Die Entstehung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (EVG) ist eng verbunden mit

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1 Eidgenössisches Versicherungsgericht Tribunal fédéral des Assurances Tribunale federale delle Assicurazioni Tribunal federal d'assicuranzas STATUS UND GESCHICHTLICHES Die Entstehung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (EVG) ist eng verbunden mit der Schaffung der obligatorischen Unfallversicherung. Grundlage dieser Versicherung bildete der von Volk und Ständen im Jahre 1880 angenommene Art. 34bis der Bundesverfassung von 1874 (BV). Geschichte I. Die Entstehung des EVG Die Entstehung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (EVG) ist eng verbunden mit der Schaffung der obligatorischen Unfallversicherung. Grundlage dieser Versicherung bildete der von Volk und Ständen im Jahre 1880 angenommene Art. 34bis der Bundesverfassung von 1874 (BV). Nach verschiedenen Anläufen wurde die endgültige Gesetzesfassung (das Bundesgesetz über die Kranken- und Unfallversicherung, KUVG) am 13. Juni 1911 von den eidgenössischen Räten verabschiedet, konnte aber - wohl wegen des Ersten Weltkrieges - erst einige Jahre später, 1918, in Kraft treten. Dessen Art. 122 KUVG sah die Schaffung eines eidgenössischen Versicherungsgerichts vor zur Beurteilung von Berufungen gegen Entscheide kantonaler Instanzen. Dass Luzern schliesslich zu seinem "Geburtsort" wurde, verdankt es dem Parlament, hatte doch der Bundesrat ursprünglich die Stadt Bern als Sitz vorgeschlagen. 1

2 Hervorzuheben ist, dass Art. 122 KUVG unter dem Zweiten Titel des Gesetzes betreffend die Unfallversicherung aufgeführt ist, welche damals einzig durch die Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) betrieben wurde. Entsprechend erstreckte sich die Zuständigkeit des EVG in dieser Zeit nicht auf das Gebiet der Krankenversicherung; die Beurteilung von Streitigkeiten, die aus der Anwendung des Ersten Titels des KUVG entstanden, oblag dem Zivilrichter. Dem EVG, das als zweitinstanzliches Berufungsgericht gegen kantonale Entscheide auf dem Gebiet der obligatorischen Unfallversicherung amtete, wurde ab 1. Januar 1918 zudem (als einzige richterliche Behörde) die Beurteilung militärversicherungsrechtlicher Streitigkeiten übertragen. Diese Regelung ist bis 1949 beibehalten worden, so dass das EVG sämtliche Prozesse zwischen der Militärversicherung und den Versicherten bzw. deren Angehörigen aus der Aktivzeit (Ende des Ersten Weltkrieges und dann wieder von 1939 bis 1945) zu entscheiden hatte. Auf der Grundlage eines Bundesbeschlusses vom 28. März 1917 wählte die Bundesversammlung im Herbst 1917 zwei haupt- sowie fünf nebenamtliche Richter und legte deren Amtsantritt auf den 1. Dezember 1917 fest. Am 17. Dezember 1917 trat das Gericht unter seinem ersten Präsidenten, dem Luzerner Joseph Albisser, im Saal des Obergerichts des Kantons Luzern zu seiner ersten konstituierenden Sitzung zusammen. Interessant ist auch, dass das EVG seine Grundlage ursprünglich nur in einer gesetzlichen und nicht, wie andere eidgenössische Behörden, in einer verfassungsmässigen Bestimmung hatte: Der erwähnte Art. 34bis BV beschränkt sich nämlich nur darauf, dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung im Bereich der Kranken- und Unfallversicherung einzuräumen. II. Die ersten dreissig Jahre: Die Anzahl der dem neuen Gericht unterbreiteten Fälle überstieg sogleich sämtliche Prognosen, sodass die Bundesversammlung bereits im Frühjahr 1920 die Zahl der hauptamtlichen Richter von zwei auf fünf erhöhen musste. Diese Zahl blieb in der Folge bis 1969 unverändert, obwohl die Militärversicherung das Gericht zwischen 1939 und 1945 stark in Anspruch nahm. 2

