Föderalismusreform: Chance für Naturschutz und Landschaftspflege

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1 Deutscher Rat für Landespflege e. V. (DRL) Konstantinstr Bonn Tel: 0228/ Fax: 0228/ Föderalismusreform: Chance für Naturschutz und Landschaftspflege Einführung Die Föderalismuskommission hat im November 2003 ihre Arbeit aufgenommen. Ihre Aufgabe ist die Erarbeitung von Vorschlägen zur Reform und Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung. Dazu gehört, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen und die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern so zu verbessern, dass sie ihre Aufgaben zweckmäßig und effizient erfüllen können. Dabei soll sie insbesondere die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen auf Bund und Länder, die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes sowie die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern überprüfen. Auch die Weiterentwicklung der Europäischen Union und die Situation der Kommunen soll dabei Berücksichtigung finden. Bei der Bearbeitung ihres Auftrages spielt eine Rolle, dass die zurzeit gehandhabte Aufgabenund Kompetenzabgrenzung zu ungenau scheint, was in den letzten Jahren in der Öffentlichkeit als Politikverflechtung und Reform-Blockade zunehmend kritisiert wurde. Die bisherigen Regelungen gelten allgemein als lähmend, innovations- und investitionsfeindlich. Bei Bund und Ländern besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass die Rahmengesetzgebungskompetenzen nach Artikel 75 GG (u. a. Jagdwesen, Naturschutz und Landschaftspflege, Bodenverteilung, Raumordnung, Wasserhaushalt) möglichst abgeschafft und zum Teil in die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes oder in die ausschließliche Gesetzgebung der Länder überführt werden sollen. Die Länder beanspruchen des Weiteren 1

2 verstärkte Zugriffsrechte auf die Inhalte einer künftigen konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Vorschlag des DRL Der Deutsche Rat für Landespflege vertritt die Auffassung, dass die föderale Struktur den Anforderungen von Naturschutz und Landschaftspflege nicht entspricht. Er fordert daher erneut 1 die Überführung des Aufgabenbereichs Naturschutz und Landschaftspflege in die konkurrierende Gesetzgebung, dies allerdings mit Öffnungsklauseln für regionale Besonderheiten. Eine Verlagerung der alleinigen Zuständigkeit auf die Länder wird als nicht zielführend angesehen. Begründung Sicherung gleichwertiger Lebensgrundlagen Das wesentliche Anliegen von Naturschutz und Landschaftspflege, nämlich die dauerhafte Sicherung der Lebensgrundlagen der Menschen und der gesamten natürlichen Umwelt mit all ihren Funktionen ist unteilbar, Landesgrenzen überschreitend und zwar sowohl auf europäischer Ebene als auch weltweit. Die grundsätzlichen Aufgaben von Naturschutz und Landschaftspflege sollen daher nach Auffassung des Deutschen Rates für Landespflege überwiegend länderübergreifend gelöst werden. Neue Ziele und Aufgaben, z. B. Wiederherstellung gesunder Lebensverhältnisse, Ressourcenschonung, Erhaltung von Biodiversität, Aufbau von länderübergreifenden Schutzgebietssystemen, erfordern ebenfalls übergeordnete Regelungen. Die von der Gesamtgesellschaft verursachten Probleme, wie Klimawandel, Veränderungen der Kulturlandschaft, Belastungen der Landschaft durch Technisierung und Industrialisierung, steigender Nutzungsdruck auf Energieträger und Gewässer, zunehmende Verstädterungsprozesse verbunden mit hoher Mobilität der Bevölkerung und wachsendem Freizeit- und Erholungsbedarf, stellen gewaltige Herausforderungen dar, die sich nach allen Erfahrungen durch ein Rahmengesetz und ausfüllende Landesgesetze der Bundesländer kaum wirksam regeln lassen. Eine Stärkung der 1 Bereits 1972 hatte Prof. Dr. Erwin Stein in seiner Eigenschaft als Mitglied des Deutschen Rates für Landespflege und als Vorsitzender der mit der Erarbeitung eines Entwurfs für ein Bundesgesetz für Landschaftspflege und Naturschutz (Landespflegegesetz) beauftragten Arbeitsgruppe (Deutscher Rat für Landespflege, Deutscher Naturschutzring und Arbeitsgemeinschaft Deutscher Beauftragter für den Naturschutz, heute: Bundesverband Beruflicher Naturschutz) diese Forderung erhoben. (STEIN, E. (1972): Vorwort zu dem Entwurf eines Gesetzes über Landschaftspflege und Naturschutz (Landespflegegesetz). Schr.-R. des DRL, H. 17: Recht der Landespflege, S. 6.) 2

