Rechtsgutachten Nicht Art. 44 Abs. 3 B-VG Volksabstimmung mindestens in verfassungspolitischer Hinsicht

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1 Ludwig ADAMOVICH Rechtsgutachten zur Frage, ob der Beitritt der Republik Österreich zum sogenannten EU-Reformvertrag als Gesamtänderung der Bundesverfassung im Sinn des Art. 44 Abs. 3 B-VG anzusehen ist. I. 1) Der geltende Art. 50 Abs. 1 B-VG nennt jene Staatsverträge, deren Abschluss der Genehmigung des Nationalrates bedarf. Auf solche Beschlüsse des Nationalrates sind gemäß Art. 50 Abs. 3 B-VG wenn durch den Staatsvertrag Verfassungsrecht geändert oder ergänzt wird Art. 44 Abs. 1 und 2 B-VG sinngemäß anzuwenden. Diese Bestimmungen betreffen die für Verfassungsgesetze und Verfassungsbestimmungen maßgebenden besonderen Mehrheiten. Nicht ausdrücklich genannt ist im Art. 50 Abs. 3 der Art. 44 Abs. 3 B-VG, der von der Volksabstimmung über eine Gesamtänderung und eine Teiländerung der Bundesverfassung handelt. Aus dem Umstand, dass der Art. 44 Abs. 3 B-VG nicht zu den Bestimmungen gehört, die bei der Genehmigung von verfassungsändernden und verfassungsergänzenden Staatsverträgen sinngemäß anzuwenden sind, haben schon KELSEN-FROEHLICH- MERKL, Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920, 1922/2003, den Schluss gezogen, dass der Art. 44 Abs. 3 B-VG auf Staatsverträge nicht anzuwenden ist. Dieses Ergebnis ist allerdings umstritten und mindestens in verfassungspolitischer Hinsicht äußerst problematisch. Als es um den Beitritt der Republik Österreich zur Europäischen Union ging, die sowohl in der Politik als auch in der Rechtswissenschaft als inhaltliche Gesamtänderung der Bundesverfassung gewertet wurde, hat man daher eine Rechtstechnik gewählt, die zum einen die Genehmigung der einschlägigen

2 2 Vertragsinstrumente durch die gesetzgebenden Organe zugelassen, zum anderen eine Volksabstimmung über den Inhalt dieser Verträge ermöglicht hat. Die Grundlage dafür bot das Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union, BGBl. 744/1994. Dieses Bundesverfassungsgesetz wurde mit Zustimmung des Bundesvolkes (Volksabstimmung von 12. Juni 1994) erlassen. Nach Erlassung dieses Bundesverfassungsgesetzes ist dann gemäß dessen Artikel II der Staatsvertrag über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union vom Nationalrat mit Zustimmung des Bundesrates genehmigt worden (BGBl. 45/1995). 2) Die unter 1) dargestellte Vorgangsweise wurde mit Ausnahme der Volksabstimmung bei allen folgenden Änderungen und Ergänzungen des primären Gemeinschaftsrechts eingehalten. So wurde auch für die Genehmigung des dann völkerrechtlich nicht zustande gekommenen Vertrages über eine Verfassung für Europa ein besonderes Bundesverfassungsgesetz erlassen (BGBl. I 12/2005). Der Vertrag selbst ist auf der Grundlage dieses Bundesverfassungsgesetzes vom Nationalrat am 11. Mai 2005 genehmigt worden. Eine Kundmachung des Vertrages im Bundesgesetzblatt konnte nicht stattfinden, weil er eben völkerrechtlich nicht zustande gekommen ist. 3) Die Neufassung des Art. 50 B-VG, wie sie in der Sitzung des Nationalrates vom 5. Dezember 2007 beschlossen worden ist, wird das bisher eingehaltene zweistufige Verfahren überflüssig machen. Im neugefassten Art. 50 Abs. 4 B-VG wird klargestellt, dass der Art. 44 Abs. 3 B-VG betreffend die Abhaltung einer Volksabstimmung im Fall einer Verfassungsänderung (im Fall der Gesamtänderung obligatorisch, im Fall der Teiländerung fakultativ) anzuwenden ist. Diese Neuregelung soll mit 1. Jänner 2008 in Kraft treten; sie wird somit auf die Behandlung des EU- Reformvertrages anzuwenden sein. Sollte dieser eine Gesamtänderung der Bundesverfassung bewirken, so wäre die Volksabstimmung unmittelbar über den Vertrag abzuhalten.

3 3 II. Das Bundesverfassungsgesetz BGBl. I 12/2005 wäre einer Volksabstimmung zu unterziehen gewesen, wenn es eine Gesamtänderung der Bundesverfassung bewirkt hätte. Dies ist nicht geschehen. Im Verfahren über das Zustandekommen dieses Bundesverfassungsgesetzes ist im parlamentarischen Bereich kein Antrag auf Abhaltung einer Volksabstimmung gestellt worden. Erst bei der Genehmigung des Vertrages selbst hat die Abgeordnete zum Nationalrat ROSENKRANZ einen Antrag auf Volksabstimmung gestellt, der vom Vorsitz führenden Präsidenten PRINZHORN richtigerweise nicht zugelassen wurde (vgl. StenProt.NR XXII.GP vom , S. 91). In den Erläuterungen (789 der Beilagen zu den StenProt.NR XXII.GP, S. 3und 4) zur Regierungsvorlage des vorhin erwähnten Bundesverfassungsgesetzes finden sich ausführliche und präzise Darlegungen zur Frage, ob der Vertrag eine Gesamtänderung der Bundesverfassung bewirke. Auch die einschlägige Literatur ist gründlich zitiert worden. Die genannten Erläuterungen orientieren sich an den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des EU-BeitrittsBVG (1546 d.b.xviii.gp). Es wurde damals die Auffassung vertreten, dass es zwar keine ausdrücklich festgeschriebenen verfassungsrechtlichen Integrationsschranken gibt, dass sich aber solche mittelbar aus den Grundprinzipien der österreichischen Bundesverfassung ergeben. Diese Grundprinzipien sind durch den Beitritt zur EU in mehreren Punkten entscheidend berührt worden; aus diesem Grund ist dieser Beitritt in rechtlicher Hinsicht als Gesamtänderung der Bundesverfassung qualifiziert worden. Mit der Volksabstimmung wurde die österreichische verfassungsrechtliche Grundordnung gegenüber der Rechtsordnung der EU geöffnet, allerdings nur so weit, als die Widersprüche zwischen dieser Rechtsordnung nach ihrem Stand von 1995 und der verfassungsrechtlichen Grundordnung reichten. Sollte das EU-Primärrecht neuerlich in einer Weise geändert werden, die die Grundprinzipien des österreichischen

