1. Sicherungsziele der gesetzlichen Rentenversicherung
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- Simon Gehrig
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1 Klaus Michaelis Berlin, den Lebensstandard im Alter sichern und Altersarmut vermeiden - Vorschläge des SoVD - 1. Sicherungsziele der gesetzlichen Rentenversicherung Lebensstandard im Alter sichern und Altersarmut vermeiden: Das sind die zentralen Ziele der Alterssicherungspolitik in unserer Gesellschaft. Beide Ziele sind jahrzehntelang durch die Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung weitgehend erfüllt worden. Das Rentenniveau der gesetzlichen Rentenversicherung hat bis zum Jahr 2000 den Rentnerinnen und Rentnern nach einem erfüllten Arbeitsleben und langjähriger Beitragszahlung einen ausreichenden Lebensstandard im Alter gewährleistet und zugleich Leistungen deutlich oberhalb der Armutsgrenze ermöglicht. Mit den Rentenreformen aus dem Jahr 2001 (sog. Riester-Reform) und aus dem Jahr 2004 (sog. Nachhaltigkeitsreform) ist die Sicherungsfunktion der gesetzlichen Rentenversicherung jedoch erheblich eingeschränkt worden. Die massive Absenkung des Rentenniveaus hat dazu geführt, dass das Ziel der Lebensstandardsicherung nur noch durch ergänzende Leistungen der privaten Vorsorge erreicht werden kann. Zugleich hat die Niveauabsenkung wesentlich dazu beigetragen, dass das Ziel der Vermeidung von Altersarmut zunehmend verfehlt wird. Die Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums für die Älteren ist zwar vorrangige Aufgabe der sozialen Grundsicherung im Alter, aber auch die gesetzliche Rentenversicherung ist gefordert, denn durch Renten oberhalb der Armutsgrenze kann weitgehend vermieden werden, dass Rentnerinnen und Rentner auf ergänzende Leistungen der Grundsicherung im Alter angewiesen sind. Der Sozialverband Deutschland (SoVD) hat sich in seiner rentenpolitischen Arbeit seit Jahren mit beiden Sicherungszielen eingehend auseinandergesetzt und im Jahr 2007 eine Broschüre mit dem Titel 10 Forderungen zur Verhinderung von Altersarmut und im Jahr 2013 eine Broschüre zu den Forderungen des SoVD zur Verbesserung des Rentenniveaus in die politische Diskussion eingebracht. Die Schwerpunkte dieser Forderungen werden nachfolgend vorgestellt.
2 2 2. Vorschläge des SoVD zur Anhebung des Rentenniveaus Seit dem Jahr 2001 ist das Rentenniveau vor Steuern von ca. 53% auf 47,7% im Jahr 2016 und damit um insgesamt 10% (5,3 Niveaupunkte) abgesenkt worden. Umgesetzt wurde die Niveauabsenkung im Wesentlichen durch Kürzungen bei den jährlichen Rentenanpassungen. Dies hat in den letzten 15 Jahren zu Nullrunden und Mini- Anpassungen und damit zu erheblichen Kaufkraftverlusten bei den Renten geführt und entscheidend dazu beigetragen, dass die Rentnerinnen und Rentner zunehmend von der allgemeinen Wohlstandsentwicklung in unserer Gesellschaft abgekoppelt worden sind. Der permanente Wertverfall der Renten wird in Zukunft weiter zunehmen, denn nach Schätzungen der Bundesregierung im Rentenversicherungsbericht 2015 wird das Rentenniveau im Jahr 2029 nur noch 44,6% betragen, und dann ist es nur noch eine Frage der Zeit, wann das Rentenniveau die gesetzliche Mindestgrenze von 43% erreicht haben wird. Eine Kompensation der Leistungskürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung durch Leistungen der privaten Vorsorge ist trotz erheblicher staatlicher Förderleistungen nur unzureichend erfolgt. Aus Sicht des SoVD ist die private Vorsorge schon prinzipiell nicht in der Lage, Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung zu ersetzen, da sie keinen sozialen Ausgleich verwirklichen kann, ungeschützt den Risiken des Kapitalmarkts ausgesetzt ist und zu hohe Verwaltungskosten anfallen. Hinzu kommt, dass die Produkte der Riester-Rente für die meisten Versicherten nicht überschaubar genug und zu teuer sind, da die Versicherten die Beiträge für die private Altersvorsorge regelmäßig in vollem Umfang allein aufbringen müssen, während die Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung