Wahlen im Internet - die Alternative für das 21. Jahrhundert -

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1 Wahlen im Internet - die Alternative für das 21. Jahrhundert - 1. Einleitung Der nachfolgende Beitrag befasst sich mit folgenden Themenbereichen: Ziele von Internetwahlen Wahlrechtsgrundsätze Sicherheit und elektronische Signatur Technische Rahmenbedingungen Projektablauf der Personalratswahlen im LDS (Simulation 2000 und neues Projekt 2002) Aufwand und Benefit der Nutzung des Internets für Wahlen Perspektiven der Internetwahl Unter Internetwahlen verstehen wir die Nutzung von elektronischen, computerbasierten Wahlsystemen in offenen Netzen (Internet). Dabei ist anzumerken, dass eine Vielzahl von Details, Einzelfragen und Regelungen technischer, organisatorischer und juristischer Natur in den Gesamtkomplex hineinspielen, die bei diesem Vortrag außen vor bleiben müssen. Der Schwerpunkt der Darstellung liegt auf allgemein gültigen Grundsätzen für Wahlen im Internet, die dann auf die Anwendung für eine Personalratswahl im Internet konkretisiert werden. 2. Kurzportrait des LDS Der Landesbetrieb für Datenverarbeitung und Statistik (LDS) ist ein Landesbetrieb nach 26 LHO des Landes Brandenburg. Als nach Kostendeckungsprinzip auf der Basis von Servicevereinbarungen arbeitender Teil der Körperschaft Land Brandenburg erzielt er einen Umsatz von ca. 55. Mio,- DM und beschäftigt derzeit ca. 540 Mitarbeiter. Der Direktor ist in Personalunion Brandenburger Landeswahlleiter. Das Projekt Wahlen im Internet - die Alternative für das 21. Jahrhundert hat bei dem e-government-wettbewerb 2000 von KPMG und Cisco unter der Schirmherrschaft des BMI in Bundes- und Landesverwaltungen einen der drei Einzelpreise gewonnen. Inhalt des Projektes ist es, basierend auf einer simulierten Personalratswahl im Internet, rechtsgültige Personalratswahlen im Internet im April 2002 durchzuführen. 3. Ziele von Internetwahlen Die Einführung von Internetwahlen hat folgende allgemeine Ziele, insofern wird deutlich, dass die Nutzung im Rahmen einer Personalratswahl insbesondere die Pilotfunktion auch zugunsten einer nachfolgenden Nutzung für parlamentarische Wahlen und Abstimmungen hat: Die kontinuierlich sinkende Wahlbeteiligung soll durch das neue Medium und damit verbundene Verbesserungen und Neuerungen für die Wähler erhöht oder zumindest konstant gehalten werden. Jungen Wählern, die dem Einsatz neuer Technik offen gegenüberstehen und mit ihr besser vertraut sind, soll ein Anreiz geboten werden, an den Wahlen teilzunehmen. Die Möglichkeiten zur demokratischen Beteiligung soll (nicht nur) im Internet verbessert werden, hierzu gehört auch die Idee einer Informationsumgebung, die dem Wähler neutral zusätzliche Informationen über Kandidaten und Programme liefert. Diesbezügliche Erfahrungen konnten schon bei der Wahlsimulation im LDS und bei den ICANN- Wahlen gewonnen werden. Das neue Wahlverfahren soll den gestiegenen Mobilitätsanforderungen gerecht LDS 2001, Z1 Seite 1

