsätzliche Bedarf aus gesamtwirtschaftlichen Kennziffern und allgemeinen Überlegungen mit langfristiger Perspektive abgeleitet. Diese top-down Betrachtung wird im Folgenden um eine bottom-up Betrachtung ergänzt. Dabei wird das geplante Instrument die Mikrokredite - mit seiner spezifischen Konzeption zugrunde gelegt. Auf Basis ähnlicher Programme und empirischer Erkenntnisse wird die zu erwartende Nachfrage nach den neuen Instrumenten geschätzt. Diese erwartete Nachfrage deckt einen Teil des oben hergeleiteten allgemeinen Bedarfs ab. 3 Für eine tabellarische Aufstellung dieser Daten siehe Kapitel

16 2.3.1 Planungen im Rahmen des ESF-OP Das ESF OP erfordert eine Quantifizierung von ausgewählten Zielwerten. Für das geplante Instrument sind in diesem Rahmen bereits Planungen und Schätzungen zu Fallzahlen und Volumen vorgenommen worden. Diese werden im Folgenden kurz skizziert und unten diskutiert. Für die Planung wurden jährlich etwa 200 Mikrokredite im Land ermittelt. Ausgangspunkt war die Planung für ein Mikrokreditangebot, die im Rahmen einer Studie für die Bundesrepublik Deutschland erarbeitet wurde. Demnach sind bei maximaler Ausbaustufe bundesweit jährlich Mikrokredite zu erwarten. Der Anteil Thüringens daran wird durch den Anteil des Landes am Unternehmensbestand abgeleitet (2,5%). Es ergeben sich gut 260 Mikrokredite pro Jahr in Thüringen. Gestützt wurde diese Herleitung durch eine Kurzstudie im Rahmen der ESF-Halbzeitevaluierung (Ramböll 2011b). 4 Als durchschnittliche Darlehenshöhe werden angenommen. Dieser Wert leitet sich aus den durchschnittlichen Darlehenshöhen ab, die die Mikrofinanzagentur in den letzten Jahren vergeben hat (6.000 ). Es wird dabei ein inflationsbedingter Mehrbedarf bei den Krediten einbezogen Nachfrageschätzung für Mikrokredite in Thüringen Eine Schätzung der zu erwartenden Nachfrage basiert vor allem auf der Umsetzung bestehender Instrumente. Relevant ist dabei zum einen die bisherige Entwicklung des Mikrokreditfonds Deutschland, der in Thüringen über die Mikrofinanzagentur Thüringen umgesetzt wurde. Relevant sind zudem Erfahrungen mit Angeboten in anderen Ländern, insbesondere wenn deren Konzeption deutliche Übereinstimmungen mit dem geplanten Angebot aufweist (vgl. Kap. 5.2, lessons learned ). Zudem liegen Einschätzungen aus verschiedenen Expertengesprächen vor. 1. Vergleichswerte Mikrokredite in Thüringen In Thüringen ist die Vergabe von Mikrodarlehen bisher aus dem Mikrokreditfonds Deutschland erfolgt. Dabei war nachdem weitere Anbieter aufgegeben haben hauptsächlich die Mikrofinanzagentur Thüringen aktiv. 5 Aus deren Tätigkeit liegen Vergleichswerte und Erfahrungen vor (vgl. ausführlich Kap. 5.2). Seit 2010 sind dabei jährlich etwa 70 Mikrokredite vergeben worden. Die Zahl der konkreten Anfragen / Anträge ist etwa doppelt so hoch. Aufgrund der strikten Risikovorgaben des Mikrokreditfonds Deutschland ist die Vergabe im Jahr 2013 deutlich eingeschränkt worden. Unter sehr guten Bedingungen wäre nach Aussage des Manage- 4 In der Studie werden Vergleichswerte aus Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen auf Grundlage von Expertengesprächen angegeben. Demnach wurden in Mecklenburg-Vorpommern zwischen 2005 und 2010 mehr als (Ramböll 2011b, 17) Darlehen also im Durchschnitt etwa 170 Mikrokredite - vergeben. In Sachsen lagen die Fallzahlen zwischen 2005 und 2010 anfangs bei ca. 300 Förderfällen pro Jahr, inzwischen bei etwa 500 Darlehensnehmern jährlich. (Ramböll 2011b, 18). Vgl. ausführlich Kap Mikrofinanzagentur Thüringen, Träger: Markus-Gemeinschaft e.v. 16