zur Hälfte von den Arbeitgebern getragen werden. Nach heutigem Stand haben nicht einmal ein Drittel aller Riester-Berechtigten in ausreichendem Umfang vorgesorgt, so dass es bislang zu keiner flächendeckenden Verbreitung der Riester-Rente gekommen ist. Und auch die betriebliche Altersversorgung hat die in sie gesetzten Erwartungen nicht erfüllen können; mit einem Verbreitungsgrad von ca. 60% ist sie nach wie vor nicht in der Lage, die Versorgungslücken flächendeckend zu schließen. Die Grundidee der Riester-Reform, Leistungskürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine Ausweitung von Leistungen der privaten Vorsorge zu kompensieren, ist in der Lebenswirklichkeit gescheitert. Der SoVD hält eine Kurskorrektur für dringend erforderlich und schlägt vor, zum Ziel der Lebensstandardsicherung in der Rentenversicherung zurückzukehren und insbesondere das Rentenniveau vor Steuern wieder auf ein lebensstandardsicherndes Niveau anzuheben. Hierzu müssten zunächst einmal die Kürzungsfaktoren in der Anpassungsformel (Beitragssatzfaktor, Nachhaltigkeitsfaktor) gestrichen werden. Damit könnte zwar eine weitgehende Stabilisierung des Rentenniveaus vor Steuern erreicht und prinzipiell ein künftiges Absinken vermieden werden. Eine Anhebung auf das frühere Rentenniveau in Höhe von 53% erfordert aber weitergehende Leistungsverbesserungen. So wie die Absenkung des Rentenniveaus seit dem Jahr 2002 durch stufenweise Kürzungen bei den jährlichen Rentenanpassungen erfolgt ist, könnte auch die Wiederanhebung des Rentenniveaus
3 3 nicht auf einen Schlag, sondern in Stufen erfolgen und durch eine Erhöhung der jährlichen Anpassungssätze umgesetzt werden; der SoVD hat hierfür eine umgekehrte Riester-Treppe vorgeschlagen. Bei der Entscheidung über die Zahl und den Umfang der einzelnen Stufen sollte auch berücksichtigt werden, dass sich die bisherige Absenkung des Rentenniveaus im Nachhinein als völlig überhöht herausgestellt hat. Die mit den Reformen von 2001 und 2004 festgelegten Leistungskürzungen in der gesetzlichen Rentenversicherung sollten lediglich einen seinerzeit befürchteten Anstieg des Beitragssatzes abbremsen. Als Reformziel hatte die damalige Rürup-Kommission für das Jahr 2015 einen Beitragssatz von 19,6 % anstelle der seinerzeit befürchteten 20,4 % genannt. Tatsächlich beträgt der Beitragssatz auf Grund der guten wirtschaftlichen Entwicklung in den letzten fünf Jahren derzeit aber nur 18,7 %, so dass das Beitragssatzziel der Riester-Reform um 0,9 Beitragssatzpunkte übererfüllt worden ist. 0,9 Beitragssatzpunkte entsprechen rein rechnerisch Mehreinnahmen von ca. 12 Milliarden Euro pro Jahr, die den Rentnerinnen und Rentnern bei der ersten Stufe zur Anhebung des Rentenniveaus zurückgegeben werden sollten. Wenn 12 Milliarden Euro zur Anhebung des Rentenniveaus eingesetzt würden, könnte es um mehr als 2 Niveaupunkte auf ca. 50 % angehoben werden. Aus Sicht des SoVD wäre ein Rentenniveau von 50 % auch eine angemessene Niveauuntergrenze, die an die Stelle des derzeitigen Mindestniveaus von 43 % treten sollte. In drei weiteren Schritten mit jeweils zwei zusätzlichen Anpassungspunkten könnte die Rückkehr zur Lebensstandardsicherung dann in vier Jahren abgeschlossen sein. Die Rückkehr zur Lebensstandardsicherung erfordert aus heutiger Sicht eine Anhebung des Rentenniveaus um mehr als 5 Niveaupunkte; dies würde - grob gerechnet zusätzliche Anpassungen in Höhe von mehr als 10 Anpassungspunkten erforderlich machen, denn - ebenfalls grob gerechnet - 1 Niveaupunkt entspricht ca. 2 Anpassungspunkten. Derzeit entstünden daher bei einer Rückkehr zur Lebensstandardsicherung jährliche Mehrausgaben in Höhe von ca. 26 Milliarden Euro. Auch wenn die Kosten bei einer schrittweisen Anhebung des Rentenniveaus in der Anhebungsphase geringer wären, sind die mit der Rückkehr zu einem lebensstandardsichernden Rentenniveau verbundenen Mehrausgaben gewaltig. Andererseits muss aber gesehen werden, dass die Kosten nur die Kehrseite der Leistungseinbußen der Rentnerinnen und Rentner