Die neue Zentralität im E-Government

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1 Die neue Zentralität im E-Government Studie für die Hans Böckler Stiftung Dr. Martin Wind April 2011

2 Herausgeber Institut für Informationsmanagement Bremen GmbH (ifib) Am Fallturm Bremen Geschäftsführer: Prof. Dr. Herbert Kubicek Gerichtsstand: Amtsgericht Bremen, HRB Telefon: ++49(0) Telefax: ++49(0) info@ifib.de Autor Dr. Martin Wind ifib GmbH 2011

3 III Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung E-Government: Wandel einer Begrifflichkeit Steuerung im deutschen E-Government Gegenstand und Notwendigkeit Vier Phasen der Steuerung im deutschen E-Government Erste Phase: Ausrichtung an Internet-Standards Zweite Phase: Verwaltungsstandards fürs Internet Dritte Phase: Initiative Deutschland-Online Vierte Phase: Verwaltungs-IT im Grundgesetz IT-Planungsrat: Wandel der Strukturen, Kontinuität der Themen Das Arbeitsprogramm für die ersten Jahre Die Gründung der Koordinierungsstelle für IT-Standards (KoSIT) Programme und Themen für E-Government in Deutschland Nationale und europäische Programmentwicklung zum E-Government Exkurs: Die D -Kontroverse Wirkungsvolle Interessenvertretung der IT-Industrie Abschließende Thesen und Handlungsempfehlungen Literatur Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Datenübertragung zwischen zwei Anwendungssystemen (Kubicek/Wind 2003, 17)... 9 Abbildung 2: Organisation von Deutschland-Online (Quelle: September 2010) Abbildung 3: Gremien der Bund-Länder-übergreifenden IT-Steuerung (Quelle: November 2010) Abbildung 4: Phasenmodell des IT Einsatzes (Nolan 1973; 1979) Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Programme zu E-Government sowie zur IT-Förderung des Bundes und der EU... 25

4 1 Einleitung 2 1 Einleitung Die vorliegende Studie zur neuen Zentralität in der E-Government-Steuerung geht zurück auf die Beobachtung, dass sich die Entscheidungsstrukturen zum Einsatz von Informationstechnik (IT) in der öffentlichen Verwaltung grundlegend verändert haben. Aufgrund des heutigen Stellenwerts der IT berühren diese Entscheidungen mittelbar auch die Art und Weise wie öffentliche Leistungen künftig im Dialog mit ihren Adressaten erbracht werden (können), was wiederum die Arbeitsbedingungen im öffentlichen Sektor nicht unberührt lässt. Um solchen Zusammenhängen und Folgewirkungen weiter nachgehen zu können, wird in Kapitel 5 der vorliegenden Studie eine Revitalisierung des fachöffentlichen Diskurses über E-Government angeregt. Zunächst geht es im Folgenden jedoch um die Steuerung von E-Government in Deutschland. Hier hat es in den letzten Jahren immer wieder Veränderungen gegeben, die jedoch allesamt nicht so spektakulär und weitreichend waren wie die Aufnahme des neuen Art. 91c ins Grundgesetz. Als Folge der im März 2009 vorgelegten Beschlüsse der Föderalismuskommission II wurde auf diese Weise die Zusammenarbeit von Bund und Ländern auf dem Gebiet des IT-Einsatzes auf neue Grundlagen gestellt, die durch einen Staatsvertrag weiter konkretisiert worden sind. Die Maßnahmen, die auf die Aufnahme von Art. 91c ins Grundgesetz folgten, sind besonders einschneidend, da sie einen Schlussstrich unter langjährige Projekt- und Gremienarbeiten ziehen. Sie läuten eine neue Runde in den wiederkehrenden Versuchen ein, trotz aller Dezentralität des deutschen Verwaltungssystems eine gewisse Zentralität in der Steuerung von E-Government durchzusetzen. In den ersten Jahren von E-Government vollzogen sich die Aktivitäten in Bund, Ländern und Kommunen noch nahezu unkoordiniert. Erst 2003 wurde im Zuge der Initiative Deutschland-Online ein erster Versuch zur Zusammenarbeit über die Verwaltungsebenen hinweg unternommen. Im Staatsvertrag zur Ausführung von Art. 91c Grundgesetz haben Bund und Länder nun die Gegenstände ihrer künftigen Zusammenarbeit definiert, sich mit der Einrichtung des IT-Planungsrats eine neue Gremienstruktur verordnet und Regelungen für qualifizierte Mehrheitsentscheidungen getroffen. Letzteres ist besonders bemerkenswert, da zuvor verbindliche Entscheidungen nur im Konsens zwischen dem Bund und allen 16 Ländern getroffen werden konnten. Der neue Artikel 91c im Grundgesetz und der zugehörige Staatsvertrag nennen Standards, Sicherheitsanforderungen und IT-Netze als Felder für die Zusammenarbeit von Bund und Ländern. Darüber hinaus werden keine weiteren inhaltlichen Festlegungen getroffen. Das zentrale Steuerungsgremium, der IT- Planungsrat, wird zunächst die Arbeit der Vorgängergremien und -initiativen fortsetzen und dann neue Themen aufgreifen, sofern sie die Bund-Länder- Kooperation berühren. Der IT-Planungsrat wird damit künftig der zentrale Adressat aller Initiativen sein, neue Themen auf der Agenda des deutschen E- Government zu platzieren oder bereits bestehenden Ansätzen stärkere Geltung zu verschaffen. Es geht also nicht nur um die Modalitäten, sondern ebenso um

5 1 Einleitung 3 die Inhalte der Steuerung und um die Frage, wer diese inhaltlichen Schwerpunktsetzungen maßgeblich zu beeinflussen vermag. Der Fokus der nachfolgenden Betrachtungen liegt auf der Steuerung des bundesweiten, die Grenzen einzelner Gebietskörperschaften und Verwaltungsebenen überschreitenden IT-Einsatzes. In Kapitel 2 wird einführend und kurz der Wandel der Begrifflichkeit E-Government erörtert. Kapitel 3 beleuchtet die veränderten Modalitäten der E-Government-Steuerung und Kapitel 4 die dahinter stehende Programmatik, also die Inhalte der Steuerung. In den abschließenden Thesen und Handlungsempfehlungen werden in Kapitel 5 Ansatzpunkte für eine Revitalisierung des auch gewerkschaftlich geprägten Fachdiskurses in diesem Feld aufgezeigt. Die Erstellung der vorliegenden Studie wurde durch die Hans Böckler Stiftung gefördert, wofür wir uns herzlich bedanken. Wir hoffen, dass unser Ansprechpartner bei der Stiftung, Herr Dr. Karsten Schneider, die Aktualität der nachfolgenden Darstellungen als kleinen Ausgleich für seine terminliche Nachsicht empfindet. Weiterhin haben wir unseren Gesprächspartnern beim Deutschen Städtetag und beim Bundesministerium des Innern zu danken, die sich die Zeit für ebenso freundliche wie informative Gespräche genommen haben. Noch ein Hinweis zu den im Text enthaltenen Hinweisen auf Internetquellen: Sofern nicht anders angegeben, wurden die Links am letztmalig aufgerufen. Im Text wurde daher auf Hinweise zum letztmaligen Zugriffsdatum verzichtet.