2 werden: Dieser gesellschaftliche Wandel kommt in der kontinuierlich steigenden Zahl der Briefwähler zum Ausdruck, diese erreicht in einigen Regionen schon die 30%-Marke. Das Internet bietet im Vergleich zu herkömmlichen Briefwahl den großen Vorteil, zeitgleich am Wahltag in Distanz wählen zu können. Dagegen ist der Briefwähler aufgrund der Postlaufzeiten darauf angewiesen, rechtzeitig vor der Wahl Vorkehrungen dafür zu treffen, dass seinen Wahlentscheidung noch rechtzeitig eintrifft. So hatte in Köln bei einer Oberbürgermeisterwahl ein zuvor zurückgetretener Kandidat bereits eine Vielzahl von Briefwahlstimmen erhalten. Eine weitere Vorteil ist die Möglichkeit, langfristig das komplizierte Briefwahlverfahren zu erleichtern. Hier sieht sich der Wähler allgemein einem relativ kompliziertem Prozedere gegenüber. Weiterhin sollen langfristig durch Internetwahlen Kosten gesenkt werden. Dieser Effekt wird aber erst mit einer gewissen Breitenwirkung und wohl erst bei einer Kombination von Nutzung moderner Technik im Wahllokal und bei Distanzwahl per Internet eintreten. Schon derzeit kostet eine Briefwahlstimme ca. 10,- DM. Hinzu kommen zunehmende Schwierigkeiten, genug ehrenamtliche Wahlhelfer für die Wahlvorstände zu gewinnen, eine Bereitschaft, die in anbetracht der umständlichen und bei Verbindung mehrerer Wahlen an einem Tag auch sehr langwierigen traditionellen Wahlauszählung kontinuierlich abnimmt. Entsprechender Technikeinsatz, sowohl für die Auswertung von Distanzwahlen als auch für die Auszählung im Wahllokal kann hier eine Erleichterung bringen und ehrenamtliche Helfer erneut motivieren. Gerade die Briefwahl, aber auch Wahlen allgemein, haben einen hohen Anteil an ungültigen Stimmen. Die Erfahrung hat gezeigt, je komplizierter das Verfahren, je mehr Wahlgänge miteinander verbunden sind oder je mehr Stimmen der Wähler abzugeben hat, desto höher ist die Quote ungültiger Stimmen. Dieser Anteil soll durch Technikunterstützung gesenkt werden. 4. Wahlrechtsgrundsätze Die Wahlrechtsgrundsätze ergeben sich aus Art. 38 I 1 GG. Sie gelten über Art. 28 GG auch für die Wahlen in Ländern und Kommunen und, in jeweils angepasster Form, grundsätzlich bei der demokratischen Legitimation mittels Wahlen und Abstimmungen innerhalb der Bundesrepublik Deutschland, also auch für Personalratswahlen: allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl. An der Gewährleistung dieser Prinzipien sind daher auch neue Wahlverfahren zu messen. 5. Rechtsgrundlagen der elektronischen Signatur Die Rechtsgrundlage für den Einsatz e- lektronischer Signaturen liefert das Gesetz über die Rahmenbedingungen für elektronische Signaturen (Signaturgesetz), BGBl. I vom 21. Mai 2001, 876. Die Neufassung des Signaturgesetzes aus dem IuKDG aus dem Jahr 1997 war nach der Harmonisierung der Vorschriften auf europäischer Ebene durch die Signaturrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften 2000/31/EG (SigRL) vom notwendig geworden. Angestrebte Rechtsfolge der Elektronischen Signaturen ist, dass sich mittels der elektronischen Signatur die LDS 2001, Z1 Seite 2

3 Identität des Erstellers und die Authentizität des Inhalts eines edokuments nachweisen lassen soll (vgl. Rechtswirkung nach Art. 5 der SigRL). Dabei sind die verschiedenen Sicherheitsstufen nach der SigRL und dem SigG beachtlich. Danach wird unterschieden zwischen unterschiedlichen Formen von Sicherheit in der Signatur: Es gibt einfache elektronische Signaturen, deren rechtlicher Beweiswert gering ist, fortgeschrittene und qualifiziert fortgeschrittene Signaturen. Bei letzteren kann man davon sprechen, dass ihnen ein sehr hoher Beweiswert zukommt. Hier liegt eine Gleichstellung mit der handschriftlichen Unterschrift vor. 6. Freie Wahl Wegen der Gefährdung der Freiheit der Wahl muss die Wahl außerhalb des Wahllokals die Ausnahme bleiben (freie und von Dritten unbeeinflusste Stimmabgabe). Das Bundesverfassungsgericht ist in seiner Rechtsprechung davon ausgegangen, dass die Briefwahl, aufgrund von mit ihr