darstellen und in Zahlen ausdrücken, welche Belastungen die Riester-Reform den Rentenberechtigten auferlegt hat. Es geht daher weniger um die Höhe der Kosten, sondern vor allem um die Frage, ob die Belastungen bei den Rentnerinnen und Rentnern verbleiben sollen oder nach einer Rückkehr zu einem lebensstandardsichernden Rentenniveau wieder von den Beitragszahlern (je zur Hälfte von den Versicherten und ihren Arbeitgebern) und dem Bund (Bundeszuschuss) getragen werden sollten. Aus Sicht des SoVD sollte diese Verteilungsfrage zugunsten der Rentnerinnen und Rentner entschieden werden, denn nur bei einem lebensstandardsichernden Rentenniveau kann die gesetzliche Rentenversicherung nach einem erfüllten Arbeitsleben und
4 4 langjähriger Beitragszahlung im Regelfall gewährleisten, dass der Eintritt in den Ruhestand nicht mit einem sozialen Abstieg verbunden ist. 3. Vorschläge des SoVD zur Vermeidung von Altersarmut Mit der vom SoVD vorgeschlagenen Anhebung des Rentenniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung kann die Gefahr von Altersarmut erheblich eingeschränkt werden, denn die Leistungskürzungen der Riester- Reform sind eine wesentliche Ursache für die zunehmende Armut im Alter. Als weitere Ursache für den Anstieg von Altersarmut in unserer Gesellschaft sind insbesondere Veränderungen in der Arbeitswelt zu nennen, die zu einer erheblichen Ausweitung von prekärer Beschäftigung (z. B. Mini- Jobs, Leiharbeit, befristete Beschäftigung), zu Soloselbständigkeit, Niedriglohnbeschäftigung sowie Arbeitslosigkeit geführt haben. In Folge dieser Deregulierung des Arbeitsmarktes sind Lücken in den Erwerbsbiographien der Versicherten entstanden und unzureichende Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung gezahlt worden, was wiederum prinzipiell zu unzureichenden Ansprüchen in der Rentenbezugsphase führt. Besonders problematisch ist, dass beide Ursachen sich wechselseitig verstärken und im Ergebnis dazu geführt haben, dass die Zahl der Bezieher von Leistungen der Grundsicherung im Alter in den letzten 10 Jahren um mehr als 40 % angestiegen ist. Auch in Zukunft ist keine Besserung zu erwarten. Im Gegenteil: Die Ursachen für Altersarmut werden sich verstärkt auswirken und zu einer ständig zunehmenden Zahl von Rentnerinnen und Rentnern führen, die an der Armutsgrenze leben müssen. Aus Sicht des SoVD ist es deshalb dringend erforderlich, gesetzliche Maßnahmen zur Bekämpfung von Altersarmut auf den Weg zu bringen. Um die Möglichkeiten der Beitragszahlung in der Erwerbsphase zu verbessern ist es erforderlich, prekäre Beschäftigungen einzuschränken, eine Erwerbstätigenversicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung einzuführen, den gesetzlichen Mindestlohn deutlich anzuheben und Zeiten der Langzeitarbeitslosigkeit durch sachgerechte Beiträge abzusichern. Mit dem Ausbau von Beitragszahlungen können aber nur künftige Lücken in den Erwerbsbiographien geschlossen werden; für Rentner und für rentennahe Jahrgänge kommen verbesserte Beitragszahlungen zu spät. Deshalb sollten aus Sicht des SoVD in der Vergangenheit zurückgelegte Zeiten der Niedriglohnbeschäftigung und der Langzeitarbeitslosigkeit im Wege des sozialen Ausgleichs aufgewertet werden. Erreicht werden kann dies durch eine zeitlich begrenzte Verlängerung der Rente nach Mindestentgeltpunkten, die bislang eine Aufwertung nur für Beitragszeiten vorsieht, die vor 1992 zurückgelegt worden sind. Leistungsverbesserungen sind auch für Zeiten der ehrenamtlichen Pflegetätigkeit sowie für Zeiten der Kindererziehung erforderlich. Die Anhebung der Leistungen für Mütter, die ihr Kind in den neuen Bundesländern erzogen haben, auf Westniveau ist aus Gründen der Gleichbehandlung ebenso geboten wie die Anrechnung von drei Jahren Kindererziehungszeit für Mütter, die ihr Kind vor 1992 geboren haben. Spezifische Leistungsverbesserungen für Frauen sind für die Bekämpfung von