6 2 E-Government: Wandel einer Begrifflichkeit 4 2 E-Government: Wandel einer Begrifflichkeit Der Begriff E-Government hat sich kurz vor der Jahrtausendwende als Bezeichnung für die Internetnutzung durch die öffentliche Verwaltung durchgesetzt. Obwohl es sich um einen vergleichsweise jungen Fachbegriff handelt, hat sich bereits eine bedeutsame Erweiterung des damit bezeichneten Gegenstandsbereichs vollzogen. In der Anfangsphase waren mit E-Government vor allem Informations- und Transaktionsangebote für die Bürgerinnen und Bürger gemeint. Nachdem diese nicht die ursprünglich erwartete Nachfrage gefunden hatten, rückten schon bald Unternehmen als weitere Zielgruppe für Online-Dienste der Behörden in den Blickpunkt. Besondere Aufmerksamkeit wurde dabei sog. Mittlern geschenkt. Darunter sind Angehörige von Berufsgruppen zu verstehen, die im Auftrag Dritter regelmäßig Verwaltungsangelegenheiten erledigen (Notare, Rechtsanwälte, Kfz-Händler, Bestatter usw.) und damit als Nutzer von Online-Diensten prädestiniert erscheinen. E-Government war also eigentlich immer schon mehr als ein Synonym für elektronische Bürgerdienste, auch wenn Angebote für Bürgerinnen und Bürger anfangs im Vordergrund standen und bis heute eine wichtige Rolle spielen. Heute ist festzustellen, dass sich der Begriff auf nahezu alle Bereiche des behördlichen IT-Einsatzes bezieht. Besonders deutlich kommt dies im 2010 in Kraft getretenen Staatsvertrag über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern beim IT-Einsatz zum Ausdruck. Dort heißt es in 1 Absatz 1 Nummer 3, dass der neu gegründete IT-Planungsrat die ihm zugewiesenen Projekte zu Fragen des informations- und kommunikationstechnisch unterstützten Regierens und Verwal- Im Zuge der weiteren Entwicklung rückten die verwaltungsinternen IT- Infrastrukturen in den Fokus. Erstens war deutlich geworden, dass die historisch gewachsenen IT-Systeme der Verwaltungen in vielen Fällen nicht geeignet waren, die neuen Anforderungen der Online-Welt zu erfüllen. Beispielsweise mangelte es den traditionellen Großrechnerverfahren an geeigneten Import- und Export-Schnittstellen, um online Daten ausgeben oder Daten aus Web-Anwendungen entgegennehmen und weiter verarbeiten zu können. Solche Altsysteme mussten folglich angepasst oder ausgetauscht werden. Parallel dazu wurden neue Komponenten erforderlich, z.b. Dokumentenmanagementsysteme (DMS) zur Vermeidung von Medienbrüchen 1 in der Sachbearbeitung. Zweitens hatte auch die Bereitstellung unternehmensbezogener Angebote nichts daran geändert, dass der Zuspruch der externen Adressaten nach den für sie entwickelten Online-Diensten hinter den einst gehegten Erwartungen zurückblieb (und es bis heute bleibt). Aus diesem Grund stellten sich die von Online-Angeboten erhofften Einspareffekte nicht ein. Anstelle von technischen Lösungen für Externe geriet folgerichtig die Gestaltung der internen IT wieder stärker in den Blick, um Arbeitsweisen und Abläufe zu optimieren. Seitdem ist häufig auch dann von E- Government die Rede, wenn es um den internen Technikeinsatz geht. 1 Als Medienbruch wird der Wechsel zwischen der Arbeit mit Papierdokumenten und mit elektronischen Daten bezeichnet.

7 2 E-Government: Wandel einer Begrifflichkeit 5 tens (E-Government-Projekte) steuert. Die Formulierung im Vertragstext erinnert an die sog. Speyerer Definition aus dem Jahr 2000, wonach unter E- Government die Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regieren und Verwalten (Government) mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken über elektronische Medien zu verstehen sei (von Lucke/Reinermann 2000). Dieses weit gefasste Begriffsverständnis schließt neben allen internen Formen der IT-Nutzung auch Anwendungen im Zuge der politischen Entscheidungsfindung und der Regierungsarbeit ein. Ein ähnliches Verständnis pflegt die EU, die im Rahmen ihrer i2010-initiative gefordert hatte, die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an politischen Debatten und Entscheidungen als weiteres Ziel von E- Government zu verfolgen (vgl. Europäische Kommission 2006, S. 5). Die Bundesregierung hat dies aufgegriffen und in ihrem für die Jahre 2006 bis 2010 formulierten Programm E-Government 2.0 formuliert: Zur Steigerung der Nutzung des Internets im Sinne der europäischen Ziele zur Einbindung und Teilhabe aller E-Participation und E-Inclusion werden auch bedarfsgerecht elektronische Beteiligungsformen wie zum Beispiel Foren ausgebaut. (BMI 2006, S. 18) Daran anknüpfend werden gegenwärtig die Ansätze, Verwaltungshandeln transparenter zu gestalten, die Bürgerinnen und Bürger in Planungen und Entscheidungen einzubeziehen bzw. sie zur bürgerschaftlichen Mitwirkung zu ermutigen, ebenfalls in den Kontext von E-Government gestellt. Das neue Leitbild heißt Open Government. Dabei besitzen die Forderungen nach erleichtertem Zugang zu Verwaltungsinformationen ( Open Government Data ) hohen Stellenwert (vgl. Kohl/Hagen 2010). Entsprechende Hinweise hierzu finden sich im aktuellen Regierungsprogramm Vernetzte und transparente Verwaltung (BMI 2010, S. 11, 27ff., 70f.) ebenso wie in der am 13. August 2010 vom IT-Planungsrat beschlossenen Nationalen E-Government-Strategie (S. 12f.). 2 Wenn sich nun der Gegenstandsbereich von E-Government auf nahezu alle Felder des behördlichen IT-Einsatzes und darüber hinaus auch auf das Feld politischer Entscheidungsprozesse bezieht, darf eines nicht verkannt werden: Bei der Nutzung von IT zur Unterstützung operativer Verwaltungsaufgaben auf der einen und der IT-Unterstützung politischer und partizipativer Prozesse auf der anderen Seite handelt es sich um zwei Entscheidungsarenen, die zwar Berührungspunkte aufweisen, in denen jedoch unterschiedliche Akteure und Institutionen maßgeblich sind. 3 Die Steuerung von E-Government kann sich also auf vieles beziehen. Im Folgenden geht es ganz überwiegend um Modalitäten und Inhalte der Steuerung 2 Zu den hier erwähnten Programmen vgl. ausführlich die Darstellungen in Kap Unter anderem aus diesem Grund ist es auch nicht überzeugend, Partizipationsangebote als eine Art höherwertige, auf Informations-, Kommunikations- und Transaktionsangebote folgende Entwicklungsstufe im E-Government zu konzipieren (vgl. zu einem derartigen Ansatz Wirtz/Nitzsche 2010). Dies suggeriert, dass weit entwickelte Transaktionsangebote eine Art Vorstufe für elektronische Formen der Partizipation darstellen, was empirisch nicht haltbar ist (vgl. zu Voraussetzungen und Erfolgsfaktoren internetgestützter Bürgerbeteiligung Kubicek u.a. 2011).

