Examensvorbereitungskurs im Öffentlichen Recht an der Universität des Saarlandes im Februar B. Kommunalrecht. PD Dr.

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1 PD Dr. Thorsten Siegel Examensvorbereitungskurs im Öffentlichen Recht an der Universität des Saarlandes im Februar 2013 B. Kommunalrecht I. Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung Wesen Begriff der örtlichen Angelegenheiten Reichweite der Verbandskompetenz verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Beeinträchtigungen Rechtsschutz Bedeutung der Finanzausstattungsgarantie Lesehinweise: Stefan Magen, Die Garantie kommunaler Selbstverwaltung, JuS 2006, S. 404 ff.; BVerfGE 79, 127 (151 ff. ( Rastede ); Jürgen Wohlfahrth, Die Flagge Tibets auf dem Rathaus zu Gemeindeaktivitäten in der Fremde, LKRZ 2009, S. 321 ff.; BVerwG, NVwZ 2006, S f. (Prüfungsabfolge bei Beeinträchtigungen); Jürgen Wohlfahrth, Kommunale Finanzausstattungsgarantie Haushaltstitel oder Verpflichtung mit Anspruch?, LKRZ 2010, S. 206 ff. II. Aufgaben der Kommunen und Staatsaufsicht 1. Aufgaben dualistisches Modell Selbstverwaltungsangelegenheiten und Auftragsangelegenheiten freiwillige und pflichtige Selbstverwaltungsangelegenheiten 2. Staatliche Aufsicht über die Kommunen a) Rechtsaufsicht Wesen 1

2 Zuständigkeit: gemäß 128 Abs. 1 KSVG das Landesverwaltungsamt Auswahl des richtigen Aufsichtsmittels 127 Abs. 1 KSVG subjektive Rechte der Rechtsaufsicht? Anspruch eines etwaig in seinen Rechten verletzten Bürgers auf Einschreiten? Form: regelmäßig Schriftform nach 135 KSVG Grundtypen der Aufsichtsmittel: Information, Prävention, Repression Informationsrecht 129 KSVG Beanstandung 130 KSVG Aufhebung 131 KSVG Anordnung 132 KSVG Ersatzvornahme 133 KSVG Bestellung eines Beauftragten nach 134 KSVG Rechtsschutz Lesehinweise: Thorsten Franz, Die Staatsaufsicht über die Kommunen, JuS 2004, S. 937 ff.; Friedrich Schoch, Die staatliche Rechtsaufsicht über Kommunen, JURA 2006, S. 188 ff.; OVG Koblenz, NVwZ-RR 2007, S. 702 (zum Ermessen der Kommunalaufsichtsbehörde); Christoph Gröpl/Arnold W. Sonntag, Die Informationsbefugnis der Kommunalaufsicht und ihre Durchsetzung, LKRZ 2009, S. 326 ff.; Annette Guckelberger/Silvia Heimpel, Die Aufsichts- bzw. Beanstandungsklage, LKRZ 2012, S. 6 ff. b) Fachaufsicht Wesen und Anwendungsbereich Zuständigkeit Rechtsgrundlagen typisches echtes Aufsichtsmittel: Weisung Durchsetzung der Weisungen Rechtsschutz Lesehinweis: Friedrich Schoch, Die staatliche Fachaufsicht über Kommunen, JURA 2006, S. 358 ff. III. Gemeindeverfassung 1. Aufgabenverteilung innerhalb der Kommunen Hauptorgane: Bürgermeister und Gemeinderat Regelzuständigkeit des Gemeinderats ( 34 S. 1 KSVG) 2

3 weitere Organe 2. Der Bürgermeister a) Geschäfte der laufende Verwaltung 59 Abs. 3 S. 1 KSVG Begriff Bestimmung im Einzelfall b) Eilentscheidungsrecht 61 Abs. 1 S. 1 KSVG Begriff Beschränkung auf bestimmte Handlungsformen? Lesehinweis: VGH München, NVwZ-RR 2007, S. 481 (Veränderungssperre). c) Vollzug von Gemeinderatsbeschlüssen 59 Abs. 2 S. 2 KSVG Bedeutung Widerspruchsrecht des Bürgermeisters d) Vertretung der Gemeinde nach außen 59 Abs. 1 KSVG Unterscheidung Innen- und Außenverhältnis Fehlerfolgen Schutzvorschriften zugunsten der Gemeinde Lesehinweise: Johann-Christian Pielow/Thorsten Finger, Amtshaftung der Kommunalaufsicht und Bürgermeister ohne Vertretungsmacht, JURA 2005, S. 351 ff.; BGH, NJW 2001, S (zur Haftung des Bürgermeisters). 2. Der Gemeinderat a) Aufgaben Kontrolle des BM und anderer Gemeindeorgane 3

