Aufrechnung im Verwaltungsrecht

Transkript

1 Klaus Hartmann Aufrechnung im Verwaltungsrecht PETER LANG Europäischer Verlag der Wissenschaften

2 vn Einführung 1 Gang der Darstellung 2 1. Teil: Die Grundlagen der Aufrechnung im öffentlichen Recht 5 I. Die Zulässigkeit der Aufrechnung im öffentlichen Recht 5 1. Auffassungen, die die Aufrechnung im öffentlichen Recht völlig ablehnen 5 2. Auffassungen, die die Aufrechnung im öffentlichen Recht einschränken 6 3. Stellungnahme und Bewertung 8 II. Die gesetzliche Regelung der Aufrechnung im öffentlichen Recht Das Fehlen einer allgemeinen Regelung der Aufrechnung für das öffentliche Recht Die Anwendung der die Aufrechnung betreffenden Vorschriften des BGB 10 HI. Die gesetzliche Regelung der Aufrechnung im Zivilrecht Begriff und Bedeutung der Aufrechnung Voraussetzungen der Aufrechnimg 12 a. Anforderungen an die Hauptforderung 13 b. Anforderungen an die Gegenforderung 14 aa. Die Fälligkeit im Zivilrecht 14 bb. Die Fälligkeit von öffentlich-rechtlichen Forderungen 15 a. Spezialgesetzliche Regelungen der Fälligkeit im öffentlichen Recht 15 ß. Die Fälligkeit in anderen Fällen 16 c. Gemeinsame Anforderungen an Haupt- und Gegenforderung 17 d. Die Aufrechnungserklärung Die Aufrechnungswirkung: Erlöschen der Forderungen Die Bedeutung der Aufrechnungslage 18 IV. Probleme der Anwendung insbesondere der Vorschrift des 389 BGB im öffentlichen Recht 19

3 vin 1. Zusammentreffen von Rückwirkung und Verwaltungsakt Vorbehalte gegen die Anwendung des 389 BGB Das Fehlen privatrechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Besonderheiten 22 a. Grundlage und Gegenstand des 389 BGB 23 b. Die Anwendung auch im öffentlichen Recht 23 aa. Prinzipielle Geltung des Regelungsgedankens auch im öffentlichen Recht 23 bb. Entgegenstehende Regelungen des öffentlichen Rechts 24 a. 80 Abs.2 VwGO 24 aa.regelungsgegenstand und -ziel des 80 Abs.2 Nr.l 24 ßß. Der Begriff der Abgaben und Kosten 24 TT. Die Regelung des 80 Abs.2 Nr.l VwGO im Hinblick auf die Aufrechnung 25 ß. 226AO 27 V. Die Anwendung des 226 Abs.3 AO außerhalb des Steuerrechts Teil: Die Aufrechnung durch den Bürger 35 I. Einführung in die Problematik 35 II. Die verschiedenen Ansätze zur Wirkung der Aufrechnung auf einen mit der Hauptforderung in Zusammenhang stehenden Verwaltungsakt Die Rechtswidrigkeit als Folge der Aufrechnung Verneinung der Auswirkung der Aufrechnung auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts Rechtwidrigkeit der Leistungssaufforderung 38 HI. Die daraus resultierende Geltendmachung des Aufrechnungsein wands 40 IV. Der Ausgangspunkt dieser Ansätze Die Differenzierung zwischen Leistungsfestsetzung und Leistungsgebot Die Differenzierung zwischen forderungsfeststellenden und -begründenden Verwaltungsakten 43 a. Der Inhalt dieser Differenzierung 43 b. Die besondere Konsequenz dieser Differenzierung in Zusammenhang mit der Aufrechnung 44