8 2 E-Government: Wandel einer Begrifflichkeit 6 jener Aspekte von E-Government, die sowohl den Bund als auch die Länder betreffen oder für die Weiterentwicklung des gesamten Themenfeldes relevant sind. Der Bereitstellung von Online-Angeboten und der Weiterentwicklung der bundesweiten IT-Infrastruktur kommt in diesem Kontext herausgehobene Bedeutung zu. Themen wie E-Partizipation oder Open Government sind demgegenüber bislang in deutlich geringerem Umfang zum Gegenstand von Steuerungsversuchen geworden. Ob sich dies angesichts der aktuellen Aufmerksamkeit für Open Government 4 nachhaltig ändern wird, bleibt abzuwarten. 4 Open Government ist auch Gegenstand der in Kapitel 5 dargestellten Handlungsempfehlungen (s. dort unter Punkt 9).

9 3 Steuerung im deutschen E-Government 7 3 Steuerung im deutschen E-Government 3.1 Gegenstand und Notwendigkeit Mit dem Internet begann für den IT-Einsatz in der öffentlichen Verwaltung eine neue Ära. Darüber sollte jedoch nicht in Vergessenheit geraten, dass die dortige Tradition des Computereinsatzes bis zu den ersten Versuchen mit der automatisierten Erledigung rechenbarer Teilaufgaben in den 1950er Jahre zurückreicht. 5 Auch die Steuerung des IT-Einsatzes über die Grenzen von Behörden oder Gebietskörperschaften hinweg ist kein neues Thema. Entsprechender Bedarf entstand immer dann, wenn die automatisierte Datenübertragung zwischen Behörden angestrebt wurde. Vereinzelte Bemühungen hierzu gab es bereits in früheren Phasen des Technikeinsatzes. Letztlich bereitete es jedoch bis in die 1990er Jahre hinein Schwierigkeiten, Beispiele für vernetzte IT-Systeme zu finden, mit denen sich die Arbeit der einbezogenen Verwaltungen nennenswert verändert hätte. Zwar wurden im Bund und in den Ländern Verwaltungsnetze aufgebaut, der elektronische Datenaustausch wurde dennoch allenfalls innerhalb einzelner Landes- oder Bundesressorts praktiziert (vgl. Killian/Wind 1997). Stattdessen war es über Jahrzehnte hinweg verbreitete Praxis, Daten auszudrucken, postalisch zu versenden und beim Empfänger wieder manuell ins dortige IT-System einzugeben. Die Bearbeiter dienten als Schnittstellen zwischen Organisationen und ihrer Technik, entsprechend gering war der Bedarf nach übergeordneter Koordination. War diese Arbeitsweise gerade in den frühen Phasen des IT-Einsatzes in der Verwaltung noch auf das Fehlen geeigneter Übertragungsnetze und Schnittstellen zurückzuführen, sind Medienbrüche heute in der Regel auf anhaltende Mängel in der behördenübergreifenden Abstimmung zurückzuführen, die sich u.a. im Fehlen geeigneter Standards für den Datenaustausch bemerkbar machen. Ursächlich hierfür sind auch die strukturellen Eigenheiten des deutschen Verwaltungssystems, denn: Die dezentrale Zuständigkeit für organisatorische Fragen und Verwaltungsakte hat in den letzten Jahrzehnten eine entsprechend heterogene IT-Landschaft in Deutschlands Verwaltungen entstehen lassen, die weltweit vermutlich ihresgleichen sucht. Für identische Aufgaben wird eine Vielzahl unterschiedlicher Produkte eingesetzt, die untereinander meist inkompatibel sind. (Kubicek/Wind 2004, S. 50). Tatsächlich hat erst das Internet zur Entstehung einer flächendeckenden, standardisierten IT-Infrastruktur geführt, mit der eine neue Qualität in der elektronischen Kommunikation und im Datenaustausch zwischen Behörden erreicht werden konnte. Dafür sorgen die offenen, herstellerunabhängigen Internet-Proto- 5 Leider kommt selbst in manchen Darstellungen mit wissenschaftlichem Anspruch der Bezug zu vorangegangenen Phasen des IT-Einsatzes zu kurz (vgl. exemplarisch dafür Jansen/Priddat 2001). So gerät leicht aus dem Blick, dass die Computernutzung nicht zwangsläufig zur Modernisierung, sondern ebenso zur Verstärkung bestehender, bürokratischer Strukturen führen kann (vgl. dazu die Ergebnisse von Brinckmann/Kuhlmann (1990) zur Praxis der Computerbürokratie bis Ende der 1980er Jahre). Kubicek (2010) hat anknüpfend an diese Befunde Anforderungen an die Gestaltung von E- Government-Angeboten formuliert.

10 3 Steuerung im deutschen E-Government 8 kolle, auf deren Grundlage neue Anwendungen entwickelt und genutzt werden können. 6 Mit dem Internet als weltweitem Rechnerverbund verfügt die Verwaltung seit Mitte der 1990er Jahre über eine netztechnische Infrastruktur, über die sie weite Teile ihres Datenaustausches abwickeln kann. Der Steuerungs- und Koordinationsbedarf hat sich damit verschoben: Nunmehr müssen nicht mehr die netztechnischen Voraussetzungen geschaffen werden, heute geht es um die Entwicklung von Anwendungen und um die für den Datenaustausch erforderlichen Standards. Um diese Zusammenhänge und die verbleibenden Gestaltungsanforderungen nachvollziehen zu können, empfiehlt sich ein kurzer Blick auf die Fähigkeit technischer Systeme zum elektronischen Datenaustausch, die mit dem Begriff der Interoperabilität beschrieben wird. 7 Im Allgemeinen werden technische, syntaktische und semantische Interoperabilität unterschieden: 8 Die technische Interoperabilität betrifft Vereinbarungen darüber, wie Daten über Leitungen oder durch die Luft übertragen werden, wie die beteiligten Rechner adressiert und die Datenströme durch die Netze geleitet werden. Die syntaktische Interoperabilität regelt den formalen Aufbau von Dateien, wie die Definition von Anfang und Ende eines Datensatzes oder die Unterscheidung zwischen Adress- und Inhaltsfeldern. 6 Unter einem Protokoll im technischen Sinne werden Regeln für die Verständigung in der elektronischen Kommunikation verstanden: Man unterscheidet Transportprotokolle, welche die technischen Einzelheiten der Übermittlung festlegen (zum Beispiel Art der Signale, Meldungsaufbau, Zeichensatz, Format der übertragenen Information, Abfolge von Meldungen usw.), und Anwenderprotokolle (so genannte höhere Protokolle zur anwendungsspezifischen Datendarstellung und Ablaufsteuerung). (Hansen/Neumann 2009, S. 524f.; Hervorh. im Orig.) Beispielsweise basiert unser heutiger -Verkehr auf dem Internet-Protokoll SMTP (Simple Mail Transfer Protocol). Zuvor waren hierfür von Unternehmen und Verwaltungen herstellerspezifische ( proprietäre ) Lösungen eingesetzt worden. Alternativ dazu erfreute sich das von der ISO (International Organization for Standardization) genormte herstellerneutrale X.400-Protokoll kurzer Beliebtheit, bevor sich SMTP in Verbindung mit anderen Internet-Protokollen (TCP/IP, FTP, HTTP etc.) durchgesetzt hat (vgl. ebd., S. 527ff.). 7 Im aktuellen E-Government-Aktionsplan der EU wird Interoperabilität als die Fähigkeit von Systemen und Maschinen, Informationen korrekt auszutauschen, zu verarbeiten und auszuwerten definiert (Europäische Kommission 2010c, S. 15). 8 Darüber hinaus kann es sinnvoll sein, ergänzend zu den drei hier genannten Formen die organisatorische Interoperabilität zu unterscheiden (vgl. Europäische Kommission/IDA 2003). Dies kann sich zum einen darauf beziehen, dass in vielen Fällen die organisatorischen Abläufe der an der Datenkommunikation teilhabenden Organisationen aneinander angepasst werden müssen. Zum anderen verweist der Terminus darauf, dass die Herbeiführung von Interoperabilität selbst einen Organisationsprozess darstellt. Auf den zweiten Aspekt wird in den nachfolgenden Abschnitten verschiedentlich eingegangen, ohne hierfür den Terminus organisatorische Interoperabilität zu verwenden.