4 Wahrnehmung eigener Aufgaben Unterscheidung zwischen Vorbehaltsaufgaben und übertragbaren Aufgaben b) Interne Organisation des Gemeinderats Grundsatz des freien Mandates der Ratsmitglieder 30 Abs. 1 S. 2 KSVG Fraktionszwang, Fraktionsdisziplin und Fraktionsausschluss Ausschüsse und ihre Besetzung 48 KSVG Fraktionen 30 Abs. 5 KSVG Fraktionsstärke Lesehinweise: BVerwG, NVwZ 1993, S. 375 ff. (zum Fraktionszwang); OVG Saarlouis, NVwZ-RR 2012, S. 613 ff. (Anforderungen an den Fraktionsausschluss); BVerwG, NVwZ 2004, S. 621 ff. (zur ratsgleichen Besetzung der Ausschüsse). 3. Sitzungen des Gemeinderats a) Einberufung 41 Abs. 1 S. 1 KSVG Erweiterung der Tagesordnung? Prüfungskompetenz des Bürgermeisters? Lesehinweis: Gert Meyer, Prüfungskompetenz des Vorsitzenden bei der Gemeindevertretung, Komm- Jur 2008, S. 161 ff. b) Grundsatz der Öffentlichkeit 40 KSVG Bedeutung Ausnahmen Anspruch auf öffentliche Sitzung? Zulässigkeit von Videoaufzeichnungen? medienrechtliche Auskunftsansprüche? Lesehinweise: VG Saarlouis, LKRZ 2010, S. 156 (Anspruch auf öffentliche Sitzung?); OVG Saarlouis, LKRZ 2010, S. 433 ff., und VG Saarlouis, LKRZ 2011, S. 221 f. (beide zur Zulässigkeit von Videoaufzeichnungen); VGH München, NJW 2004, S ff. (Reichweite des presserechtlichen Auskunftsanspruchs). 4

5 c) Mitwirkungsverbote 27 KSVG Zweck dreistufige Prüfung zentrales Merkmal: unmittelbarer Vorteil bzw. Nachteil Lesehinweise: Hans Christian Röhl, Das kommunale Mitwirkungsverbot, JURA 2006, S. 725 ff.; VGH Mannheim, BauR 2005, S. 57 ff.; VGH Mannheim, VBlBW 2005, S. 385 f. (Einzelfälle zur Befangenheit). d) Ordnungsmaßnahmen des Ratsvorsitzenden 43 KSVG Abgrenzung Hausrecht-Ordnungsrecht? Rechtsnatur der Ordnungsmaßnahmen? Lesehinweis: VGH Kassel, NJW 2003, S ff. (zur Entfernung eines Kreuzes aus dem Sitzungssaal). 4. Der Kommunalverfassungsstreit Rechtsweg Klageart Subsidiarität der Feststellungsklage? Klagebefugnis Feststellungsinteresse Beteiligtenfähigkeit Klagegegner Begründetheit Lesehinweise: Thorsten Franz, Der Kommunalverfassungsstreit, JURA 2005, S. 156 ff.; Johannes Meister, Der Kommunalverfassungsstreit, JA 2004, S. 414 ff. IV. Satzungen als spezifische Handlungsform 1. Wesen Abgrenzung zur Rechtsverordnung Arten: Pflichtsatzungen und freiwillige 5

6 2. Rechtmäßigkeitsanforderungen Organzuständigkeit: Vorbehaltsaufgabe des Rats Verweisung auf Regeln eines anderen Normgebers? formelle Anforderungen materielle Anforderungen 3. Fehlerfolgen Grundsatz der Nichtigkeit Unbeachtlichkeits- und Heilungsvorschriften nach Fachrecht eingeschränkte Beachtlichkeit nach dem KSVG Abgrenzung zwischen 12 Abs. 6 S. 1 und 27 Abs. 6 S. 2 KSVG Lesehinweise: Martin Burgi, Kommunalrecht, 3. Aufl. 2010, 15 (allgemein zu Satzungen); OVG Münster, NWVBl. 2005, S. 179 f. (speziell zu Verweisungen). 4. Rechtsschutz prinzipale Normenkontrolle Statthaftigkeit Antragsbefugnis insbesondere: Antragbefugnis von Behörden? Begründetheit inzidente Normenkontrolle Lesehinweise: VGH Mannheim, NVwZ-RR 2006, S. 232 (zur Antragsbefugnis einer Behörde); BVerwG, NVwZ 1990, S. 162 (163); NVwZ 2002, S f. (zur inzidenten Normenkontrolle). V. Öffentliche Einrichtungen 1. Die Errichtung Begriff öffentlich-rechtliche Organisationsformen privatrechtliche Organisationsformen 6

