31 Entscheidung für die erste Öffentlich Private Partnerschaft im Hochbau des Bundes nicht sachgerecht vorbereitet (Kapitel 1412 Titel )

Transkript

1 31 Entscheidung für die erste Öffentlich Private Partnerschaft im Hochbau des Bundes nicht sachgerecht vorbereitet (Kapitel 1412 Titel ) 31.0 Bei der Entscheidung für die erste Öffentlich Private Partnerschaft im Hochbau des Bundes konnte ein Wirtschaftlichkeitsvergleich nicht den Nachweis erbringen, dass das Angebot des privaten Partners gegenüber dem Bauen und Betreiben durch die öffentliche Verwaltung wirtschaftlich günstiger war. Wesentlicher Grund war, dass die öffentliche Bau- bzw. Betriebsverwaltung von anderen Anforderungen des Bundesverteidigungsministeriums auszugehen hatte als der private Partner Das Bundesverteidigungsministerium lässt die Bauleistungen und den Betrieb einer Kaserne nicht von der öffentlichen Bau- bzw. Betriebsverwaltung (öffentliche Verwaltung), sondern in einer Öffentlich Privaten Partnerschaft durchführen. Diese ist auf 20 Jahre angelegt. Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung des Prüfungsamtes des Bundes München die Entscheidung für die erste Öffentlich Private Partnerschaft im Hochbau des Bundes Die Bundeshaushaltsordnung verpflichtet die Bundesverwaltung, für finanzwirksame Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Im Ergebnis einer solchen Untersuchung kann anstelle der öffentlichen Verwaltung auch ein privater Partner im Wege einer Öffentlich Privaten Partnerschaft tätig werden. Damit wird die Erwartung verbunden, gegenüber einer Eigenerledigung Effizienzvorteile zu erzielen. Im Vorfeld einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung muss die Bundesverwaltung zunächst in qualitativer und quantitativer Hinsicht die Ziele des Projekts abschließend beschreiben, damit Bieter vergleichbare Angebote für die Leistungserbringung abgeben können. Nach den Feststellungen des Bundesrechnungshofes entwickelte das Bundesverteidigungsministerium die Ziele des Projekts erst im Laufe des Verfahrens. So gab das Bundesverteidigungsministerium der öffentlichen Verwaltung anfangs vor, wie bau-

2 lich mit jedem einzelnen Gebäude auf dem Gelände zu verfahren ist und bat sie, hierfür die Kosten zu ermitteln; für die Ausgestaltung des Betriebskonzeptes und die sich daraus ergebenden Betriebskosten griff es auf Erfahrungswerte zurück. Erst mit der Ausschreibung des Projekts für private Bieter beschrieb das Bundesverteidigungsministerium die Ziele des Vorhabens abschließend. Es ließ verschiedene Arten der baulichen Umsetzung zu. Dadurch werden die Art der Betriebsführung sowie die sich daraus ergebenden Betriebskosten beeinflusst. Der private Bieter nutzte diese Möglichkeiten und bot sowohl bei der baulichen Herrichtung der Gebäude als auch beim Betriebskonzept Lösungen an, die erheblich von den anfänglichen Vorgaben des Bundesverteidigungsministeriums abwichen. Die öffentliche Verwaltung erhielt keine Möglichkeit mehr, auf Basis dieser abschließenden Beschreibung in einer ganzheitlichen, liegenschaftsbezogenen Betrachtung und frei von den anfänglichen Vorgaben optimierte, eigenständige bauliche und betriebliche Lösungen zu entwickeln. Diese auf unterschiedlicher Grundlage ermittelten Bau- und Betriebskosten der öffentlichen Verwaltung einerseits und des privaten Bieters andererseits stellte das Bundesverteidigungsministerium in einem Wirtschaftlichkeitsvergleich gegenüber. Da das Angebot des privaten Bieters sowohl in der Bau- als auch der Betriebsphase wirtschaftlich günstiger war, entschied es, das Projekt im Wege der Öffentlich Privaten Partnerschaft zu vergeben Nach dem Leitfaden Nachhaltiges Bauen sind bei Hochbauprojekten des Bundes für den gesamten Lebenszyklus von Gebäuden, der mit 50 bis 100 Jahren angenommen wird, u. a. die ökologischen und ökonomischen Aspekte des Bauens zu bewerten. Jede Entscheidung zu Planung, Bau und Betrieb von baulichen Anlagen ist also daraufhin zu prüfen, wie sie sich über deren Lebenszyklus auswirkt. Dies gilt auch dann, wenn über bauliche Anlagen Verträge geschlossen werden, deren Laufzeit vom Lebenszyklus abweicht. Derartige Entscheidungen beeinflussen die Wirtschaftlichkeit eines Projekts. Das Bundesverteidigungsministerium legte die Vertragsdauer der Öffentlich Privaten Partnerschaft auf 20 Jahre fest und wich damit von der üblicherweise angenommenen Dauer des Lebenszyklus von Gebäuden ab. Der private Partner hatte bis zum Vertragsende einen funktionsfähigen Zustand der Kaserne zu gewährleisten; eine darüber hinausgehende Restnutzungsdauer vereinbarte das Bundesverteidigungsministerium nicht. Dabei schloss es nicht aus, dass die Kaserne nach der Vertragslaufzeit der Öffentlich Privaten Partnerschaft in gleicher Weise weiter genutzt wird. Es ließ den voraussichtlichen Wert der Kaserne auf das Ende der Vertragslaufzeit nicht