4 V. Die Wirkung der Erfüllung auf einen mit der Hauptforderung in Zusammenhang stehenden Verwaltungsakt Das Rechtswidrigwerden des Verwaltungsakts 45 a. Die Beeinflussung der Forderungsfestsetzung 45 aa. beim forderungsbegründenden Verwaltungsakt 45 bb. beim forderungsfeststellenden Verwaltungsakt 48 b. Die Beeinflussung des Leistungsgebots 51 aa. beim forderungsbegründenden Verwaltungsakt 51 bb.beim forderungsfeststellenden Verwaltungsakt Die Erledigung des Verwaltungsakts 53 a. Der Begriff der Erledigung 54 b. Die Erledigung der Leistungsfestsetzung 57 aa. beim forderungsbegründenden Verwaltungsakt 57 bb. beim feststellenden Verwaltungsakt 58 c. Die Erledigung des Zahlungsgebots 59 aa. beim forderungsbegründenden Verwaltungsakt 59 bb.beim feststellenden Verwaltungsakt 60 d. Zwischenergebnis 61 VI. Die Erfüllung durch Aufrechnung Die Aufrechnung als Erfüllungssurrogat Die Bedeutung des Zeitpunkts des Eintritts der Aufrechnungslage 62 a. Der Eintritt der Aufrechnungslage beim forderungsbegründenden Verwaltungsakt 63 b. Der Eintritt der Aufrechnungslage beim forderungsfeststellenden Verwaltungsakt 63 c. Der Einfluß des Leistungsgebots auf die Aufrechnungslage 63 VII. Die Wirkung der Aufrechnung auf den Verwaltungsakt Die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts als Folge der Aufrechnung 64 a. Keine Rechtswidrigkeit der Leistungsfestsetzung 64 b. Rechtswidrigkeit des Leistungsgebots 67 aa. Die Rechtswidrigkeit im Fall des forderungsbegründenden Verwaltungsakts 67 bb. Die Rechtswidrigkeit im Fall des feststellenden Verwaltungsakts 68

5 2. Die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts als Folge der Rückwirkung des 389 BGB Die für den Bürger hieraus resultierenden Konsequenzen 73 a. Die Vollstreckbarkeit des rechtswidrigen Verwaltungsakts 73 b. Gefahr der doppelten Inanspruchnahme 75 Vin.Die Geltendmachung der die Rechtmäßigkeit nicht berührenden Aufrechnung Einwendung der Erfüllung durch Aufrechnung gegenüber der Vollstreckung Prozessuale Möglichkeiten der Geltendmachung der Erfüllung 82 a. Die Geltendmachung des Erfüllungseinwands im Zivilrecht 82 b. Die Geltendmachung des Erfüllungseinwands im öffentlichen Recht 83 aa. Die Klage auf Erlaß eines die Unzulässigkeit der Vollstreckung feststellenden Verwaltungsakts 85 bb. Rechtsschutz mittels der Anfechtung des Vollstrekkungsakts 85 cc. Rechtsschutz mittels der allgemeinen verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage 86 dd. Zum Konkurrenzverhältnis entsprechender Leistungs-, Anfechtungs-und Feststellungsklagen 89 ee. Kein Rechtsschutz mittels der Vollstreckungsgegenklage gem. 767 ZPO Zwischenergebnis 94 IX. Die Geltendmachung der zur Rechtswidrigkeit des Leistungsbescheids fuhrenden Aufrechnung Keine Geltendmachung gegenüber der Vollstreckung wegen der Wirksamkeit des Verwaltungsakts Keine Geltendmachung durch Erhebung einer Feststellungsklage Der Aufrechnungseinwand im Verfahren einer Anfechtungsklage gegen den Leistungsbescheid 95 a. Berücksichtigung hinsichtlich der Leistungsfestsetzung 96 b. Berücksichtigung hinsichtlich des Leistungsgebots 96 aa. Die Möglichkeit der teilweisen Aufhebung des Verwaltungsakts 96