5 5 Altersarmut besonders bedeutsam, da fast zwei Drittel der Leistungsberechtigten in der Grundsicherung im Alter Frauen sind. Besonders von Altersarmut bedroht sind auch Erwerbsminderungsrentnerinnen und rentner, deren Rente - nach wie vor - um Rentenabschläge gekürzt wird, obwohl die vorzeitige Inanspruchnahme der Rente nicht freiwillig, sondern schicksalhaft auf Grund von gesundheitlichen Beeinträchtigungen erfolgt. Der SoVD hält daher eine Abschaffung der systemwidrigen Abschläge bei Erwerbsminderungsrenten für dringend erforderlich. Neben den Forderungen zum Ausbau der Beitragszahlungen in der Erwerbsphase und Leistungsverbesserungen in der Rentenbezugsphase gibt es aus Sicht des SoVD eine Gerechtigkeitslücke im Recht der Grundsicherung im Alter, von der Rentnerinnen und Rentner betroffen sind, die neben ihrer Rente ergänzende Leistungen der Grundsicherung im Alter erhalten. Da ihre gesetzliche Rente in vollem Umfang auf die Leistungen der Grundsicherung angerechnet wird, ist ihre Gesamtleistung aus Rente und Grundsicherung nicht höher als die Leistung eines Grundsicherungsberechtigten, der nie Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung gezahlt hat. Der SoVD hat deshalb vorgeschlagen, Freibeträge bei der Anrechnung der Rente einzuführen und damit sicher zu stellen, dass sich Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung auch dann lohnen, wenn zur Sicherung des soziokulturellen Existenzminimums ergänzende Leistungen der Grundsicherung im Alter in Anspruch genommen werden müssen. 4. Zusammenfassung und Finanzierung der SoVD-Vorschläge Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Gefahr von Altersarmut in unserer Gesellschaft in den letzten Jahren erheblich angestiegen ist und viele Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu Recht befürchten, dass ihre Rente trotz eines erfüllten Arbeitslebens und langjähriger Beitragszahlung nicht ausreichen wird, um Armut im Alter zu vermeiden. Der SoVD schlägt daher ein Bündel von Maßnahmen vor, um die Armutsfestigkeit der gesetzlichen Rentenversicherung zu erhöhen: Erstens einen Ausbau der Beitragszahlungen in der Erwerbsphase, zweitens den Ausbau von Leistungen in der Rentenbezugsphase und drittens die Anrechnungsfreiheit von Renten bei Leistungen der Grundsicherung im Alter. Diese ursachenadäquaten und systemgerechten Maßnahmen werden aber nur dann zur langfristigen Vermeidung von Altersarmut führen können, wenn zugleich das Rentenniveau wieder angehoben wird und damit eine Rückkehr zur Lebensstandard-sicherung in der gesetzlichen Rentenversicherung erfolgt. Die vom SoVD vorgeschlagenen Leistungsverbesserungen sind mit erheblichen Mehraufwendungen in der gesetzlichen Rentenversicherung und der Grundsicherung im Alter verbunden. Bei den Auswirkungen der Vorschläge auf die Finanzlage der gesetzlichen Rentenversicherung sind allerdings auch Mehreinnahmen zu berücksichtigen, die durch die Einführung einer Erwerbstätigenversicherung, den Ausbau des gesetzlichen Mindestlohns und erhöhte Beitragszahlungen für Zeiten der
6 6 Arbeitslosigkeit erzielt werden. Mehreinnahmen sind auch durch eine deutliche Erhöhung des Bundeszuschusses zu erreichen, denn viele der vom SoVD vorgeschlagenen Leistungsverbesserungen sind Leistungen des sozialen Ausgleichs, die nicht aus Beitragsmitteln, sondern vom Steuerzahler zu finanzieren sind. Hinzu kommt, dass der Bundeszuschuss schon heute nicht ausreicht, um die sog. versicherungsfremden Leistungen abzudecken, und daher zusätzlich um ca. 20 Milliarden Euro erhöht werden müsste. Erst an letzter Stelle wäre dann zu prüfen, ob es zur Finanzierung der Leistungsverbesserungen auch einer Anhebung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung bedarf. Umfragen bestätigen, dass die Versicherten moderate Beitragserhöhungen akzeptieren, wenn dies zu spürbaren Leistungsverbesserungen bei ihrer künftigen Rente führt. Aus Sicht des SoVD ist der Gesetzgeber daher gefordert, die vorgeschlagenen Verbesserungen alsbald einzuführen und damit die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung in der Bevölkerung wieder zu stärken.
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