3 Kompetenzen für den Natur- und Umweltschutzbereich auf Bundesebene wäre daher auch Voraussetzung für die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse in allen Bundesländern, denn diese kann sich nicht nur auf ökonomische Aspekte beziehen, sondern muss auch ökologische und soziale Gesichtspunkte mit berücksichtigen. Vorgaben des europäischen Rechts Zahlreiche Kompetenzen im Umwelt- und Naturschutzbereich (vgl. z. B. Richtlinie zur Umweltverträglichkeitsprüfung, Vogelschutzrichtlinie, Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie, Plan- Umweltprüfungsrichtlinie, Wasserrahmenrichtlinie) liegen auf EU-Ebene; entsprechendes Sekundärrecht der EU ist von den Mitgliedstaaten der EU umzusetzen. Hierbei ist der Bund in allererster Linie Handelnder und muss für die Umsetzung garantieren. Deshalb ist eine Stärkung der Bundeskompetenz sinnvoll, um künftig Situationen wie die augenblickliche zu vermeiden, in der z. B. Richtlinien wie die Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie oder die Zoo- Richtlinie nicht fristgemäß und vollständig umgesetzt werden. Ähnliches zeichnet sich für die Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie ab: Auf Bundesebene wurde zwar das Wasserhaushaltsgesetz zum August 2002 entsprechend angepasst, noch nicht aber - wie dies die Fristen der Richtlinie für die Umsetzung in nationales Recht eigentlich vorsehen - alle Landeswassergesetze. Auch ist hier, was die Formulierung und Umsetzung von Erhaltungszielen bzw. Umweltzielen sowie das Monitoring in Schutzgebieten angeht, eine enge Abstimmung zwischen Naturschutz und Wasserwirtschaft angesagt, die eine bundeseinheitliche Gesetzgebung erleichtern würde. Der Bundesrepublik Deutschland drohen Vertragsverletzungsverfahren und Bußgelder. Es ist unzweifelhaft, dass die bisherigen rahmenrechtlichen Regelungen und Vorgaben verzögernd auf europarechtlich geforderte Handlungsweisen der einzelner Bundesländer wirken. Es ist darauf hinzuweisen, dass nicht nur EU-Regelungen, sondern auch völkerrechtliche Regelungen des Naturschutzes auf Bundesebene zu zeichnen und umzusetzen sind; auch dies erfordert Zuständigkeiten auf dieser Ebene. Notwendigkeit eines Umweltgesetzbuches Eine Zuständigkeit des Bundes für Naturschutz und Landschaftspflege und des weiteren Umweltschutzes würde es darüber hinaus endlich ermöglichen, die Rechtsgrundlagen im Umweltbereich, zu denen auch das Wasser- und Bodenschutzrecht gehören, sinnvoll zu bündeln und nachvollziehbar und transparent für den Bürger zu ordnen. Die Bestandteile des Naturhaushaltes Boden, Wasser, Luft/Klima, Tiere und Pflanzen sowie das komplexe 3

4 Wirkungsgefüge zwischen ihnen müssen einer gemeinsamen Regelung zugeführt werden. Das vor einigen Jahren konzipierte Umweltgesetzbuch, das dem Ziel des integrierten Natur- und Umweltschutzes dienen soll, hätte endlich eine Chance, umgesetzt zu werden, und könnte zu einer Harmonisierung vielfach divergierender Teilregelungen beitragen. Der Vollzug könnte insbesondere in den für die Wirtschaftsunternehmen wichtigen Genehmigungsverfahren durch einheitliches Zulassungsrecht vereinfacht, vor allem beschleunigt werden. Notwendigkeit einheitlicher Vorgaben und Standards Auch das Instrumentarium, wie Schutzgebiete, Landschaftsplanung und Eingriffsregelung, erfordert bundeseinheitliche Vorgaben. Hier werden Standards gesetzt, die vor allem auch im Interesse der Landnutzer und der Wirtschaft liegen, wenn es um die Beibringung geeigneter Unterlagen bei umweltrelevanten Entscheidungen geht, und dann z. B. bei Nutzungs- oder Standortentscheidungen nach einheitlichen Grundsätzen entschieden würde. Trotz vieler Erfolge, etwa des Instruments Eingriffsregelung, enthalten die Ländergesetze schon jetzt voneinander stark abweichende Regelungen im Hinblick auf Ausgleichsflächenkataster, Flächenpools oder den Vollzug von Ausgleichsregelungen. An den voneinander abweichenden Regelungen bei der Landschaftsplanung wird seit Jahrzehnten von Fachleuten der Wissenschaft, Praxis und den Berufsverbänden Kritik geübt. Die Befürchtungen der Länder, dass ihnen Eigenständigkeit genommen werden könnte, sind weitgehend unbegründet. Ihnen würden genügend Gestaltungsspielräume durch Öffnungsmöglichkeiten verbleiben. Die Ausführung der rechtlichen Regelungen würde ohnehin weiter auf ihrer Ebene verbleiben. Der Aufgabenkomplex bleibt durch die Möglichkeiten untergesetzlicher Rechtsetzungen und deren Vollzug auf jeden Fall groß. Fazit Einer Verlagerung von alleinigen Kompetenzen im Aufgabenfeld Naturschutz/Landschaftspflege auf die Länderebene kann aufgrund der oben dargestellten Aspekte aus Sicht des Deutschen Rates für Landespflege nicht zugestimmt werden. Die dann entstehende Vielzahl unterschiedlicher Regelungen wäre kontraproduktiv angesichts der geforderten Europatauglichkeit des Naturschutzrechts und der aus Sicht des Natur- und Umweltschutzes notwendigen Bündelung umweltrechtlicher Regelungen in einem einheitlichen Umweltgesetzbuch. Unterschiedliches Landesrecht würde zudem Standortentscheidungen der Wirtschaft behindern, weil es den Aufwand für Planungen 4

5 deutlich erhöht. Befürchtungen, dass es zu einem Naturschutzdumping im Naturschutzrecht kommen könne, sind nicht ganz von der Hand zu weisen. Unterschiedliche Regelungen der verschiedenen Bundesländer, insbesondere bei der sogenannten Grundsatzgesetzgebung und bei unbeschränkten Zugriffsrechten, würden es zudem erschweren, alle Rechtsbereiche dem Bürger gegenüber eindeutig und transparent zu gestalten. Berlin, den 20. April 2004 Der Sprecher (Prof. Dr. Werner Konold) 5