11 3 Steuerung im deutschen E-Government 9 Die semantische Interoperabilität beinhaltet Vereinbarungen über den Inhalt der zu übermittelnden Datensätze. Abbildung 1: Datenübertragung zwischen zwei Anwendungssystemen (Kubicek/Wind 2003, 17) Internet und Internetdienste können zwar den Datentransport von A nach B (und zurück) erledigen, lösen aber noch lange nicht alle Interoperabilitätsprobleme zwischen verschiedenen Anwendungen (Abbildung 1): An den Datentransport können weitere Anforderungen, z.b. bezüglich der Datensicherheit, gestellt werden, die von der regulären Datenübertragung via Internet nicht erfüllt werden. Hierfür sind auf der Ebene der technischen Interoperabilität zusätzliche Entwicklungen erforderlich, die auf den Funktionalitäten der Internet-Protokolle aufbauen und die spezifischen Anforderungen umsetzen. Das bekannteste Beispiel aus der deutschen Verwaltung ist der Protokollstandard Online Services Computer Interface (OSCI), der Konventionen für die Verwendung benötigter Sicherheitsfunktionalitäten (Verschlüsselung, Zustellquittungen, Verwendung elektronischer Signaturen etc.) trifft. Damit die Daten vom empfangenden System auch richtig verstanden und automatisch weiterverarbeitet werden können, sind Datenaustauschformate, also Vereinbarungen über die Struktur und den Inhalt der Datensätze, erforderlich. Technisch wird dies in der Regel mit der extensible Markup Language (XML) gelöst. 9 Für den zwischenbehördlichen Datenaustausch in Deutsch- 9 XML ist eine Auszeichnungssprache ( markup language, also eine formale (nicht-natürliche) Sprache zur Auszeichnung (Kennzeichnung) von unterschiedlichen Bestandteilen eines Textes. Bei der Verwendung einer Auszeichnungssprache steht innerhalb eines Textes sowohl der textliche Inhalt (engl.: information content) als auch Information über den Inhalt (Textauszeichnung, Metainformation). Diese Auszeichnung kann sich entweder auf die Gestaltung des Inhalts beziehen oder dem Inhalt semantische Eigenschaften zuweisen. (Hansen/Neumann 2009, S. 457; Hervorh. im Orig.) Die bekannteste Auszeichnungssprache ist HTML (HyperText Markup Language), mit der Seiten für das World Wide Web gestaltet werden. Im Unterschied zu HTML beschreibt XML nicht die Gestaltung einer Internetseite, sondern Struktur und Inhalt eines Datensatzes.

12 3 Steuerung im deutschen E-Government 10 land werden Konventionen über die Struktur der Inhaltsdaten durch die Datenaustauschformate der XÖV-Familie getroffen ( X für den Bezug zu XML, ÖV als Kürzel für öffentliche Verwaltung ). Das Zusammenspiel zwischen den drei Interoperabilitätsebenen lässt sich am Beispiel der Datenübermittlung zwischen Meldeämtern verdeutlichen: Seit dem werden die nach dem Umzug eines Bürgers erforderlichen Nachrichten zwischen der Meldebehörde am alten und der am neuen Wohnsitz ausschließlich elektronisch ausgetauscht. Auf technischer Ebene kommt OSCI zum Einsatz. Für die syntaktische und semantische Interoperabilität sorgt das standardisierte Datenformat XMeld. Die in den Meldebehörden eingesetzten IT-Fachverfahren besitzen Schnittstellen, über die XMeld-Daten ausgegeben (Datenexport) oder eingelesen (Datenimport) werden können. So wie XMeld der Urvater der XÖV-Formate ist, so illustriert das Meldewesen exemplarisch die Notwendigkeit einer übergreifenden Steuerung, wenn Daten über die Grenzen von Bund und Ländern ausgetauscht werden sollen. Traditionell kommunizierten Wegzugs- und Zuzugsgemeinden postalisch miteinander: Daten wurden aus dem IT-Verfahren des Absenders ausgedruckt und beim Adressaten wieder manuell in dessen System eingegeben. Um diese Medienbrüche zu vermeiden, wurden die kommunalen Meldebehörden in allen Bundesländern dazu verpflichtet, ab dem Stichtag nur noch elektronisch miteinander zu kommunizieren. Andernfalls hätten unwirtschaftliche Doppelstrukturen für postalische und elektronische Übermittlungen entwickelt und vorgehalten werden müssen. Aufgrund der Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung konnten die rechtlichen Voraussetzungen im Melderechtsrahmengesetz (MRRG) 10 geschaffen und in der zugehörigen Verordnung 11 sowohl der Datenaustransport mittels OSCI als auch der Datenaustausch mittels XMeld verbindlich gefordert werden. Sollen derartige Formen der elektronischen Kommunikation in anderen Verwaltungsbereichen umgesetzt werden, bedarf es hierzu sowohl geeigneter Datenaustauschformate wie XMeld als auch rechtlicher Regelungen. Sofern es sich nicht um einen Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes handelt, müssen sich Bund und Länder oder die Länder untereinander entsprechend verständigen. Für das Austauschformat XMeld ist beispielsweise die Innenministerkonferenz, genauer gesagt ihr mit Staatsrecht und Verwaltung befasster Arbeitskreis I, zuständig. Sobald Standards über die Grenzen einzelner 10 Im Zuge der Föderalismusreform I wurde mit Wirkung zum 1. September 2006 die Kompetenz des Bundes zur Rahmengesetzgebung abgeschafft. Die vormals hier geregelten Bereiche wurden entweder der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes, der konkurrierenden Gesetzgebung oder der Zuständigkeit der Länder zugeschlagen. Das Meldewesen unterliegt seitdem der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG). Der Erlass eines Bundesmeldegesetzes steht noch aus, so dass die Regelungen des MRRG weiterhin gültig sind. 11 Der Datenaustausch zwischen Meldebehörden wird in der ersten Bundesmeldedatenübermittlungsverordnung, kurz: BMeldDÜV 1, geregelt.