17 ments in Thüringen die Vergabe von jährlich etwa 500 Mikrokrediten möglich. Diese Größenordnung stellt aber eher das allgemeine Marktpotenzial für das Instrument dar. Die Mikrokredite hatten bisher ein durchschnittliches Volumen von etwa Mikrokredite in anderen Bundesländern Mikrodarlehen werden in einer Reihe von Bundesländern angeboten - eine Übersicht findet sich in 5.2. Im Durchschnitt über mehrere Jahre wurden etwa 100 bis 380 Mikrokredite vergeben. Die Instrumente unterscheiden sich deutlich sowohl hinsichtlich der zentralen Konditionen (max. Förderhöhe, Zins, Besicherung), als auch hinsichtlich ihrer Struktur (Vergabe über spezifische Einrichtungen oder Förderbank, Antragsprüfung). Im Vergleich zu den gesamten Gründungen weist vor allem das Mikrokreditinstrument in Sachsen hohe Fallzahlen auf. Die Mikrokredite werden in Sachsen zu einem sehr niedrigen Zinssatz (3,5%), ohne Besicherung und mit einem Höchstsatz bis ausgereicht. 2. Anpassungen aufgrund der Konzeption der ESF-Mikrokredite Bisher erfolgte die Vergabe von Mikrokrediten in Thüringen entsprechend der Bedingungen des Mikrokreditfonds Deutschland. Diese unterscheiden sich deutlich von der Konzeption der ESF-Mikrokredite: Abbildung 2.3.1: Vergleich ESF-Mikrokredite und Mikrokreditfonds Deutschland Zielgruppe ESF-Mikrokredite Gründerinnen und Gründer, junge KMU bis fünf Jahre nach Gründungszeitpunkt Mikrokreditfonds Deutschland Gründungen und bestehende Unternehmen Zins Niedrig, derzeit geplant: 3 % - 4 % 8,9 % Sicherheiten Keine Besicherung, Haftung In der Regel, private Bürgschaften Laufzeiten Bis 5 Jahre, bis 12 Monate tilgungsfrei max. 3 Jahre, keine oder kurze tilgungsfreie Zeiten Zur Vereinfachung sind nur die Konditionen dargestellt, die sich deutlich unterscheiden. Finanzierungsgegenstand (Ausgaben der Gründung), Finanzierungsvolumen (zunächst , bei einem weiteren Darlehen bis ) und Fördervoraussetzungen unterscheiden sich nicht wesentlich. Eigene Darstellung. Mit den dargestellten Konditionen ist das neue Angebot der ESF Mikrokredite deutlich attraktiver als das bisherige Angebote: Die Zinsen sind deutlich niedriger, eine Besicherung ist nicht notwendig, 6 eine tilgungsfreie Zeit ist dagegen möglich. Zudem verringern die längeren Laufzeiten die Belastung aus den Tilgungen. Insgesamt werden die ESF-Mikrokredite damit deutlich attraktiver angeboten. 6 Der Verzicht auf eine Besicherung erleichtert die Kreditvergabe bei fehlenden Sicherheiten. Außerdem wird der administrative Aufwand bei der Kreditbearbeitung und begleitung deutlich verringert. Die Beratung und Begleitung des Gründungsvorhabens begrenzt dabei die Ausfallrisiken. 17

18 Darüber hinaus wird durch die langfristige Finanzierung Planungssicherheit für die Einrichtung geschaffen, die die Mikrokredite berät, betreut und die fachliche Stellungnahme für die Kreditvergabe erstellt. Außerdem ist mit dem Thüringer Zentrum für Existenzgründungen und Unternehmertum (ThEx) eine neue, fokussierte institutionelle Struktur der Gründungsförderung geschaffen worden, die die Öffentlichkeitsarbeit und den Zugang zu den Mikrokrediten erleichtert. Insgesamt ist daher mit einer deutlich steigenden Nachfrage zu rechnen. Dies betrifft die Kreditanträge und mit hoher Wahrscheinlichkeit auch die Kreditzusagen, aber auch die Darlehensvolumen, die bei einfachen Bedingungen und niedrigen Zinsen vermutlich steigen werden Fazit: Steigende Nachfrage In den letzten Jahren sind vor einer deutlichen Einschränkung der Kreditvergabe durchschnittlich etwa 70 Mikrokredite in Thüringen vergeben worden. Diese sind nach den Bedingungen des Mikrokreditfonds Deutschland ausgereicht worden. Die geplanten ESF-Mikrokredite weisen deutlich attraktivere Konditionen auf, zudem wurden die Rahmenbedingungen für das