3 Im Laufe dieser ersten Periode hat sich die Rechtsprechung auf dem Gebiet der Unfallversicherung gebildet und entwickelt. So hatte das Gericht über derart wichtige Fragen wie den Unfallbegriff, den Beginn und das Ende der Versicherungsdeckung, den Begriff und die Bemessung der Invalidität oder den (natürlichen und adäquaten) Kausalzusammenhang zwischen dem versicherten Ereignis und dem eingetretenen Schaden zu befinden. Viele der vom Gericht zum Urteil erhobenen Lösungen sind später vom Gesetzgeber übernommen und positivrechtlich verankert worden. Das trifft im Übrigen auch auf die Alters- und Hinterlassenen- sowie die Invalidenversicherung zu. III. Zwei Jahrzehnte: Die Zeit nach dem zweiten Weltkrieg brachte - begünstigt durch die gute Wirtschaftslage - einen raschen Ausbau der Sozialversicherung. Parallel dazu entwickelte sich der Zuständigkeitsbereich des Eidgenössischen Versicherungsgerichts als letztinstanzliche richterliche Behörde im Bereich der Sozialversicherung. Im Jahre 1948 trat die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) in Kraft. Mit der Übertragung der letztinstanzlichen Gerichtskompetenz für die, wie man glaubte, zahlreichen Prozesse, welche aus der Anwendung des neuen Gesetzes und seiner Nebenerlasse zu erwarten waren, hat die Bundesversammlung nicht bloss die sachliche Zuständigkeit des Gerichts erweitert; vielmehr gab sie damit den Willen kund, sämtliche Streitigkeiten aus dem Bundessozialversicherungsrecht einer einzigen letztinstanzlichen richterlichen Behörde zuzuweisen. Die in der AHV getroffene Lösung wurde in der Folge bei allen neuen Bundessozialversicherungszweigen angewendet. Dies betrifft: die Familienzulagen in der Landwirtschaft (die einzige Familienzulage, welche bundesrechtlich geregelt ist, während die übrigen in der ausschliesslichen Zuständigkeit der Kantone verblieben), seit 1950; die Erwerbsersatzordnung (EOG), seit 1953; die Invalidenversicherung (IVG), seit 1960; die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV (ELG), seit Die Revision der Arbeitslosenversicherung im Jahre 1951 bot Gelegenheit, die Streitigkeiten, welche sich aus der Anwendung des Bundesgesetzes über die Arbeitslosenversicherung ergaben, dem EVG zur letztinstanzlichen Beurteilung zu unterbreiten. Gleich verhielt es sich auch bei der Revision der Krankenversicherung. Mit der Novelle von 1964 wurden die Strukturen dieses Versicherungszweiges grundlegend geändert, indem namentlich die Rechtsbeziehungen zwischen den anerkannten Krankenkassen und den Versicherten nicht mehr privat-, sondern nunmehr öffentlichrechtlich konzipiert waren. Die Rechtspflege, wel- 3

4 che bis zu diesem Zeitpunkt in die Zuständigkeit des Zivilrichters fiel, wurde dem Verwaltungsrichter übertragen mit der Folge, dass das EVG auch auf diesem Gebiet letztinstanzliche richterliche Behörde ist. IV bis heute Im Laufe der Jahrzehnte hat sich im Hinblick auf die Ausdehnung der Zuständigkeit des EVG immer häufiger die Frage nach der Aufgabenteilung zwischen den beiden eidgenössischen Gerichten gestellt. Der Wunsch nach Vereinheitlichung der Rechtsprechung auf dem Gebiet des Verwaltungsrechts machte sich bemerkbar. Im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG), welche 1968 von den Eidgenössischen Räten angenommen und auf den 1. Oktober 1969 in Kraft gesetzt wurde, hat das Eidgenössische Versicherungsgericht seinen Platz im Gesetz gefunden, nämlich in den Artikeln 122 folgende. Gemäss Art. 122 OG gilt das Eidgenössische Versicherungsgericht "als organisatorisch selbständige Sozialversicherungsabteilung des Bundesgerichts". Diese Formulierung spiegelt die Schwierigkeiten wider, welchen sich die Parlamentarier gegenübersahen, um das EVG in die oberste Gerichtsbarkeit einzubetten und ihm damit die bisher fehlende verfassungsmässige Grundlage zu geben, ohne gleichzeitig den Sitz nach Lausanne verlegen zu müssen, wie dies vorgeschlagen wurde. Als Sozialversicherungsabteilung des Bundesgerichts ist das Eidgenössische Versicherungsgericht Teil der Bundesverwaltungsgerichtsbarkeit. Es wendet die gesetzlichen Grundlagen, die allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie die Rechtsprechung an. Die zwei Öffentlichrechtlichen Abteilungen des Bundesgerichts bilden den andern Pfeiler dieser Rechtspflege. Auf diese Weise konnte zwar die Vereinigung der beiden Rechtspflegeinstanzen nicht bewerkstelligt werden, doch ist die Koordination durch periodischen oder fallbezogenen Meinungsaustausch mit diesen beiden Abteilungen gewährleistet. Ausserdem haben zwei Mitglieder des EVG abwechslungsweise an den Geschäften der Öffentlichrechtlichen Abteilungen mitgewirkt. Diese Praxis haben die Eidgenössischen Räte mit der am 15. Februar 1992 in Kraft getretenen Mini-OG-Revision vom 4. Oktober 1991 fallengelassen. 4