13 3 Steuerung im deutschen E-Government 11 Gebietskörperschaften hinaus Geltung erlangen sollen, handelt es sich also um einen typischen Fall für Steuerung im E-Government. 3.2 Vier Phasen der Steuerung im deutschen E-Government In der Geschichte des E-Government in Deutschland lassen sich vom Siegeszug der Internet-Protokolle bis zur Arbeitsaufnahme des IT-Planungsrats vier Phasen des Bemühens um Interoperabilität unterscheiden Erste Phase: Ausrichtung an Internet-Standards In der ersten Phase des deutschen E-Government, die sich zeitlich in etwa zwischen 1995 und 1999 einordnen lässt, spielten Fragen zum behördenübergreifenden Datenaustausch noch eine untergeordnete Rolle. Die Hauptbemühungen der Verwaltungen galten dem Aufbau und der Pflege ihrer Internetpräsenzen. In dieser Phase wurden gleichwohl wichtige, im historischen Rückblick sogar unausweichlich erscheinende Weichenstellungen bei den Verwaltungsnetzen vorgenommen. Sowohl die bis dato anzutreffenden herstellerspezifischen Lösungen für Rechnerverbünde (z.b. der in Baden-Württemberg präferierte Netzwerkarchitektur SNA von IBM) als auch die herstellerneutralen Ansätze, wie sie z.b. in Nordrhein-Westfalen verfolgt worden sind, verloren mit Aufkommen der offenen Internet-Protokolle schlagartig an Bedeutung. Die Verwaltungsnetze wurden nun konsequent an Internet-Standards wie TCP/IP ausgerichtet (Wind 1999, S. 95ff.) Zweite Phase: Verwaltungsstandards fürs Internet Damit war die zweite Phase des Bemühens um Interoperabilität eingeläutet. Als ein entscheidender Anstoß darf rückblickend der von 1999 bis 2003 vom Bundeswirtschaftsministerium organisierte Städtewettbewerb gelten. Aus einem mehrstufigen Verfahren waren die Städte Bremen, Esslingen und Nürnberg als Gewinner hervorgegangen, die dann mit Förderung durch Bundesmittel Anwendungen zur Erprobung elektronischer Signaturen entwickeln sollten. Im Bremer Projekt wurde zusätzlich die Entwicklung von OSCI, dem bereits erwähnten Transportstandard der deutschen Verwaltung für die sichere Datenübermittlung im Internet, gefördert. Die nach Abschluss des ME- in Bremen eingerichtete und von Bund und Ländern gemeinschaftlich finanzierte OSCI-Leitstelle bot im weiteren Verlauf den institutionellen Rahmen, um über die technische Standardisierung hinaus auch erste, durch Projektmittel finanzierte XML-Fachstandards für den Datenaustausch, wie z.b. XMeld für den Bereich des Meldewesens, auf den Weg zu bringen. In dieser zweiten Steuerungsphase wurden konzeptionelle und technische Grundlagen gelegt, die bis heute Bestand haben. Sie war deshalb auch begleitet 12 TCP/IP ist das Kürzel für Transmission Control Protocol/Internet Protocol, eine Gruppe von Netzwerkprotokollen mit maßgeblichen Konventionen für den Datenaustausch im Internet.

14 3 Steuerung im deutschen E-Government 12 von Kontroversen und Auseinandersetzungen um die Gestaltungsmacht. Insbesondere die IT-Industrie und ihre Verbände standen den Standardisierungsaktivitäten der Verwaltung kritisch gegenüber und forderten, man möge sich lieber internationaler Standards bedienen. Diese Argumentation blendete allerdings aus, dass OSCI letztlich nichts anderes war und ist als eine branchenspezifische Kombination und Anpassung von internationalen Standards (im Fachjargon auch Profilierung genannt). Im Fahrwasser dieser Argumentation versuchte das Deutsche Institut für Normung (DIN) die Standardisierungsprojekte der deutschen Verwaltung mit den beim DIN üblichen Verfahren zu verknüpfen bzw. sie in die Strukturen der internationalen Normung zu überführen. Inzwischen dürfen diese Bemühungen als gescheitert angesehen werden. Eine wesentliche Ursache hierfür war die grundsätzliche Differenz zwischen den für Standardisierungsfragen maßgeblichen Gremien der Verwaltung und dem DIN: Internationale Normungsorganisationen verstehen sich selbst als Dienstleister vor allem für die Wirtschaft. In diesem Fall zählen dazu primär die privaten IT-Häuser, die Lösungen für den Einsatz in Behörden entwickeln. In der Verwaltung dominierte hingegen die Auffassung, dass sie als Nachfrager von IT-Leistungen selbst für die Erarbeitung und Vorgabe von Standards zuständig sei. Weitere Differenzen betrafen Details des Geschäftsmodells des DIN, für das die Einnahmen aus Veröffentlichungen von Normen und Spezifikationen eine wichtige Finanzierungssäule darstellen. Hingegen orientierte sich die deutsche Verwaltung bei IT-Angelegenheiten am Prinzip der allgemeinen Gegenseitigkeit (und tut dies auch heute noch, allerdings unter den Vorzeichen grundlegend veränderter institutioneller Zuständigkeiten, s.u.). Dieses Prinzip besagt, dass Entwicklungen einer Verwaltung anderen Verwaltungen ohne Kostenverrechnung zugänglich gemacht werden und diese lediglich den nachfolgenden Pflegeaufwand anteilig zu tragen haben. Der vom DIN vorgesehene Verkauf einer Dokumentation eines unter maßgeblicher Behördenmitwirkung entstandenen Standards wurde als mit dieser Beschlusslage nicht vereinbar angesehen. Institutionell wurde das Prinzip der allgemeinen Gegenseitigkeit vor allem im Kooperationsausschuss ADV (KoopA ADV) 13 umgesetzt. Es geht auf Beratungen im Jahr 1968 ( Kieler Beschlüsse ) zurück, erfuhr 1979 eine Neufassung 14 und fand im Juli 2002 durch neuen Beschluss 15 nochmals ausdrückliche Bestätigung. So wie sich Verwaltungen schon lange vor dem Aufkommen von E-Government um Interoperabilität bemüht haben, so ist auch die Abstimmung zwischen Bund, Ländern und Kommunen in diesen Angelegenheiten keine Entwicklung, die erst 13 Auch das Kürzel KoopA war gebräuchlich. Die korrekte, vollständige Bezeichnung des Gremiums lautete Kooperationsausschuss ADV Bund/Länder/kommunaler Bereich. ADV ist das aus der Frühphase des Computereinsatzes beibehaltene Kürzel für Automatisierte Datenverarbeitung. 14 KoopA ADV: Kieler Beschlüsse in der Fassung von 1979, 15 Beschluss des KoopA vom (Nr. 3U - 07/2002),