Instrument verbessert. Es ist daher von einer deutlich gesteigerten Nachfrage nach den Mikrokrediten auszugehen. In anderen Ländern sind zumindest in absoluten Zahlen in der Regel deutlich mehr Mikrokredite ausgereicht worden. Relativ hohe Fallzahlen wurden vor allem in Sachsen realisiert. In der Konzeption unterscheidet sich das Instrument in Sachsen vor allem durch die maximale Darlehenshöhe ( ) und die direkte Vergabe durch die SAB. Das geplante Instrument ist sehr ähnlich wie die Mikrokredite in Sachsen konzipiert. Die Darlehenshöhe und die Beratungsstrukturen sind jedoch unterschiedlich: In Thüringen sollen Mikrokredite bis zu einer Höhe von vergeben werden. Die Beratung und Kreditbegleitung soll nicht über die Förderbank, sondern über gesonderte Einrichtungen erfolgen. Grundsätzlich sind daher ähnliche Fallzahlen wie in Sachsen möglich. 7 Insgesamt gehen wir davon aus, dass bei den genannten Konditionen, einfachen Verfahren und effektiver Öffentlichkeitsarbeit in Thüringen pro Jahr etwa 200 Mikrokredite vergeben werden. Dabei wird eine Anlaufzeit mit geringeren Fallzahlen angenommen. Für die durchschnittlichen Darlehensvolumen wird entsprechend der Programmplanung angenommen, dass sie zwischen und liegen. Insgesamt ergibt sich damit eine geschätzte Nachfrage, die zwischen 9,1 Mio. und 10,5 Mio. liegt. Zuzüglich der Verwaltungskosten (max. 10 %) ist ein Mittelvolumen zwischen 10,0 Mio. und 11,6 Mio. notwendig, um diese Nachfrage abzudecken. Die derzeitigen Planungen sehen einen Mittelansatz von 10,8 Mio. (davon 8,6 Mio. ESF; 2,2 Mio. nationale Kofinanzierung) vor, der somit gerechtfertigt ist. 7 Bei gleichem relativem Niveau wie in Sachsen würden sich aufgrund der geringeren Gründungszahlen insgesamt (etwa in Thüringen, über in Sachsen) für Thüringen etwa 190 Darlehensfälle pro Jahr ergeben. 18

19 3 KOHÄRENZ UND MEHRWERT Das vorliegende Kapitel umfasst verschiedene Aspekte: - die Kohärenz der FI mit anderen öffentlichen Interventionen soll geprüft werden und - der Mehrwert der Förderung soll analysiert und dargestellt werden. Besondere Bedeutung hat dabei die Kohärenz mit anderen öffentlichen Angeboten: Das neue Instrument sollte bestehende Instrumente nicht ersetzen, sondern ein zusätzliches Angebot darstellen und eine Angebotslücke (Kreditlücke) schließen. In diesem Fall erzeugt es einen Mehrwert, der sich aus seinen Ergebnissen und Wirkungen ergibt. Im Folgenden steht daher die Prüfung der Kohärenz der Mikrokredite im Vordergrund. Diese werden dazu mit anderen, ähnlichen Angeboten verglichen. Auf Basis dieser Angebotsanalyse und auf Basis der Untersuchung von Bedarf und Nachfrage im vorigen Kapitel lässt sich dann ein Fazit hinsichtlich der Eignung des Instruments ziehen. Auf Grundlage dieser grundsätzlichen Bewertung erfolgen dann die weiteren einzelnen Prüfschritte. 3.1 KOHÄRENZ DER MIKRODARLEHEN Die Kohärenzprüfung ergänzt die Markt- und Bedarfsanalyse des vorangehenden Abschnitts: Der allgemeine Bedarf für öffentliche Interventionen ist dort hergeleitet worden. Er kann durch verschiedene Instrumente befriedigt werden. Daher ist zu fordern, dass sich das geplante Instrument ergänzend in die bestehende Förderlandschaft einordnet. 19