verbundenen Gefährdungen nur unter besonderen Briefwahlvoraussetzungen: (Abwesenheit, Krankheit, etc., Wähler versichert an Eides Statt) zulässig ist. Gleiches muss für die Nutzung von Internettechnik im Rahmen einer Distanzwahl (Internetbriefwahl) gelten. Dabei wird die bisherige Unterschrift durch die elektronische Signatur ersetzt. Ausnahmen von diesen besonderen Anforderungen gelten natürlich dann, wenn aufgrund des Charakters der Wahlen, wie bei Sozialwahlen, etc. Briefwahlen ohne besondere Anforderungen möglich sind. 7. Geheime Wahl a) Schutz vor dem Auslesen durch Unbefugte Zum Schutz des Wahlgeheimnisses darf keine Zwischenspeicherung auf dem PC erfolgen. Es muss ein zertifiziertes Betriebssystem eingesetzt werden. Im Rahmen der Erprobung des Internetwahlverfahrens und der Erforschung der Anforderungen an eine Zertifizierung kann jedoch bei den ersten Feldversuchen wie im LDS noch kein zertifiziertes Produkt eingesetzt werden, da sowohl die technischen Rahmenbedingungen als auch die dafür kompetenten Stellen erst durch die Experimente und Versuche ermittelt bzw. entwickelt werden sollen. Im Rahmen der Piloteinsätze erfolgt eine Sicherheitsgarantie vorerst nur durch Vorläufe, Checks anhand von Sicherheitssoftware und Zusammenarbeit mit einem zuverlässigen und in die Entwicklung eingebundenen Herstellers, dessen Software in mehreren Feldtests bereits zur Anwendung kam. Im Rahmen der Übermittlung dürfen die Wahldaten nur vollständig anonymisiert (bzw. verschlüsselt) übertragen werden, da ohne Verschlüsselung kein Geheimnis im Internet gewahrt werden kann ( = Postkarte). b) Stimmenzählung Es darf nicht nachvollziehbar sein, wer welche Stimme abgegeben hat. Daraus ergibt sich, dass der Wahlzettel einerseits anonymisiert sein muss und gleichzeitig um die eine ordnungsgemäße Wahl zu gewährleisten die Registrierung der Stimmabgabe und Prüfung der Wahlberechtigung möglich ist, um Doppelwahl, Wahlbetrug oder Manipulation auszuschließen. Zu diesem Zweck wurde von der Forschungsgruppe Internetwahlen der Universität Osnabrück der Grundsatz der in- LDS 2001, Z1 Seite 3

4 formatorischen Gewaltenteilung entwickelt: Auf der Basis dieses Grundsatzes werden die Urne, der Wahlamtsserver physikalisch und virtuell getrennt. Die beiden müssen anders vielleicht als nach der anglo-amerikanischen Rechts- und Politikkultur unter Kontrolle der Allgemeinheit in öffentlichen Strukturen sein. Hinzu tritt die private Zertifizierungsstelle, die die Signaturen bereit stellt. Die Nutzung des privaten Dienstes eines Zertifizierungsdiensteanbieter erscheint juristisch nicht unproblematisch, aber vor dem Hintergrund dessen, dass die Instanz Zertifizierungsdiensteanbieter gesetzlich vorgesehen und einem genauen Regelungsrahmen unterworfen ist, nicht als verfassungsrechtliches Problem anzusehen, dass die Nutzung elektronischer Signaturen für Wahlen ausschließt. Im Rahmen von Wahlen wird von der Nutzung eines akkreditierten Zertifizierungsdiensteanbieters auszugehen sein, da die für normale Zertifizierungsdiensteanbieter geltende Haftungsregelung (finanzielle Kompensation) bei dem hochbrisanten Thema Wahlen allein nicht ausreicht und darüber hinaus auch (dem Wahlakt bzw. einer evtl. Wahlanfechtung) vorausgehende Prüfung der Zuverlässigkeit des Anbieters geboten erscheint. Diese Sonderanforderungen sind im deutschen SigG vorgesehen und nach der SigRL für besondere Anwendungen zulässig. c) Kartenverbreitung Der Grundsatz der Geheimhaltung gebietet auch, dass durch die Nutzung