15 3 Steuerung im deutschen E-Government 13 mit der Verbreitung des Internet eingesetzt hätte. Der KoopA wurde in den 1960er Jahren gegründet und war bis zur Auflösung im Jahr 2009 das einzige kontinuierlich mit der ebenenübergreifenden Koordination des IT-Einsatzes befasste Gremium. Ihm gehörten der Bund, die Länder und die kommunalen Spitzenverbände an. Der Vorsitz wechselte jährlich. Die Gestaltung der übergreifenden IT-Infrastruktur der deutschen Verwaltung war bis zuletzt prägend für die Arbeit des KoopA ADV. Dazu zählte auch die aktive Beteiligung an der Entwicklung des Standards OSCI-Transport, für den er als Auftraggeber fungierte Dritte Phase: Initiative Deutschland-Online Prägend für die dritte Phase im Ringen um Interoperabilität war die Initiative Deutschland-Online, mit der unter Einbindung des KoopA die gegenseitige Abstimmung und Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen intensiviert werden sollte. Zur Umsetzung wurden ursprünglich fünf Säulen unterschieden: 1. Das Angebot an Online-Dienstleistungen sollte ausgeweitet werden, wobei ebenenübergreifenden Dienstleistungen (Registerabfragen, Statistik etc.) Priorität beigemessen wurde. 2. Die Strukturen und Angebote der diversen Verwaltungsportale sollten harmonisiert und vernetzt werden. Geplant war u.a. ein Zuständigkeitsfinder, der den Verwaltungskunden an die richtige, d.h. für ihn zuständige Stelle lotst. 3. Um den Datenaustausch zu erleichtern und Doppelentwicklungen zu vermeiden, war der Aufbau gemeinsamer Infrastrukturen vorgesehen. 4. Mit gemeinsamen Standards, Daten- und Prozessmodellen sollte die Interoperabilität der IT-Systeme sichergestellt werden. 5. Generell wurden eine verbesserte Koordination der E-Government-Vorhaben von Bund, Ländern und Kommunen und der Transfer vorbildlicher Lösungen in die Fläche angestrebt. Bestehende und neue Vorhaben sollten durch eine gemeinsame Strategie zu einem koordinierten, vernetzten Vorgehen zusammengeführt werden, um die Ergebnisse dann in der Fläche verfügbar machen zu können. So lobenswert die Initiative an sich war, so unbefriedigend geriet ihre Umsetzung (vgl. Kubicek/Wind 2005). Beispielsweise mangelte es den zahlreichen Arbeitsgruppen an Legitimation und Ressourcen. Deutschland-Online verfügte über kein eigenes Budget, aus dem Projekte hätten bezahlt werden können. Die Organisationsstruktur war weder transparent noch belastbar, es gab noch nicht einmal eine Online-Plattform für netzgestützte Gruppenarbeit oder den Austausch von Dokumenten. Die Informationen zwischen den einzelnen Projektgruppen flossen entsprechend spärlich.

16 3 Steuerung im deutschen E-Government 14 Abbildung 2: Organisation von Deutschland-Online (Quelle: September 2010) Nachdem die Mängel erkannt worden waren, fand mit einem Aktionsplan vom Juni 2006 der Neustart der Initiative statt. Dies drückte sich in einer neuen Struktur für das Management der Initiative (Abbildung 2) und in der Benennung priorisierter Projekte aus, für deren Umsetzung Mittel über einen Bund-Länder- Fonds verfügbar gemacht wurden. Offensichtlich hatte der Bund aus den ausbleibenden Erfolgen der ersten Phase von Deutschland-Online die Konsequenz gezogen, sich selbst auch finanziell stärker zu engagieren. Auffällig war jedenfalls die hohe Übereinstimmung zwischen den priorisierten Vorhaben in Deutschland-Online und den Schwerpunkten des von 2006 bis 2010 laufenden Bundesprogramms E-Government Zu den priorisierten Vorhaben dieser zweiten Phase von Deutschland-Online, die von sog. Federführern koordiniert wurden, zählten: 1. Auf und Ausbau einer Kommunikationsinfrastruktur für die deutsche Verwaltung (Federführung: Bund und Hessen) 2. Standardisierung (Federführung: Bund und Bremen) 3. Kfz-Wesen (Federführung: Hamburg) 4. Personenstandswesen (Federführung: Bayern) 5. Meldewesen (Federführung: Bund) 6. Nationales Waffenregister (Federführung: Bund und Baden-Württemberg) Mit dem Projekt zum Auf- und Ausbau einer Kommunikationsinfrastruktur, kurz auch DOI für Deutschland-Online Infrastruktur genannt, sollten die Grundlagen für die Verbindung und die technologische Weiterentwicklung der Verwaltungsnetze von Bund und Ländern gelegt werden. Das Projekt zur Standardisierung wurde neben dem Bund vom Stadtstaat Bremen betreut, da hier durch das und die nachfolgende Arbeit der OSCI- Leitstelle inzwischen umfangreiche Erfahrungen mit Standardisierungsprojekten 16 Vgl. zu den Programmen des Bundes die Darstellung in Kap. 4.1.

17 3 Steuerung im deutschen E-Government 15 vorlagen. Mit diesem Vorhaben wurde die Weiterentwicklung von OSCI in die Strukturen von Deutschland-Online eingebettet und durch das finanzielle Engagement des Bundes zusätzlich unterstützt. Ebenso standen damit Mittel für die übergeordnete Koordination der XÖV-Standardisierung (z.b. in Form eines Handbuchs und technischer Werkzeuge für die Entwickler von XÖV-Standards) zur Verfügung. Zuvor waren zwar einzelne Fachstandards wie XMeld durch die zuständigen Fachministerkonferenzen beauftragt und finanziert worden. Die über den Zuständigkeitsbereich einzelner Anwendungsfelder hinausgehende Entwicklung von Methoden und Werkzeugen kam jedoch erst mit Deutschland- Online in Schwung. Das Vorhaben zum Kfz-Wesen sollte Grundlagen schaffen, um in absehbarer Zeit An-, Ab- und Ummeldungen von Fahrzeugen möglichst durchgängig online ausführen zu können. Im Personenstandswesen standen Veränderungen im Zuge des Übergangs auf die durchgängig elektronische Registerführung an, im Meldewesen sollten Daten vereinheitlicht und ihre Abrufmöglichkeiten verbessert und mit dem Nationalen Waffenregister die Daten von Waffenhaltern bundesweit elektronisch erfasst werden. Zwischenzeitlich gehörte auch die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie zu den priorisierten Vorhaben. Dieses Vorhaben endete mit Inkrafttreten der Richtlinie Anfang Vierte Phase: Verwaltungs-IT im Grundgesetz Die vierte und vorerst letzte Phase der Organisation von Interoperabilität geht auf die im März 2009 vorgelegten Beschlüsse der Föderalismuskommission II zurück. Diese Neuregelungen zur Bund-Länder-Zusammenarbeit haben den Einsatz der IT einbezogen, was sich im neuen Art. 91c Grundgesetz niedergeschlagen hat. Der neue Artikel (Wortlaut s. Kasten) regelt, dass Bund und Länder bei Planung, Errichtung und Betrieb von IT-Systemen zusammenwirken können; dass Bund und Länder Standards und Sicherheitsanforderungen festlegen können; dass die Länder den gemeinschaftlichen Betrieb von IT-Systemen und die Errichtung der dazu bestimmten Einrichtungen vereinbaren können und dass der Bund zur Verbindung der IT-Netze von Bund und Ländern ein Verbindungsnetz errichtet.