20 Screening der Förderprogramme Das Screening 8 der bestehenden Förderangebote hat keine Programme aufgezeigt, bei denen relevante Konkurrenzen zu den Mikrokrediten bestehen. Einzelne Überschneidungen können sich zu - dem ERP-Gründerkredit StartGeld, - der Gründungsprämie und - ggf. dem Mikrokreditfonds Deutschland ergeben. Einige weitere Programme wurden überprüft, sind aber für eine Kohärenzanalyse nicht relevant, da sie nicht überschneidend sind. Dazu gehören z.b. die Programme Thüringen Invest und Thüringen Dynamik, die auch für Gründungen geöffnet sind. Hier sind allerdings Mindestgrenzen bei förderfähigen Investitionen oder Darlehen gesetzt, die an der Obergrenze der Mikrokredite anschließen. Zudem sind die Zugangsbedingungen deutlich höher (Besicherung, Kreditprüfung). Kohärenzcheck Das ERP-Gründerkredit - StartGeld wird über Hausbanken vergeben. Es ist um eine Haftungsfreistellung (80%) ergänzt, so dass die Besicherung für die Hausbanken weniger relevant ist. Allerdings bleibt die geringe Rentabilität der Kreditvergabe bei kleinen Abschnitten ein latentes Problem. Die Besicherung ist mit der Hausbank zu verhandeln. Nach Expertenaussagen wird das Startgeld erst bei größeren Darlehen eingesetzt. 9 Eine Überschneidung mit den ESF-Mikrokrediten ist kaum relevant. Die Gründungsprämie als Instrument des ESF-OP richtet sich an innovationsbasierte Gründungen und damit an eine kleine Teilgruppe aller Gründungen. Sie bezieht sich auf die Vorgründungsphase und bietet eine Unterstützung zum Lebensunterhalt für ein Jahr, in dem aufwändige Gründungsideen entwickelt werden können. Zielgruppe und Fördergegenstand unterscheiden sich damit deutlich von denen der Mikrokredite. Eine Kombination der Instrumente ist möglich: Nach oder mit Gründung können Mikrokredite beantragt werden. Bei erfolgreicher Entwicklung kommt in diesem Segment allerdings eher der Thüringer Start-Up-Fonds in Frage. Der Mikrokreditfonds Deutschland war aufgrund verschiedener Probleme zwischenzeitlich länger ausgesetzt worden. Im neuen ESF-OP des Bundes ist der Fonds nicht mehr enthalten. 10 Ab Mai 2015 können zwar wieder Anträge gestellt werden. Erfahrungen liegen aber noch nicht vor, da auch die Kooperation mit den Mikrofinanzierern erst wieder aufgenommen werden muss. Entscheidend sind jedoch die Konditionen. Der Mikrokreditfonds Deutschland unterscheidet sich in der Vergangenheit und im neuen Konzept deutlich von den ESF-Mikrokrediten: Das durch ESF- und Landesmittel finanzierte Thüringer Mikrokreditprogramm ist durch niedrigere Zinsen, eine tilgungs- 8 Grundlage: Förderdatenbank des BMWi, Internetrecherche und Expertenauskunft für Programme in Thüringen bis Vgl. Meyer / Aßmann / Toepel Seit Ende 2013 ist der Mikromezzaninfonds eingeführt, der sich auch im neuen ESF-OP des Bundes findet. Dieser wendet sich ebenfalls an Gründungen, geht allerdings Beteiligungen bei einer Zielgruppe mit deutlich höherem Finanzierungsbedarf als ein. Die Umsetzung erfolgt i.d.r. über die Mittelständischen Beteiligungsgesellschaften der Länder. 20

21 freie Zeit und den Verzicht auf Sicherheiten gekennzeichnet. Es ist damit eindeutig auf Gründungen ausgerichtet. Der Mikrokreditfonds Deutschland spricht hingegen eine andere Zielgruppe an, wobei Gründungen formal nicht ausgenommen sind: Kurze Laufzeiten, keine tilgungsfreien Zeiten und relativ hohe Zinsen (9,9 %) sowie eine Abschlussgebühr erfordern direkte Erlöse aus den getätigten Investitionen. Dies ist bei Gründungen und insbesondere bei kleineren Gründungen typischerweise nicht zu erwarten. Hier entstehen Vorlaufzeiten zu Geschäftsaufbau, Marketing, Kundengewinnung, die eine unmittelbare Tilgung zu relativ hohen Raten sehr schwierig werden lassen. Zielgruppe des Mikrokreditfonds Deutschland sind durch die Ausgestaltung der Konditionen eher bestehende Unternehmen, die bereits einen positiven Cash-flow aufweisen und die Kreditraten je nach Laufzeit und Kredithöhe ungefähr zwischen 300 und 500 mit hoher Wahrscheinlichkeit bedienen können. Der Mikrokreditfonds Deutschland wird derzeit über sechs Mikrofinanzierungseinrichtungen umgesetzt (Stand Juni 2015). Eine