3 vorausberechnen. Es berechnete auch nicht den Wert der Kaserne für den Fall, dass die öffentliche Verwaltung 20 Jahre für den Betrieb und Bauunterhalt verantwortlich wäre. Entsprechende Wertbetrachtungen konnten daher nicht in den Wirtschaftlichkeitsvergleich einfließen Der Bundesrechnungshof hat bemängelt, dass das Bundesverteidigungsministerium die Wirtschaftlichkeit des Bauens und Betreibens der Kaserne durch die öffentliche Verwaltung oder durch einen privaten Partner nicht auf gleicher Basis verglichen hat. Dazu hätte gehört, dass es bereits zu Beginn des Verfahrens die quantitativen und qualitativen Ziele des Projekts abschließend beschrieben und die Ergebnisse beiden Seiten zeit- und inhaltsgleich zur Verfügung gestellt hätte. Nur so wäre gewährleistet gewesen, dass die öffentliche Verwaltung bei ihrer Kalkulation der Aufwendungen die gleichen Planungsvoraussetzungen wie der private Partner gehabt hätte. Der Bundesrechnungshof hat es für nicht sachgerecht gehalten, dass es der öffentlichen Verwaltung verfahrensbedingt verwehrt war, ihre späteren Aufwendungen zu optimieren. So waren die Kalkulationsergebnisse der Verwaltung und die des privaten Partners nicht miteinander vergleichbar. Der Bundesrechnungshof hat zudem beanstandet, dass das Bundesverteidigungsministerium die Wirtschaftlichkeit beurteilte, ohne den Lebenszyklus der Kaserne einzubeziehen. Der Auftragnehmer konnte so sein Angebot an der Vertragsdauer und nicht am Lebenszyklus der Kaserne ausrichten. Damit ist die Funktionsfähigkeit der Kaserne bis zum Vertragsende gesichert, für die Zeit danach nicht mehr. Es verbleiben für die Zeit nach der Öffentlich Privaten Partnerschaft Risiken des Auftraggebers. Der vom Bundesverteidigungsministerium durchgeführte Wirtschaftlichkeitsvergleich konnte demnach nicht den Nachweis erbringen, dass das Beauftragen eines privaten Partners in einer Öffentlich Privaten Partnerschaft über 20 Jahre die wirtschaftlich günstigere Lösung war. Der Bundesrechnungshof hat gefordert, dass das Bundesverteidigungsministerium künftig für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen die Ziele eines Projekts in qualitativer und quantitativer Hinsicht abschließend beschreibt und diese inhalts- und zeitgleich nicht nur den privaten Partnern, sondern auch der öffentlichen Verwaltung zur Verfügung stellt. Ferner muss es bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen den Lebenszyklus angemessen berücksichtigen.