6 XI bb. Keine Bedenken wegen nachträglicher Veränderung des maßgeblichen Zeitpunktes der Sach- oder Rechtslage 97 c. Die Grenzen der Anfechtungsklage Die auf Aufhebung des Leistungsbescheids gerichtete Verpflichtungsklage 102 a. Einschränkung des Aufhebungsennessens nach 51 VwVfG 103 b. Einschränkung des Aufhebungsermessens aus anderen Gründen 104 aa. Der grundrechtlich fundierte Aufhebungsanspruch 105 bb. Abwägung zwischen Bestandskraft und Aufhebung 105 cc. Die Abwägungsgesichtspunkte im Fall der Aufrechnung 106 c. Möglichkeiten zur Abwehr von Vollstreckungsmaßnahmen Kritische Erwägungen gegenüber dieser Lösung Zwischenergebnis 113 X. Die verwaltungsgerichtliche Geltendmachung der Aufrechnung nach Abschluß eines Anfechtungsverfahrens gegenüber dem Leistungsbescheid Die Rechtslage, wenn die Aufrechnung bereits in dem vorangegangenen Prozeß erklärt wurde 113 a. Die Bedeutung der Rechtskraft für die Aufrechnung 114 aa. Die Wirkung der Rechtskraft 114 bb. Streitgegenstand und Aufrechnung 114 b. Ausschluß der erneuten Aufrechnung wegen entgegenstehender Rechtskraft? Die Rechtslage, wenn in dem vorangegangenen Prozeß die Aufrechnung nicht erklärt wurde Teil: Die Aufrechnung durch die Verwaltung 119 I. Rechtscharakter behördlicher Aufrechnungserklärungen Maßgeblichkeit des Inhalts oder der Form der Aufrechnungserklärung für deren rechtliche Einordnung Die Aufrechnungserklärung als Verwaltungsakt im Sinne des 35 VwVfG 123 a. Die Entwicklung der Rechtsprechung 123

7 II. XII aa. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 123 bb. Die Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs 127 cc. Die Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte 128 dd. Die Rechtsprechung der Sozialgerichte 133 b. Den Verwaltungsaktscharakter bejahende Stellungnahmen der Literatur Die Aufrechnungserklärung als öffentlich-rechtliche Willenserklärung 139 a. Ausschluß des Verwaltungsakts wegen fehlender Befugnis der Behörde zum Erlaß? 140 b. Ausschluß des Verwaltungsakts, weil auch der Bürger die Aufrechnung erklären kann? 141 c. Ausschluß des Verwaltungsakts wegen fehlendem Subordinationsverhältnis? 141 d. Ausschluß des Verwaltungsakts wegen fehlender Regelungswirkung 143 aa. Die Regelung im Sinne d. 35 VwVfG 143 bb. Regelungswirkung in der Erlöschenswirkung? 144 cc. Regelungswirkung durch verbindliche Feststellung der Erlöschenswirkung 146 dd. Regelungswirkung durch Festsetzung der Forderung oder andere mit der Aufrechnung in Zusammenhang stehende Maßnahmen 147 ee. Unvereinbarkeit einer yerwaltungsaktsnatur der Aufrechnungserklärung mit der Rückwirkung des 389 BGB...! Folgen der Einordnung der Aufrechnung als öffentlich-rechtliche Willenserklärung 150 Die Aufrechnung der Behörde mit einer Forderung, die durch Verwaltungsakt geltend gemacht wurde Einführung in die Problematik Das Erfordernis einer Differenzierung zwischen forderungsbegründenden und-feststellenden Verwaltungsakten 153 HI. Die Aufrechnung mit einer durch Verwaltungsakt begründeten Forderung Rechtsbehelfe des Bürgers gegenüber dem Verwaltungsakt und deren Bedeutung für die Aufrechnung 155 a. Vollziehbarkeits- oder Wirksamkeitshemmung als Folge des Suspensiveffektes 156