direkte und umfassende Beratung und Betreuung von Gründerinnen und Gründer, die oft Defizite bei Gründungskonzept und betriebswirtschaftlichen Grundlagen haben, ist damit nicht möglich. Das regional verankerte, an Beratungsangebote gekoppelte Konzept, wie es der Freistaat Thüringen mit den ESF-Mikrokrediten verfolgt, ist mit dem Mikrokreditfonds derzeit nicht umzusetzen. Das Thüringer Mikrokreditangebot zielt auf die Nachfragelücke bei Gründungen in Thüringen. Dafür kommt der Mikrokreditfonds Deutschland nicht in Betracht. Kohärenzprobleme sind nach Analyse bestehender Förderangebote daher nicht zu identifizieren. Relevante Konkurrenzen und Überschneidungen bestehen nicht. 3.2 ZWISCHENFAZIT: BEDARF UND ANGEBOTSLÜCKE Zentraler Gegenstand der Ex-Ante-Bewertung ist es, die Angebotslücke zu bewerten, die den Einsatz von Mikrokrediten rechtfertigt. In den vorangegangenen Abschnitten wurden dazu - der allgemeine Bedarf für die Förderung von Gründungen, - die konkrete erwartete Nachfrage nach dem ESF-Mikrokredit und - das bestehende Angebot untersucht. Zusammengefasst führt die Untersuchung zu folgenden Einschätzungen: - Die Gründungsquote liegt in Thüringen deutlich unter dem Bundesdurchschnitt und sie ist überdurchschnittlich stark zurückgegangen. Die Gründungsschwäche hat eine Reihe von Ursachen; Finanzierungsprobleme sind dabei von zentraler Bedeutung. - Die Finanzierungslücke bei Mikrodarlehen für die ausgewählte Zielgruppe beträgt etwa 2,5 Mio. bis 3,5 Mio. pro Jahr. Sie ergibt sich aus den Gründern mit Finanzierungsproblemen bei Vorhaben bis (500) und dem durchschnittlichen Darlehensvolumen ( ). Die genannte Summe stellt einen grundsätzlichen Finanzierungsbedarf dar, für den ein adäquates Angebot nicht zur Verfügung steht. 21

22 - Die tatsächlich zu erwartende Nachfrage wird auf Grundlage der bisherigen Erfahrungen mit Mikrokrediten in Thüringen und den Erfahrungen aus anderen Ländern geschätzt. Dabei wird die deutlich attraktivere Gestaltung der ESF- Mikrokredite gegenüber dem bisherigen Ansatz berücksichtigt, Es ergibt sich ein Mittelvolumen einschließlich der geschätzten Verwaltungskosten zwischen 10,0 Mio. und 11,6 Mio.. Die derzeitigen Planungen mit einem Ansatz von 10,8 Mio. (davon 8,6 Mio. ESF; 2,2 Mio. nationale Kofinanzierung) sind damit gerechtfertigt. - Ein konkurrierendes oder überschneidendes Angebot besteht derzeit nicht. Unterschiede bestehen sowohl in der inhaltlichen Ausrichtung als auch hinsichtlich der möglichen Finanzierungsvolumina. Darlehensprogramme mit Hausbankenprinzip oder hohen Zinssätzen ohne tilgungsfreie Zeiten können den ermittelten Bedarf im Gründungsbereich nicht decken und richten sich im Effekt an Bestandsunternehmen, selbst wenn Gründungen nicht formal ausgeschlossen sind. Zudem weisen die Programme implizit oder explizit Mindestgrenzen auf, die über dem Angebot der Mikrokredite liegen. Insgesamt sind Bedarf und Angebotslücke für Mikrokredite in Thüringen eindeutig gegeben. Der Mittelansatz für die Förderung ist grundsätzlich gerechtfertigt. 3.3 MEHRWERT DER FINANZINSTRUMENTE Bedarf, Kohärenz und Mehrwert der Finanzinstrumente bedingen sich: Der Mehrwert der Instrumente ist der zusätzliche Nutzen für die Region im Vergleich zur gegebenen Situation. Letztere bestimmt sich aus den privaten, marktgängigen und den öffentlichen Finanzierungsangeboten. Ein Mehrwert der Finanzinstrumente, die durch den Einsatz des ESF ermöglicht werden, kann dementsprechend nur dann entstehen, - wenn sie kohärent sind, d.h. wenn sie additional zu den Angeboten des privaten Finanzmarktes und anderer öffentlicher Angebote eingesetzt werden und - wenn sie ex-ante als effektiv einzuschätzen sind, d.h. wenn der zunächst theoretisch und empirisch abstrakt identifizierte Bedarf sich in einer tatsächlichen Nachfrage der Unternehmen nach den Finanzinstrumenten konkretisiert. Die erste Bedingung ist im vorherigen Abschnitt untersucht und bestätigt worden. Die Effektivität ist durch die Ex-Ante-Bewertung des ESF-OP grundsätzlich bestätigt worden. Sie kann an dieser Stelle nicht vertieft untersucht werden und wird vorausgesetzt. 