4 31.3 Das Bundesverteidigungsministerium hat den Feststellungen des Bundesrechnungshofes widersprochen. In seiner Stellungnahme hat es im Wesentlichen eingewandt: Der öffentlichen Verwaltung sei Gelegenheit gegeben worden, ein optimiertes bauliches und betriebliches Gesamtkonzept vorzulegen. Quantitative und qualitative Änderungen der Ziele im laufenden Verfahren hätten nicht stattgefunden. Die abschließende Beschreibung der qualitativen und quantitativen Ziele hätte es der öffentlichen Verwaltung nicht zur Verfügung stellen müssen. Sie hätte auch ohne diese ein optimiertes Gesamtkonzept erarbeiten können. Wegen der Trennung von Planung, Bau und Betrieb im konventionellen Verfahren sei es nicht systemkonform, diesem Verfahren die abschließende Beschreibung der quantitativen und qualitativen Ziele zugrundezulegen. Es lägen keine belastbaren Anhaltspunkte dafür vor, dass die Objektwerte nach der Öffentlich Privaten Partnerschaft und die Objektwerte der Kaserne nach Bau und Betrieb durch die öffentliche Verwaltung zum Ende der Vertragslaufzeit unterschiedlich seien. Eine Vorausberechnung dieser Werte sei demnach nicht erforderlich. Das Bundesverteidigungsministerium räumt allerdings ein, dass der Wirtschaftlichkeitsvergleich die Wirtschaftlichkeit des Angebots des privaten Partners nicht ausreichend untermauern konnte Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass das Bundesverteidigungsministerium seine Entscheidung für eine Öffentlich Private Partnerschaft auf der Grundlage eines Wirtschaftlichkeitsvergleichs getroffen hat, der keine belastbaren Ergebnisse erbrachte, weil er auf unterschiedlichen Anforderungen für die untersuchten Alternativen beruhte. Die Stellungnahme des Bundesverteidigungsministeriums bestätigt, dass die öffentliche Verwaltung keine Gelegenheit erhielt, auf Basis der abschließenden Beschreibung der quantitativen und qualitativen Ziele eine optimierte, eigenständige bauliche und betriebliche Lösung zu entwickeln. Es räumt selbst ein, die Vorlage der abschließenden Beschreibung der quantitativen und qualitativen Ziele an die öffentliche Verwaltung sei nicht systemkonform und habe deshalb nicht stattgefunden.

5 Das neue Verfahren eines Vergleichs zwischen Bauen und Betreiben in Öffentlich Privater Partnerschaft oder durch die öffentliche Verwaltung erfordert eine neue Qualität der Ermittlung der voraussichtlichen verwaltungsseitigen Kosten. Dabei muss die Verwaltung gleiche Planungsvoraussetzungen wie der Private haben. Der Bundesrechnungshof hält es für nicht vertretbar, der Verwaltung mit Hinweis auf das konventionelle Verfahren für ihre Kostenermittlung andere Planungsvoraussetzungen vorzugeben als dem Privaten. Denn dies führt im Wirtschaftlichkeitsvergleich zu systembedingt unterschiedlichen Kalkulationsergebnissen. Derartige Unterschiede sind weder sachlich noch wirtschaftlich gerechtfertigt. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Forderung, dass der Verwaltung die abschließende Beschreibung der quantitativen und qualitativen Ziele ebenso zur Verfügung zu stellen ist wie dem privaten Partner. Der Hinweis des Bundesverteidigungsministeriums trifft zu, quantitative und qualitative Änderungen der Ziele hätten im laufenden Verfahren nicht stattgefunden. Allerdings hat es wie vom Bundesrechnungshof festgestellt die Ziele im laufenden Verfahren von den ersten Planungen bis hin zur abschließenden Beschreibung konkretisiert und damit entwickelt. Den Lebenszyklus einer Immobilie in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung einzubeziehen, bedeutet nicht, innerhalb eines Vertragszeitraumes eine wirtschaftliche Lösung zu suchen, sondern über den gesamten Lebenszyklus der Immobilie. Nur weil das Bundesverteidigungsministerium keine belastbaren Anhaltspunkte für unterschiedliche Objektwerte nach Beendigung der Vertragslaufzeit gesehen hat, kann es nicht auf die notwendige Berechnung verzichten. Ohne diese ist nicht feststellbar, ob die zur Verfügung stehenden Handlungsalternativen für den Bund zu Wertunterschieden der Liegenschaft führen. Dies kann die Wirtschaftlichkeit der gewählten Lösung beeinflussen. Der Bundesrechnungshof hält seine Forderung aufrecht, einen Endwert des Projekts in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zu berücksichtigen, wenn Vertragszeitraum und Lebenszyklus auseinanderfallen.