7 Bestimmung im Einzelfall 2. Der Zulassungsanspruch 19 KSVG a) Anspruchsinhaber Begriff des Einwohners gesetzliche Erweiterungen Erweiterung durch Widmung Lesehinweis: OVG Saarlouis, NVwZ-RR 2009, S. 533 ff. ( Stadthallenfall ). b) Im Rahmen der Widmung Zweck Rechtsnatur c) Im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften Problem: drohende Schäden an der Einrichtung Wahrung der Verhältnismäßigkeit drohender Aufruf zur Begehung von Straftaten Gefahr von Dritten Lesehinweise: VGH München, NVwZ 1991, S. 906 (907) (drohende Schäden); VGH Mannheim, NVwZ- RR 1996, S. 681 (683) (Haftungsübernahme); VGH Kassel, NJW 1993, S (2332) (drohender Aufruf zur Begehung von Straftaten). d) Kapazität als faktische Grenze Handlungsmaßstab zulässige Kriterien Lesehinweis: Jan Ziekow, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 2010, 10 Rdnr. 94 (zu Zulassungskriterien bei Volksfesten nach 70 GewO). 7

8 e) Adressat und Inhalt Adressat Zulassungsanspruch oder Verschaffungsanspruch? f) Rechtsschutz Rechtsweg Klageart 3. Das Benutzungsverhältnis a) Rechtsnatur privatrechtlich oder öffentlich-rechtlich? bei privatrechtlicher Organisationsform bei öffentlich-rechtlicher Organisationsform Wahlrecht der Gemeinde Zwei-Stufen-Theorie Bestimmung nach Indizien b) Inhalt Verhaltensregeln nach Satzung oder AGBs Ausschluss von Nutzung möglich? Haftung: nach allgemeinen Regeln Problem: Haftungsbeschränkung auf grobes Verschulden? c) Rechtsschutz Lesehinweis: BVerwG, NVwZ 1991, S. 59 (Zwei-Stufen-Theorie im Kommunalrecht). 4. Anschluss- und Benutzungszwang 22 KSVG Begriff und Wesen in Betracht kommende Einrichtungen 8

9 Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht Grundrechte der dem Zwang Unterliegenden Grundrechte der Anbieter vergleichbarer Leistungen das Benutzungsverhältnis Betretungsrechte durch Satzung? Rechtsschutz Lesehinweise: Johann-Christian Pielow/Thorsten Finger, Der Anschluss- und Benutzungszwang im Kommunalrecht, JURA 2007, S. 189 ff.; BVerwG, DVBl. 1994, S. 761 f. (Betretungsrechte durch Satzung?). VI. Die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen 1. Begriff der wirtschaftlichen Betätigung Definition Rechtsformen 2. Rechtsgrundlagen Vorschriften des KSVG Abgrenzung zum UWG? 3. Gesetzliche Ausnahmen ausgenommene Bereiche Anforderungen für diese Bereiche 4. Die Schrankentrias öffentlicher Zweck angemessenes Verhältnis zur Leistungsfähigkeit und zum Bedarf insbesondere: die Subsidiaritätsklausel Problem: drittschützender Charakter? 9

10 5. Besondere Konstellationen überörtliche wirtschaftliche Betätigung: 108 Abs. 4 KSVG Unternehmen in Privatrechtsform: Regelung in 110 Abs. 1 KSVG 6. Rechtsschutz Rechtsweg? Klageart Klagebefugnis Begründetheit Lesehinweise: Hermann Pünder/Raoul Dittmar, Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden, JURA 2005, S. 760 ff.; BGHZ 150, S. 343 (347 f.); NVwZ 2003, S. 246 (247) (zur Anwendbarkeit des 3 UWG); Rüdiger Mann, Die drittschützende Wirkung der kommunalrechtlichen Subsidiaritätsklauseln unter Berücksichtigung aktueller Fallbeispiele aus der Rechtsprechung, DVBl. 2009, S. 817 ff.; OVG Saarlouis, LKRZ 2008, S. 477 (drittschützender Charakter der Subsidiaritätsklausel?). Allgemeiner Lesehinweis: Jürgen Wohlfarth, Kommunalrecht, in: Gröpl/Guckelberger/Wohlfarth, Landesrecht Saarland Studienbuch, 2. Aufl. 2013, 3. 10