einer bestimmten Wahlmethode nicht der einzelne Wähler erkennbar ist! Daher ist als Konsequenz die hinreichende Kartenverbreitung zu fordern, d.h. dass eine Vielzahl von Wählern pro Wahlbezirk mit ein und demselbem Wahlverfahren wählen muss (es darf beispielsweise auch bisher nicht in einem Stimmbezirk nur eine Person per Brief wählen). Dieses Problem kann abgemildert werden, wenn e- lektronische Technik auch im Wahllokal eingesetzt wird, so dass es nicht verschiedene Trägermaterien für Wahlentscheidungen (Papier und elektronische Daten) gibt. Hier ist dann aber wiederum die traditionelle Briefwahl zu berücksichtigen, welche papierbasiert nicht einfach in eine elektronische Wahlurne ü- berführt werden kann. 8. Gleiche Wahl Auch im Rahmen des Wahlgrundsatzes der gleichen Wahl tritt das Problem auf, dass die Identität des Wählers gesichert sein muss, damit niemand anstelle eines anderen oder doppelt wählt. Auch die Authentizität der Stimmabgabe muss nachprüfbar sein. Beides kann u.a. durch die Nutzung elektronischer Signaturen gewährleistet werden. 9. Sicherheit Ein weiteres Problem ist die Sicherheit des Netzes. Hier sind Thema die Sicherheit der Netzknoten und Verfügbarkeit des www (DoS-Angriffe = Denial of Service Angriffe und physische Sicherung der Wahlknoten und der virtuellen Urne bei zentralem System). Dieses kann jedoch nicht im kleinen (z.b. durch den LDS allein) allgemein garantiert werden, sondern erfordert beispielsweise für bundesweite politische Anwendungen erstens eine entsprechende Sicherheitsstrategie und zweitens den Aufbau des Wahlverfahrens in dezentralen Strukturen. Allgemein lässt sich kurz zusammenfassen, dass wesentliche, gegenüber der herkömmlichen Wahl veränderte Sicherheitsanforderungen so gewährleistet werden sollen: RSA-Verschlüsselung + elektronische Signatur + Blindingverfahren = Sichere, vertrauliche und verbindliche Wahlen im Internet LDS 2001, Z1 Seite 4

5 Authentizität von Stimmzettel und Wähler und Anonymität der Wahlentscheidung sollen durch elektronische Signaturen und informationelle Gewaltenteilung garantiert werden. 10. Das Projekt im LDS a) Einleitung Das Projekt im LDS muss als Pilotanwendung noch immer von bestimmten grundsätzlichen Forderungen an ein Internetwahlsystem Abstand nehmen, da durch die Feldversuche gerade die weiteren Anforderungen technischer, organisatorischer und rechtlicher Natur erforscht werden sollen. Insoweit wird eine zwar praxiserprobte, aber noch nicht zertifizierte Software zur Anwendung kommen. Es sind derzeit wie oben erwähnt - weder die detaillierten Regelungen für eine Zertifizierung geschaffen, noch ist klar, welche genauen Stellen für den Zertifizierungsprozess im Ergebnis zuständig sein werden. Von Alleingängen bzw. landesgebundenen Sonderregelungen wurde Abstand genommen, da die Anbieter von Wahlverfahren aufgrund der hohen Kosten eines Zertifizierungsprozesses in der Regel bei einem Zertifizierungsverfahren auch eine bundesweite und allgemeine Anwendbarkeit anstreben. Diese ist aber mangels bundeseinheitlicher Übereinkunft und Regelung auf Bundesebene bisher nicht zu garantieren. b) Die Evolution von i-vote Von der Idee zum Standard- Wahlsystem I-Vote Projekt: Die Personalratswahlsimulation im Jahr 2000 im LDS war erfolgreich. Die Software wird derzeit von einer Firma im Zusammenarbeit mit der Forschungsgruppe Internetwahlen, dem BMWI und dem LDS weiterentwickelt. c) Ergebnis der Wahlsimulation Bei der Wahlsimulation verlief der Abstimmungsvorgang ohne Probleme. Dazu waren allerdings umfassende technische Anpassungen, Probeläufe und organisatorische Vorbereitungen erforderlich. Details hierzu können dem Erfahrungsbericht zur Personalratswahlsimulation echts8.htm eingesehen werden. 