8 xni b. Wirkungsbezug des Suspensiveffektes bei der Aufrechnung 159 aa. Der Eintritt des Suspensiveffektes im Hinblick auf die Aufrechnungserklärung 159 bb. Der Eintritt des Suspensiveffektes im Hinblick auf einen mit der Aufrechnungserklärung in Zusammenhang stehenden Verwaltungsakt Die Bedeutung der aufschiebenden Wirkung im Hinblick auf die Voraussetzungen der Aufrechnung 161 a. Die Auswirkungen des Suspensiveffektes auf die Voraussetzungen der Aufrechnung unter Zugrundelegung der Vollziehbarkeitstheorie 163 aa. Die Auswirkung des Suspensiveffektes auf die Wirksamkeit der Forderung 164 bb. Die Auswirkung des Suspensiveffektes auf die Fälligkeit der Forderung 165 cc. Die Auswirkung des Suspensiveffektes auf die Durchsetzbarkeit der Forderung 167 dd. Die Auswirkung des Suspensiveffektes im Hinblick auf die Regelung des 390 BGB 173 b. Die Auswirkungen des Suspensiveffektes auf die Voraussetzungen der Aufrechnung unter Zugrundelegung der Wirksamkeitstheorie 174 aa. Auswirkungen auf die Wirksamkeit der Forderung 174 bb. Auswirkungen des Suspensiveffektes auf die Fälligkeit 175 cc. Die Auswirkung des Suspensiveffektes auf die Durchsetzbarkeit der Forderung 176 dd. Die Auswirkung des Suspensiveffektes im Hinblick auf die Regelung des 390 BGB Die Relevanz des Suspensiveffektes im Hinblick auf die Aufrechnung als Vollziehung des Verwaltungsakts 177 a. Der Begriff der Vollziehung 178 b. Die Aufrechnung als Vollziehung 180 aa. Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts 180 bb. Kritik 181 c. Der Ausschluß der Aufrechnung als Folge der aufschiebenden Wirkung Einfluß des Zeitpunkts der Aufrechnungserklärung auf die Möglichkeit der Aufrechnung 184 a. Die Rechtslage nach der Wirksamkeitstheorie 184

9 XIV aa. Auswirkungen der aufschiebenden Wirkung auf die bereits erklärte Aufrechnung 185 a. Die rückwirkende Beeinflussung der Wirksamkeit im Zivilrecht 186 ß. Die Übertragung dieser Grundsätze auf das öffentliche Recht 187 bb. Auswirkungen der aufschiebenden Wirkung auf die Möglichkeit der Aufrechnung 188 a. Die aufschiebende Wirkung als Einrede im Sinne des 390 BGB? 188 ß. Vereinbarkeit des "Einwendungsmodells" mit den Strukturen des Suspensiveffektes 191 b. Die Rechtslage nach der Vollziehbarkeitstheorie 192 aa. Auswirkungen der aufschiebenden Wirkung auf die bereits erklärte Aufrechnung 192 bb. Auswirkungen der aufschiebenden Wirkung auf die Möglichkeit der Aufrechnung Möglichkeiten eines Vorgehens gegen die Aufrechnung, unabhängig von dem zugrundeliegenden Verwaltungsakt 194 a. Keine umfassende Rechtsschutzlokalisation im Widerspruchs- oder Anfechtungsverfahren gegen den Verwaltungsakt 195 b. Einwendungen gegen die Aufrechnung bei "Respektieren" des Verwaltungsakts 195 aa. Die "isolierte" Geltendmachung entsprechender Einwendungen 196 bb. Die Möglichkeit der isolierten Geltendmachung fehlender Aufrechnungsvoraussetzungen durch die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage 197 a. Die Feststellung des Bestehens der Gegenforderung 198 ß. Die Feststellung des Bestehens der Hauptforderung 199 cc. Die Geltendmachung entsprechender Einwendungen durch die Verfolgung des eigenen Anspruchs 202 a. Die prozessuale Verfolgung dieses Anspruchs durch die verwaltungsgerichtliche Leistungsklage 202 ß. Die prozessuale Verfolgung dieses Anspruchs durch die verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage 202 IV. Die Aufrechnung mit einer durch Verwaltungsakt festgestellten Forderung 203