11 Die Grundbedingungen für einen Mehrwert der Darlehensinstrumente sind damit erfüllt. Im Folgenden wird dieser Mehrwert beschrieben und - soweit möglich - quantifiziert. Grundsätzlich hängt die Bestimmung des Mehrwerts von der Definition des Zustands ab, mit dem die neue Situation verglichen wird. In einfacher und hier verwendeter - Form ergibt sich der Mehrwert aus dem Vergleich einer Situation mit Einsatz der ESF- Mittel mit der Situation ohne den Einsatz der ESF-Mittel (with without). Der realwirtschaftliche Mehrwert der Förderung entspricht damit den erwarteten Ergebnissen der 11 Die hohe Nachfrage nach den Instrumenten deutet zumindest auf hohe Outputs und positive Ergebnisse hin (KMU-Finanzierungen, Investitionsprojekte und Investitionen, Bruttobeschäftigung) 22

23 Förderung. Diese werden in Kap. 7 in ihren quantitativen und qualitativen Dimensionen ausführlich hergeleitet Mehrwert der Gründungsförderung durch Mikrokredite In einer einfachen Ex-Ante-Abschätzung sind die zentralen Ergebnisse der Förderung - etwa Finanzierungen für Gründungen und junge Unternehmen, bis neue Unternehmen in Thüringen, - etwa neue Arbeitsplätze in den Unternehmen und - zusätzliche private Investitionen im Umfang von 8,2 Mio. bis 9,5 Mio.. Grundsätzlich erhöhen die unterstützten Gründungen die Wettbewerbsintensität und damit tendenziell die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der regionalen Wirtschaft. Zudem sind Gründungen grundsätzlich Träger und Treiber von Innovationen. Neben den Beschäftigungseffekten besteht ein zentraler Mehrwert in der Unterstützung einer Kultur der Selbständigkeit (vgl. ausführlich Kap. 7.2) Mehrwert der Ausgestaltung als revolvierende Förderung Finanzinstrumenten wird ein besonderer Mehrwert aufgrund ihres revolvierenden Charakters zugesprochen. In diesem Zusammenhang werden verschiedene Eigenschaften und Effekte genannt (Meyer et al. 2013), die auch als Mehrwert diskutiert werden: 12 - Die Mittel des Finanzinstruments werden als Darlehen an Gründungen vergeben und von diesen zurückgezahlt. Durch die Rückzahlung bleibt das Fondsvermögen mittel- bis langfristig erhalten und kann wieder zu Förderzwecken verwendet werden. - Da aus Sicht des OP der Fonds selbst das Förderprojekt ist, entsteht der Aufwand für die Projektdurchführung und -prüfung vor allem beim Fondsmanagement und weiteren Intermediären. Die Gründungen und Unternehmen werden von diesem Aufwand grundsätzlich entlastet. - Durch das Finanzinstrument wird privates Kapital mobilisiert, das die Fördermittel ergänzt und zu den Förderzielen beiträgt. - Durch ein externes Fondsmanagement wird bankwirtschaftliches Know-how in die Förderung mit einbezogen, welches die Umsetzung erleichtert und die Ergebnisse verbessert. - Durch die Darlehensform wird eine Gewöhnung der Unternehmen an eine umfassende Förderung durch nicht rückzahlbare Zuschüsse gemildert bzw. rückgängig gemacht. Der Mehrwert gegenüber anderen Instrumenten insbesondere einer Zuschussförderung ist durch den revolvierenden Charakter nicht per se gegeben, sondern hängt von der jeweiligen Gestaltung der Instrumente ab. So entstehen bei Darlehen gegen- 12 Vgl. EIB (2014): Ex-ante assessment methodology for financial instruments in the programming period, Volume I. 23