18 3 Steuerung im deutschen E-Government 16 Art. 91c Grundgesetz 17 (1) Bund und Länder können bei der Planung, der Errichtung und dem Betrieb der für ihre Aufgabenerfüllung benötigten informationstechnischen Systeme zusammenwirken. (2) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen die für die Kommunikation zwischen ihren informationstechnischen Systemen notwendigen Standards und Sicherheitsanforderungen festlegen. Vereinbarungen über die Grundlagen der Zusammenarbeit nach Satz 1 können für einzelne nach Inhalt und Ausmaß bestimmte Aufgaben vorsehen, dass nähere Regelungen bei Zustimmung einer in der Vereinbarung zu bestimmenden qualifizierten Mehrheit für Bund und Länder in Kraft treten. Sie bedürfen der Zustimmung des Bundestages und der Volksvertretungen der beteiligten Länder; das Recht zur Kündigung dieser Vereinbarungen kann nicht ausgeschlossen werden. Die Vereinbarungen regeln auch die Kostentragung. (3) Die Länder können darüber hinaus den gemeinschaftlichen Betrieb informationstechnischer Systeme sowie die Errichtung von dazu bestimmten Einrichtungen vereinbaren. (4) Der Bund errichtet zur Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder ein Verbindungsnetz. Das Nähere zur Errichtung und zum Betrieb des Verbindungsnetzes regelt ein Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates. Zur Ausführung des Artikels ist ein Staatsvertrag zwischen Bund und Ländern 18 geschlossen worden, der u.a. die Einrichtung des IT-Planungsrats vorsieht. Dieser soll die Zusammenarbeit von Bund und Ländern koordinieren ( 1 Abs. 1 Nr. 1 des Staatsvertrags); fachunabhängige und fachübergreifende IT-Interoperabilitäts- und IT-Sicherheitsstandards beschließen ( 1 Abs. 1 Nr. 2 des Staatsvertrags); E-Government-Projekte, die ihm zugewiesen werden, steuern ( 1 Abs. 1 Nr. 3 des Staatsvertrags) und Aufgaben für das Verbindungsnetz übernehmen, die in einem gesonderten Gesetz näher spezifiziert sind ( 1 Abs. 1 Nr. 4 des Staatsvertrags). Errichtung und Betrieb des Verbindungsnetzes sind im August 2009 mit dem Gesetz über die Verbindung der informationstechnischen Netze des Bundes und der Länder näher geregelt worden. Demnach übernimmt der Bund die Kosten, die Länder haben lediglich den Aufwand für den Anschluss ihres Netzes an das Verbindungsnetz zu tragen. Die erforderlichen Festlegungen werden in einem Koordinierungsgremium getroffen, dem Vertreter des Bundes und der Länder angehören sollen. Für Fragen der künftigen E-Government-Steuerung sind diese Festlegungen nur am Rande von Interesse. 17 Vorschrift eingefügt durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91c, 91d, 104b, 109, 109a, 115, 143d) vom (BGBl. I S. 2248) mit Wirkung vom Wortlaut zitiert nach dejure.org/gesetze/gg/91c.html 18 dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/004/ pdf

19 3 Steuerung im deutschen E-Government 17 Wesentlich relevanter ist die Regelung in 7 Abs. 3 des Staatsvertrags, wonach die Staatssekretärsrunde von Deutschland-Online und der KoopA aufgelöst werden und die neuen Gremien (Abbildung 3) in deren Rechtsnachfolge eintreten. Dreh- und Angelpunkt ist der neu gebildete IT-Planungsrat, dem die für IT- Fragen zuständigen Staatssekretäre von Bund und Ländern angehören. Als Gäste sollen der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie hochrangige Vertreter der kommunalen Spitzenverbände 19 an den Sitzungen des Planungsrats teilnehmen. Das Gremium soll den Chefs der Staats- bzw. Senatskanzleien (CdS) berichten. Abbildung 3: Gremien der Bund-Länder-übergreifenden IT-Steuerung (Quelle: November 2010) Mit der Umsetzung von Art 91c GG verändern sich nicht nur jahrzehntelang praktizierte Verfahren und etablierte Strukturen der ebenenübergreifenden IT- Koordination, es findet sogar ein regelrechter Paradigmenwechsel statt: Während zuvor Beschlüsse im Konsens zu fällen waren, sieht der Staatsvertrag nun Entscheidungen nach einem dreifach qualifizierten Mehrheitsprinzip vor. So bedürfen Beschlüsse des IT-Planungsrats nach 1 Abs. 7 des Staatsvertrags 1. der Zustimmung des Bundes, 2. einer Mehrheit von elf Ländern, die 19 Beim KoopA ADV zählten die Vertreter der kommunalen Spitzenverbände zu den Mitgliedern, nun sind sie Gäste des IT-Planungsrats. In dem für die vorliegende Studie geführten Gespräch beim Deutschen Städtetag wurde dies nicht als Problem empfunden, da die eigene Position gegenüber den Mitgliedern des IT-Planungsrats ausreichend artikuliert werden könne. Eine ähnliche Position ist beim Städte- und Gemeindebund erkennbar, der sich erst kürzlich ausdrücklich positiv zur Nationalen E- Government-Strategie (s. hierzu nachfolgend Abschnitt 3.3.1) bekannt hat (vgl. Habbel 2011).

20 3 Steuerung im deutschen E-Government mindestens zwei Drittel ihrer Finanzierungsanteile nach dem Königsteiner Schlüssel 20 abbildet. Angesichts der Tradition der bisherigen Entscheidungen im Konsens sowie der für die Umsetzung erforderlichen Kooperation ist zu erwarten, dass die Beteiligten auch künftig bemüht sein werden, strittige Mehrheitsentscheidungen zu vermeiden. 3.3 IT-Planungsrat: Wandel der Strukturen, Kontinuität der Themen Das Arbeitsprogramm für die ersten Jahre Als ein wesentliches Motiv für die Aufnahme von Art. 91c ins Grundgesetz und für die nachfolgend initiierten Strukturveränderungen benannten Beobachter und Beteiligte den Wunsch, die Anzahl der bestehenden Gremien zu reduzieren und Entscheidungswege zu straffen. Mit der hochrangigen Besetzung des IT- Planungsrats soll die Durchsetzung der getroffenen Beschlüsse sichergestellt werden. Die Arbeit der zuvor vor allem mit IT-Fachleuten besetzten Gremien wurde offensichtlich als zu wenig strategisch orientiert empfunden, auch mangelte es ihnen verschiedentlich wohl an der für die Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen erforderlichen Macht. 21 Der IT-Planungsrat soll jährlich vier Sitzungen abhalten. Er wird unterstützt durch eine von Bund und Ländern finanzierte und mit Beschäftigten aus Bund und Ländern besetzte Geschäftsstelle, die räumlich beim Bundesinnenministerium angesiedelt ist. Weiterhin arbeiten ihm die für den Betrieb des Verbindungsnetzes gebildeten Gremien sowie die Koordinierungsstelle für IT-Standards (s.u.) zu. In welchem Maße darüber hinaus Gremien oder Einrichtungen zur fachlichen Unterstützung der Arbeit des IT-Planungsrats erforderlich werden, ist gegenwärtig noch offen. Soweit bislang erkennbar, sind die strukturellen Neuerungen nicht gleichbedeutend mit einem inhaltlichen Neubeginn. Zwar hat der IT-Planungsrat auf seiner Sitzung im September 2010 eine Nationale E-Government-Strategie (NEGS) beschlossen, die dort formulierten Ziele sind jedoch sehr weit gefasst, entsprechend allgemein gehalten und bedürfen daher noch der Priorisierung und Operationalisierung (s. Kasten). Die NEGS orientiert sich an der Malmöer Erklärung der EU vom November 2009, in der grundlegende Ziele für gemeinsame Aktivitäten der Mitgliedsstaaten, Beitritts- und Kandidatenländer formuliert 20 Der Königsteiner Schlüssel regelt die Aufteilung des Länderanteils bei gemeinsamen Finanzierungen Interessanterweise korrespondiert diese Entwicklung mit einer Neuregelung der Zuständigkeiten beim Deutschen Städtetag: Auch hier wurde ein zuvor mit Fachexperten besetztes Gremium, der Arbeitskreis Digitales Rathaus, aufgelöst. Künftig werden die zuvor hier behandelten E-Government-Themen durch die im Arbeitskreis Organisation und elektronische Verwaltungsdienste vertretenen städtischen Amtsleiter behandelt.