10 XV 1. Vergleich mit der Aufrechnung in den Fällen des forderungsbegründenden Verwaltungsakts Unterschiede im Hinblick auf die Aufrechnungslage Unterschiede im Hinblick auf aufrechnungsrelevante Wirkungen von Rechtsbehelfen gegenüber dem Verwaltungsakt 205 a. Die Rechtslage bei Anwendung der Wirksamkeitstheorie 205 b. Die Rechtslage bei Anwendung der Vollziehbarkeitstheorie 207 V. Der Rückgriff auf die kraft materieller Gesetzeslage bestehende Forderung Die generelle Sperrung des Rückgriffs durch den Erlaß des Verwaltungsakts? Die Differenzierung zwischen einer "Umdeutung" der in Bezug auf den Verwaltungsakt erfolgten Aufrechnungserklärung und einer Aufrechnung in Ansehung der materiellen Rechtslage 210 a. Die Zulässigkeit einer solchen Differenzierung 210 b. Die Unzulässigkeit der "Umdeutung" der in Zusammenhang mit dem Verwaltungsakt ergangenen Aufrechnungserklärung 212 aa. Bedenken gegen eine Umdeutung wegen des damit verbundenen Rückgriffs auf die Gesetzeslage 212 bb. Bedenken gegen eine Umdeutung wegen der Besonderheiten der Verwaltungsaktsvollziehung Die Zulässigkeit des Rückgriffs bei eindeutigem Bezug der Aufrechnungserklärung 215 a. Die Abgrenzung von einer Aufrechnungserklärung, die in Zusammenhang mit dem Verwaltungsakt erging 216 b. Bedenken gegen diese Möglichkeit des Rückgriffs 219 aa. Sperrung des Rückgriffs auf das Gesetz durch den Erlaß des Verwaltungsakts 220 bb. Verwaltungsaktsbezogene Einwendungen gegen den Rückgriff 220 cc. Gefahr der doppelten Inanspruchnahme bei Eröffnung des Rückgriffs 221 dd. Die Ungewißheit des Bestehens der Aufrechnungslage

11 XVI 4. Konsequenzen der Rückgriffsmöglichkeit für das Verwaltungsaktsverfahren Konsequenzen des Rückgriffs auf die Gesetzeslage für die in Ansehung des Verwaltungsakts erklärte Aufrechnung Die praktische Relevanz dieser Rückgriffsmöglichkeit Resümee 225 VI. Die von einem Verwaltungsakt unabhängige Aufrechnung der Behörde Teil: Die Aufrechnung mit einer rechtswegfremden Forderung 227 I. Einführung in die Problematik 227 n. Die Beeinflussung der Aufrechnung mit einer rechtswegfremden Forderung durch die Neufassung des 17 Abs. 2 GVG Der Wortlaut der Regelung des 17 Abs.2 S.l GVG Historische Auslegung des 17 Abs. 2 GVG Das Regelungsziel des Gesetzes 234 a. Tendenzen zur prozessualen Berücksichtigung der Aufrechnung mit einer rechtswegfremden Forderung nach der früheren Rechtslage 234 b. Einwände gegen die nunmehr bejahte Berücksichtigung 235 aa. Gefahr der Rechtswegzersplitterung 236 bb. Entscheidung über fremde Rechtsmaterien 237 cc. Einwand der Praxisferne 238 dd. Aufrechnung und Streitgegenstand 239 ee. Gefahr der Rechtswegmanipulation 242 ff. Gefahr des ausufernden Eingriffs in fremde Rechtswegzuständigkeiten Direkte oder analoge Anwendung des 17 Abs. 2 S.l GVG 244 a. Begriff und Voraussetzung einer Analogie 244 b. Fehlen einer Regelungslücke 244 HI. Die Problematik in den von 17 Abs.2 GVG nicht erfaßten Fällen Die Behandlung der Aufrechnungsproblematik vor der Gesetzesnovelle 246 a. Ansätze zur Berücksichtigung der Aufrechnung 246 b. Die Lösung bei Nichtberücksichtigung der Aufrechnung 247

12 xvn aa. Lösung des RG: Wahlmöglichkeit zwischen Aussetzung und Sachentscheidung 247 bb. Lösung des BGH: Pflicht zur Aussetzung des Verfahrens 248 cc. Lösung des BVerwG: Anschluß an den BGH 249 dd. Stellungnahmen der Literatur Die Übertragung dieser Lösung auf die von 17 Abs.2 S.l GVG nicht erfaßten Fälle Teil: Zusammenfassung der Untersuchung 253 Literaturverzeichnis XTX