24 über einer Zuschussförderung zwar Rückflüsse, es sind in der Regel aber zunächst auch deutliche höhere Mittelansätze notwendig oder deutlich weniger Förderfälle möglich. Die im methodischen Leitfaden vorgeschlagene Quantifizierung des Mehrwerts von Darlehensinstrumenten ist stark von der Modellierung abhängig. Der Mehrwert einer Darlehensförderung entsteht hier lediglich durch die geringere Subventionsintensität von Darlehen. Diese ist derzeit empirisch zwar meistens gegeben, aber keine inhärente Eigenschaft einer rückzahlbaren Förderung. Der Mehrwert liegt dann nicht im Instrument, sondern in dem Subventionswert begründet. Im Fall der Gründungsförderung durch Mikrokredite ist diese Form des Mehrwerts mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit gegeben: In Förderprogrammen, wie z. B. dem Gründungszuschuss oder der früheren Existenzgründerrichtlinie des Freistaates Thüringen wurden Zuschüsse ausgereicht, die vom Volumen nicht deutlich unter den geplanten Mikrokrediten liegen. Die Subventionsintensität der ESF-Mikrokredite ist im Vergleich dazu sehr niedrig. 24

25 4 HEBELEFFEKTE DER MIKROKREDITE In diesem Prüfschritt ist die erwartete Hebelwirkung darzustellen. Die Hebeleffekte ergeben sich aus dem Verhältnis der im Rahmen der Fonds eingesetzten öffentlichen Mittel zu den insgesamt investierten öffentlichen und privaten Mitteln. Für die ESF-Mikrokredite werden - die nationale Kofinanzierung, - ggf. die eingesetzten ESF-Mittel selbst (s. Definition), - ggf. zusätzliche Darlehen von Hausbanken sowie - die weiteren privaten Mittel für die Gründungsprojekte als gehebelte Mittel berücksichtigt. Als Impuls für die Hebelwirkung gelten die eingesetzten ESF-Mittel. Die ESF-Mittel und die nationale Kofinanzierung sind bekannt. Weitere Darlehen durch Hausbanken sind aufgrund der oben dargestellten Markthemmnisse nur in sehr geringem Umfang zu erwarten. Dagegen sind externe Mittel aus anderen Quellen (Familie, Privatkredite) und Eigenmittel der Gründerinnen und Gründer vermutlich in größerem Umfang zu erwarten. Für die Schätzung der zu erwartenden weiteren Finanzmittel liegen direkte Erfahrungswerte für Mikrokredite in Thüringen nicht vor. Es werden daher empirische Ergebnisse aus anderen Bundesländern als Schätzwerte herangezogen: - Im Rahmen des EFRE-OP Berlin sind Mikrodarlehen bis zu einer Höhe von vergeben worden. Die durchschnittliche Projektgröße betrug , das durchschnittliche Darlehensvolumen Die weiteren Mittel der Privaten (5.500 ) betragen damit etwa 35% der Darlehen (Meyer / Aßmann / Toepel 2013). - Ebenfalls im Rahmen des EFRE-OPs werden in Nordrhein-Westfalen Mikrodarlehen (bis ) vergeben. Eine ältere Auswertung ergibt ein sehr ähnliches Verhältnis wie in Berlin: Zusätzlich zu den Darlehen, die im Durchschnitt betrugen, setzten die Gründerinnen und Gründer Mittel in einer durch- 25

26 schnittlichen Höhe von ein (Meyer / Biermann 2010). Das Verhältnis betrug damit in NRW 32%. Definition Hebel Eine eindeutige Definition des Hebeleffekts liegt derzeit nicht vor. ESIF-VO und delegierte Verordnungen sagen dazu nichts aus. Eine Begriffsbestimmung findet sich in den Anwendungsbestimmungen der Haushaltsverordnung: Die Hebelwirkung der Unionsmittel entspricht dem Quotienten aus dem Finanzbetrag für förderfähige Endempfänger und dem Betrag des Unionsbeitrags (VO (EU, Euratom) Nr. 966/2012, Art. 223) Das Methodenpapier der EIB enthält keine explizite Definition des Begriffs, an einige Stellen aber Hinweise: The leverage is a calculation of the estimated additional public and private resources divided by the nominal amount of the ESI-Funds expenditure (EIB 