5 Anlässlich der OG-Revision von 1968 wurde die Zahl der hauptamtlichen Richter am EVG auf sieben und 1980 auf neun erhöht, um damit der Zahl der ständig anwachsenden Geschäftslast Rechnung zu tragen nahm das erweiterte Gericht seine Tätigkeit noch als reines Männergremium auf; anlässlich einer Ersatzwahl vom 20. Oktober 1984 wurde mit der luzernerischen Oberrichterin Ursula Widmer-Schmid erstmals eine Frau zum Mitglied des Gerichts gewählt. In materieller Hinsicht sind die 80er Jahre von zwei wichtigen Gesetzgebungsrevisionen geprägt. Es handelt sich dabei um die Arbeitslosenversicherung, welche mit einer Versicherung gegen die Insolvenz des Arbeitgebers (AVIG) ergänzt wurde, sowie um die Unfallversicherung (UVG), mit welcher der Kreis sowohl der versicherten Personen als auch der Versicherer erweitert wurde. Beide Novellen sind auf den 1. Januar 1984 in Kraft getreten. Auf den 1. Januar 1985 ist schliesslich das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) in Kraft getreten. Auch in diesem Bereich hat der Gesetzgeber die letztinstanzliche Jurisdiktion dem EVG übertragen. Wie bei der Krankenversicherungsnovelle von 1964, so ist auch diese Kompetenzzuordnung von grosser Bedeutung, da bis zu diesem Zeitpunkt Streitigkeiten zwischen (privatrechtlich organisierten) Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten vom Zivilrichter beurteilt und letztinstanzlich vom Bundesgericht entschieden wurden. Die Richter Das Eidgenössische Versicherungsgericht zählt heute zwei Bundesrichterinnen und neun Bundesrichter. Anders als z.b. in der Bundesrepublik Deutschland oder den Vereinigten Staaten von Amerika werden die Bundesrichter nicht auf Lebenszeit, sondern für eine Amtsdauer von sechs Jahren oder während der Amtsdauer für deren Rest gewählt werden. Eine Wiederwahl ist möglich und von Gesetzes wegen an keine bestimmte obere Altersgrenze gebunden. Ein Gentlement's Agreement zwischen den Eidgenössischen Gerichten (Bundesgericht und Eidgenössisches Versicherungsgericht) und der Vereinigten Bundesversammlung als Wahlbehörde sieht jedoch vor, dass Bundesrichter auf Ende des Monats, 5