60% der LDS Mitarbeiter nahmen teil und fanden das System bequem und sicher! d) Die Projektphasen der Personalratswahl im LDS Ein kurzer Überblick über die Projektphasen: Die Vorbereitung war von der Schaffung der rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen geprägt. Es mussten weiter die technischen Voraussetzungen, wie die Beschaffung der Signaturkarten und Lesegeräte erfüllt werden. Zur Versorgung der Mitarbeiter mit Signaturkarten wurde ein Ident-point eingerichtet. Es musste eine Info-Plattform zur umfassenden Wählerinformation erstellt und gepflegt werden. Um Vertrauen bei den Mitarbeitern aufzubauen und ein digital divide innerhalb der Mitarbeiterschaft abzubauen, wurden Info-Veranstaltungen durchgeführt und Internet-Crashkurse angeboten. Wichtig ist, alle Mitarbeiter mit Signaturkarten auszustatten. Hier besteht das Bemühen, eine Teilfinanzierung im Rahmen des Piloteinsatzes durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und das Ministerium für Wirtschaft des Landes Brandenburg zu erreichen. LDS 2001, Z1 Seite 5

6 Wichtig ist, dass ein solcher Prozess nur unter enger Einbindung aller Betroffenen und mit einem hohen Grad an Information und Kommunikation (z.b. auch mit den Gewerkschaften und Arbeitnehmervertretungen möglich ist, da sonst Widerstände im Haus entstehen können. 11. Die Zukunft des Projekts a) Im LDS Abschließend noch kurz ein Überblick über die laufenden und zukünftigen Aktivitäten im LDS: MITARBEIT in der Initiative D21 = Durchführung realer Internet-PR-Wahlen im Land Brandenburg 2002 (i-vote System) MITWIRKUNG an der Schaffung der Wahlrechtsvoraussetzungen FACHBERATUNG und Unterstützung anderer Institutionen vor und während einer Online-Wahl PILOTIERUNG landesweiter elektronischer Signatur-Verfahren im Bereich e- government BIS 2006 ZERTIFIZIERUNG von elektronischen Wahlsystemen in Zusammenarbeit mit anderen Partnern Für die großflächige Nutzung von Internetwahlen ist derzeit noch weitergehende Standardisierung erforderlich. b) Für die Nutzung zugunsten politischer Wahlen Im Rahmen der Forschungsvorhaben ist gedacht, die Technik künftig auch für politische Wahlen zu nutzen, wobei jedoch die zeitlichen Perspektiven strittig sind. Sowohl Innenminister Otto Schily als auch Wirtschaftsminister Müller haben sich im Mai diesen Jahres für die künftige Nutzung des Internets für Wahlen ausgesprochen. Als ein Hindernis für die Nutzung des Internets als Internetbriefwahl von der Wohnung des Wählers aus (ohne dass dieser wie im LDS den schützenden und anonymisierenden Mantel einer Firewall besitzt) wird derzeit noch das Fehlen eines anonymen Kanals angesehen, der die Rückverfolgung einer Stimmentscheidung vom Provider des Internetwählers auf dessen persönlichen Telefonanschluss ausschließen könnte. 12. Informationen a) Weitere Informationen können den folgenden Webseiten entnommen werden: b) Literaturhinweise: Präsenzwahl, Briefwahl, Onlinewahl und der Grundsatz der geheimen Stimmabgabe Wie "modernisiere" ich Wahlen? Der lange Weg vom Pilotprojekt zum Online Voting bei einer Bundestagswahl Wahlen im Internet - Wahlrechtsgrundsätze und Einsatz von digitalen Signaturen ZParl. 2000, 886 Autor: Hubertus Buchstein Autor: Herbert Kubicek MMR 02/2000 Seite 73 Autor: Oliver René Rüß LDS 2001, Z1 Seite 6