21 3 Steuerung im deutschen E-Government 19 worden sind. 22 Die Erklärung von Malmö ist inzwischen durch den im Dezember 2010 veröffentlichten E-Government-Aktionsplan der EU für die Jahre 2011 bis 2015 zumindest im Ansatz konkretisiert worden. Dieser Schritt steht für die NEGS noch aus. Ziele der Nationalen E-Government-Strategie (NEGS) vom September 2010 Zielbereich A: Orientierung am Nutzen für Bürger, Unternehmen und Verwaltung 1. Der Zugang wird allen potenziellen Nutzern eines Dienstes ermöglicht. 2. Der Zugang ist barrierefrei, die Bedienung nutzerfreundlich. 3. Die Nutzer haben einfachen Zugang zur Verwaltung. 4. Alle geeigneten Verwaltungsangelegenheiten lassen sich über das Internet abschließend elektronisch erledigen. 5. Die Verwaltung verfügt über Kompetenz im E-Government. Zielbereich B: Wirtschaftlichkeit/Effizienz 6. Prozessketten sind ebenenübergreifend und kundenorientiert optimiert sowie durchgängig digitalisiert. 7. Unternehmen erledigen ihre Verwaltungsangebote elektronisch. 8. Die Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen erfolgt regelmäßig über Mittel der IKT 23. Zielbereich C: Transparenz und Datenschutz 9. Datensparsamkeit 10. Die Nutzer erhalten Transparenz über die Verarbeitung ihrer Daten. 11. Handeln der Verwaltung, Durchführung von Verfahren und Gesetzgebung sind transparent und sicher. Zielbereich D: Gesellschaftliche Teilhabe 12. Die Mitwirkung von Bürgern und Unternehmen wird gefördert. 13. Die Wirkung der Teilhabe der Bürger und Unternehmen wird deutlich. Zielbereich E: Zukunftsfähigkeit/Nachhaltigkeit 14. Bund, Länder und Kommunen unterstützen Innovationsfähigkeit und Veränderungsbereitschaft. 15. Deutschland strebt eine führende Rolle in der E-Government-Forschung an. 16. E-Government leistet einen wichtigen Beitrag zur ökologischen Nachhaltigkeit. Zielbereich F: Leistungsfähige IT-Unterstützung 17. Der Aufbau der IT ist angemessen modular und einfach. 18. Inhalte, Basisdienste, Anwendungen und Infrastruktur lassen sich bündeln und wiederverwenden. 19. Internationale Standards, insbesondere zur Interoperabilität, werden angewandt und in der EU sowie international aktiv mitgestaltet. 20. Das E-Government ist auch in Krisensituationen funktionsfähig. 22 Sofern aus den hier und in den nachfolgenden Abschnitten erwähnten Programmen nicht wörtlich zitiert wird oder weitere Verweise erforderlich sind, wird auf weitere Quellenangaben im Text oder als Fußnote weitgehend verzichtet. Alle genannten Dokumente sind inkl. Fundstellen im Literaturverzeichnis aufgeführt. 23 IKT: Kürzel für Informations- und Kommunikationstechnik

22 3 Steuerung im deutschen E-Government 20 Zuvor wird zumindest die erste Arbeitsperiode des Planungsrats davon geprägt sein, die vormals von Deutschland-Online oder KoopA ADV betreuten Projekte in die Zuständigkeit des IT-Planungsrats zu überführen. Die Deutschland-Online-Vorhaben zur IT-Infrastruktur, zu Kfz-, Personenstandsund Meldewesen sowie zum Nationalen Waffenregister werden in der Arbeitsplanung 24 des IT-Planungsrats als Steuerungsprojekte ausgewiesen. Mit der Projektsteuerung durch den IT-Planungsrat verbinden sich die Bereitstellung eines zentralen Programmmanagements und eine von Bund und Ländern getragene Finanzierung. Weiterhin wurden zwei Koordinierungsprojekte benannt, bei denen der IT- Planungsrat als Multiplikator und Abstimminstanz tätig werden soll, bei denen die Steuerung und Finanzierung aber bei den ursprünglichen Projektverantwortlichen verbleibt: Das erste Projekt verfolgt das Ziel einer Vereinheitlichung im Umgang mit Geodaten, das zweite entwickelt auf der Basis offener Standards eine Kommunikationsinfrastruktur für E-Justice bzw. E-Government. Neben Steuerungs- und Koordinierungsprojekte wird mit Anwendungen eine dritte Kategorie von Vorhaben für den IT-Planungsrat benannt. Darunter sind IT-Lösungen mit Querschnittsfunktion zu verstehen, die in vorangegangenen, übergreifend angelegten Projekten entwickelt worden sind und nun dauerhaft zur Verfügung stehen. 25 Zu diesen Anwendungen zählen der Behördenfinder 26, die einheitliche Verwaltungsrufnummer D115 27, das Deutsche Verwaltungsdiensteverzeichnis (DVDV) 28 als Infrastrukturkomponente für den automatisierten Datenaustausch, die aus dem Bremer 24 Zu Einzelheiten s Weiter wird dazu auf den Internetseiten des IT-Planungsrats ausgeführt: Demnach wird von einer Anwendung gesprochen, wenn eine E-Government-Lösung nach entsprechender Konzeptions-, Entwicklungs- und Testphase zur Unterstützung der Prozesse in der öffentlichen Verwaltung zum regelmäßigen Einsatz kommt. Der Bund und die Länder können Vorschläge für Anwendungen machen. 26 Dabei handelt es sich um ein Web-Angebot unter das als einheitlicher Zugang zu den Internetangeboten unterschiedlicher Behörden konzipiert worden ist. Da die Internetadresse öffentlich kaum bekannt gemacht worden ist und sich Gesuchtes in der Regel auch mit den üblichen Suchmaschinen finden lässt, wird in absehbarer Zeit vom IT-Planungsrat wohl zu entscheiden sein, ob dieser Ansatz weiterhin verfolgt werden soll. 27 Hinter der einheitlichen Rufnummer 115 steht ein nach vorgegebenen Regeln organisierter Verbund von Call Centern beteiligter Kommunen, Landes- und Bundeseinrichtungen. Das Projekt wird federführend vom BMI und dem Land Hessen durchgeführt. Nähere Details sind unter zu finden. 28 Das DVDV ist ein Verzeichnisdienst, der die technischen Verbindungsdaten für die automatisierte Kommunikation zwischen IT-Systemen der deutschen Verwaltung verwaltet und verfügbar macht. Erste Anwendung fand das DVDV ab dem beim elektronischen Austausch von Meldedaten. Der Dienst wird bei der Bundesstelle für Informationstechnik (BIT) betrieben (weitere Informationen unter Dienste/DVDV).