2014, Vol. I, 71) Die Definitionen divergieren hinsichtlich des Finanzbeitrags: während die Haushaltsordnung den Finanzbeitrag nicht einschränkt, die ESI-Mittel also einschließt, geht das Methodenpapier nur von den zusätzlichen Mitteln aus. Die Ex-Ante-Bewertung wird beide Definitionen verwenden und mehrere Hebeleffekte abschätzen. Der Hebeleffekt ergibt sich also als bzw. (1) (2) ö ö Im Folgenden wird auf Basis dieser Erfahrungen davon ausgegangen, dass 30% bis 40% der Kreditvolumen in den Gründungsvorhaben zusätzlich mobilisiert werden. Hinsichtlich der Darlehen wird davon ausgegangen, dass die eingeplanten Mittel einmal umgesetzt werden. Es ergeben sich folgende Finanzmittel bei den geförderten Vorhaben: 26

27 Abbildung 3.3.1: Finanzmittel bei den ESF-Mikrokrediten ESF 7,8 Mio. 1 Nationale Kofinanzierung 1,9 Mio. 1 Weitere private Mittel ² 2,9 Mio. 3,9 Mio. ESF-Mikrokredite 1 Finanzmittel für Mikrokredite für Endbegünstigte. Die Mittel für Verwaltungskosten werden nicht berücksichtigt. Annahme: 10% Verwaltungskosten. Gerundete Werte. ² 30% bis 40% der Darlehen für Endbegünstigte, ohne Verwaltungskosten, gerundete Werte. Eigene Darstellung. Daraus sind direkt folgende Hebel für die ESF-Mikrokredite abzuleiten: Abbildung 3.3.2: Hebel der ESF-Mikrokredite ESF-Mikrokredite Hebel (1) (mit ESF) 1,5-1,6 Hebel (2) (ohne ESF) 0,6 0,7 Eigene Darstellung, gerundete Werte Der Einsatz von einem Euro aus dem ESF führt zu Gesamtfinanzierungen in Höhe von 1,5 bis 1,6 Euro und zu zusätzlichen Finanzmitteln in der Gründungsförderung in Höhe von 0,6 bis 0,7 Euro. Die ergänzenden Mittel stammen zum größeren Teil aus privaten Quellen, z.b. von den Gründerinnen und Gründern selbst oder aus Privatkrediten. Die Impulse für die zukünftigen Hebeleffekte also die ESF-Mittel - betragen etwa 8,6 Mio.. Die gehebelten Finanzmittel betragen demnach Abbildung 3.3.3: Erwartete Hebeleffekte der ESF-Mikrokredite ESF-Mikrokredite Hebel (1) (mit ESF) 1 12,6 13,6 Mio. Hebel (2) (ohne ESF) 1 4,9 5,9 Mio. 1 Hebeleffekt bei Korrektur um die Verwaltungskosten. Eigene Darstellung, gerundete Werte Einschließlich der ESF-Mittel ist im Rahmen der Förderung der Einsatz von 12,6 Mio. bis 13,6 Mio. zu erwarten. Zusätzlich zu den ESF-Mitteln werden vermutlich zwischen 4,9 Mio. und 5,9 Mio. an Finanzmitteln für Gründungsvorhaben in Thüringen gehebelt. Unberücksichtigt bleiben dabei zwei Effekte: 27

28 - Die Verwaltungskosten sind nicht berücksichtigt worden sie sind in den Definitionen nicht berücksichtigt. Die Kosten reduzieren den Impuls und damit die Hebeleffekte proportional: Wenn der Kostenanteil 10% beträgt, reduzieren sich alle dargestellten Effekte um 10%. Entsprechend werden der Impuls und die Hebeleffekte durch Zinsen aus den Darlehen oder der Zwischenanlage ggf. erhöht. - Die Instrumente sind als revolvierende Fonds gestaltet. Grundsätzlich werden die zurück fließenden Mittel wieder als Mikrokredite eingesetzt, und dies über mehrere Runden. In theoretischer Betrachtung erhöht sich der Hebel damit erheblich. 13 Da die weiteren Finanzierungseffekte in großer Zukunft liegen, wäre allerdings auch ihre Diskontierung notwendig. Auf entsprechende Rechenmodelle wird hier verzichtet. Bei der Interpretation des Hebels ist zu berücksichtigen, dass die Gründerinnen und Gründer nur sehr schwer Zugang zum Kreditmarkt finden. Den Gründungen inhärent ist, dass sie nicht auf Eigenmittel oder Unternehmenserträge zurückgreifen können, wie dies z.b. bei der Investitionsfinanzierung regelmäßig der Fall ist. 13 Die weiteren Hebeleffekte nehmen vermutlich ab, da Ausfälle und Verwaltungskosten die Zinserträge übersteigen, das Fondsvermögen damit abnimmt. 28