6 in welchem sie das 68. Altersjahr vollenden, von ihrem Amt zurücktreten sollen. Die Wahl erfolgt nach sprachlichen und regionalen Kriterien und nimmt freiwillig Rücksicht auf die Proporzverhältnisse der Parteien im Parlament. Zur Zeit setzt sich das Gericht aus sieben Deutsch, drei Französisch und einem Italienisch sprechenden Richtern zusammen. Jeder Richter ist für die Dauer von zwei Jahren einer der Kammern II bis IV fest zugeteilt. In der Funktion als Instruktionsrichter obliegt ihm die formelle Prozessleitung, einschliesslich des Beweisverfahrens. In Fällen, welche nicht aufgrund einer Direktzuweisung erledigt werden, kann er den Urteilsredaktor mit der Durchführung von Instruktionsmassnahmen (Beizug weiterer Akten, Einholung ergänzender Berichte etc.), beauftragen. Nach erfolgtem Aktenstudium arbeitet er ein Referat aus, in welchem er vorschlägt, wie die Sache zu entscheiden ist, oder er gibt dem Urteilsredaktor Anweisungen über die Art und Weise der Fallerledigung (Dispositiv, wesentliche Entscheidgründe). Daneben amtet er als Mitrichter bei den übrigen Kammerfällen. Die Gerichtsschreiber Am Eidgenössischen Versicherungsgericht sind zur Zeit 46 Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber tätig, wovon 31 deutschsprachige, 11 französischsprachige und 4 italienischsprachige. Die Gerichtsschreiber verfassen die Entscheidungen (Urteile, Beschlüsse, Verfügungen) und führen die Protokolle der Sitzungen. Die Urteilsentwürfe werden auf Grund eines vom Instruktionsrichter erarbeiteten, von der urteilenden Kammer genehmigten Referats, einer vom Instruktionsrichter gemachten Urteilsanweisung oder aber selbstständig im Verfahren der sog. Direktzuweisung abgefasst. Von dieser Möglichkeit hat das Gericht wegen der enormen Zunahme der Geschäftslast (plus 113 % zwischen 1990 und 1999) in hohem Masse Gebrauch gemacht. Die Entwürfe werden vom Instruktionsrichter geprüft und alsdann den übrigen Kammermitgliedern auf dem Zirkulationsweg unterbreitet. Stellen sich im Anschluss an den Urteilsentwurf grundsätzliche Meinungsverschiedenheiten ein, hat der Gerichtsschreiber beratende Stimme. Neben der Redaktion der Entscheide erfüllen die Gerichtsschreiber weitere ihnen vom Gericht übertragene Aufgaben, so in den Bereichen Informatik und Bibliothek (Mitwirkung bei der dokumentarischen Erfassung von Urteilen und von bibliographischen Werken). Zudem sind einzelne Gerichtsschreiber als Präsidial-, Vizepräsidial- oder Kammersekretär, als Zuweisungs- und Publikationsbeauftragte oder als persönliche Mitarbeiter tätig. Sie wirken auch ständig bei internen Arbeitsgruppen mit. 6

7 Arbeit des Gerichts Die Prozesse werden nahezu ausnahmslos in einem rein schriftlichen Verfahren abgewickelt. Nach Eingang des Rechtsmittels werden die formellen Erfordernisse geprüft und der Schriftenwechsel mit der Gegenpartei und der zuständigen Verwaltungsbehörde geführt, soweit nicht das vereinfachte Verfahren nach Art. 36a OG zur Anwendung gelangt (im vereinfachten Verfahren erledigt werden Eingaben, auf die wegen Fristversäumnis, Fehlens eines Antrags oder der Begründung nicht eingetreten werden kann, oder die wegen offensichtlicher Begründetheit oder Unbegründetheit gutzuheissen oder abzuweisen sind.) Anschliessend wird der Fall vom Zuweisungsbeauftragten - in der Regel ein Gerichtsschreiber - einem Instruktionsrichter zur Antragstellung (Referat oder Urteilsanweisung) oder einem Urteilsredaktor zur selbstständigen Erledigung (sog. Direktzuweisung) zugewiesen. Die Beschlussfassung erfolgt in der Regel im Zirkulationsverfahren. Wo dies im Hinblick auf die hängigen Tat- oder Rechtsfragen als notwendig oder zweckmässig erscheint, werden mündliche Beratungen im Rahmen der zuständigen Kammer oder des Gesamtgerichts durchgeführt. Öffentliche Beratungen finden nur gelegentlich statt, wobei in Leistungs- und Beitragsstreitigkeiten nur die Parteien berechtigt sind, der Beratung und Beschlussfassung beizuwohnen, ohne dass sie Anspruch auf Parteivorträge hätten. An den Sitzungen nehmen die Richter ihre Plätze rechts und links vom Vorsitzenden ein. Bei der Beratung erteilen die Vorsitzenden das Wort zunächst dem Instruktionsrichter, dann dem Richter, der einen Gegenantrag stellt, hierauf den übrigen Richtern in der Reihenfolge ihres Amtsalters und zuletzt dem Gerichtsschreiber, der beratende Stimme hat. Die Vorsitzenden können das Wort jederzeit ergreifen; sie haben das Schlusswort. Zu den öffentlichen Sitzungen des Gerichts erscheinen die Richter, die Gerichtsschreiber und die Parteivertreter in dunkler Kleidung. Neben der Fallentscheidung in den ihm unterbreiteten Streitigkeiten hat das Gericht auch für die Bekanntmachung der grundsätzlichen Rechtsprechung besorgt zu sein. Dies geschieht vorab durch Veröffentlichung der wichtigeren Urteile in der Amtlichen Sammlung der Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgericht (BGE Teil V) und im Internet. Gegenüber der Bundesversammlung legt das Gericht im alljährlichen Geschäftsbericht Rechenschaft ab. 7