4 4 Bundesverfassungsrechts berührt, ist eine neuerliche Volksabstimmung notwendig. Der Nationalrat hat im Zusammenhang mit der Genehmigung des Verfassungsvertrages in der Sitzung vom eine Entschließung angenommen (StenProt.NR XXII GP, S. 96), in der es u.a. heißt: Hingewiesen wird auf die ausführliche Darstellung der Frage einer Gesamtänderung in den erläuternden Bemerkungen zur Regierungsvorlage betreffend das sog. Ermächtigungs-BVG 789 d.b., mit dem die verfassungsrechtliche Grundlage für die Ratifizierung des Vertrages über eine Verfassung für Europa geschaffen wurde. Die gesamte Vorgangsweise im parlamentarischen Bereich lässt den eindeutigen Schluss zu, dass der Nationalrat die Ausführungen in den Erläuterungen der Regierungsvorlage zur Kenntnis genommen hat, wonach der Verfassungsvertrag keine Gesamtänderung der Bundesverfassung darstellt. Dies kommt einer authentischen Interpretation der Verfassungsrechtslage sehr nahe. III. Ausgehend von der eben getroffenen Feststellung geht die rechtlich entscheidende Frage dahin, ob der nun vorliegende EU-Reformvertrag Regelungen enthält, die es im Gegensatz zum gescheiterten Verfassungsvertrag notwendig machen, eine Gesamtänderung der Bundesverfassung anzunehmen. Dies ist aber nicht der Fall. Im Gegenteil: Vor allem die von Experten kontroversiell gesehene ausdrückliche Festschreibung des in der Judikatur des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften schon bisher vorausgesetzten Vorranges des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht findet sich im Reformvertrag nicht mehr. Dazu sei auf die ausführliche Darstellung im Rechtsgutachten von ÖHLINGER Warum der EU-Reformvertrag aus verfassungsrechtlicher Sicht keiner Volksabstimmung bedarf vom hingewiesen. Im Übrigen unterscheidet sich

5 5 der Reformvertrag vom Verfassungsvertrag, vor allem dadurch, dass nicht ein selbständiger neuer Vertrag vorgeschlagen wird, sondern eine Änderung bereits bestehender Verträge. Dies hat allerdings primär optische Bedeutung und berührt nicht die inhaltliche Beurteilung des Textes. Wenn man den Rechtsstandpunkt in den Erläuterungen der Regierungsvorlage zum Verfassungsvertrag teilt (und es spricht meines Erachtens nichts dagegen), ist kein Grund zu sehen, warum der Reformvertrag als Gesamtänderung der Bundesverfassung zu werten wäre. IV. Es liegt freilich eine von der FPÖ in Auftrag gegebene Expertise von Prof. SCHACHTSCHNEIDER vor, die zu einem anderen Ergebnis kommt. Gegen diese Expertise müssen schon rein methodisch erhebliche Einwände vorgebracht werden. So ist es bemerkenswert, dass der Gutachter sich mit keinem Wort mit den Materialien einerseits zum EU-Beitrittsverfassungsgesetz, andererseits zum Bundesverfassungsgesetz BGBl. I 12/2005 auseinandersetzt. Diese Materialien enthalten wie bereits dargelegt umfangreiche Ausführungen zum Thema Gesamtänderung. Weiters scheint dem Gutachter entgangen zu sein, dass der Art. 50 B-VG nicht nur die Kategorie des politischen Staatsvertrages, sondern auch die Kategorien der verfassungsändernden, verfassungsergänzenden, gesetzesändernden und gesetzesergänzenden Staatsverträge kennt. In inhaltlicher Hinsicht schließe ich mich völlig den überzeugenden Ausführungen im bereits zitierten Rechtsgutachten von ÖHLINGER an. Es seien nur die folgenden Punkte hervorgehoben:

6 6 1) In den Ausführungen SCHACHTSCHNEIDERs sowohl zu I. Vereinfachtes Änderungsverfahren als auch zu II. Generalermächtigung zur Mittelbeschaffung interpretiert der Gutachter ganz einfach weg, dass die einschlägigen Bestimmungen des Reformvertrages die Zustimmung der Mitgliedsstaaten im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften verlangen. Der Gutachter unterstellt dabei eine Absicht des Reformvertrages, die durch nichts beweisbar ist. 2) Weder die Flexibilitätsklausel noch die behauptete bundesstaatliche Zuständigkeitsordnung enthalten wesentliche Neuerungen gegenüber der bestehenden Vertragslage. Zu der Behauptung, die Europäische Union werde durch den Reformvertrag zu einem Bundesstaat umgewandelt, ist zusätzlich zu bemerken, dass eine solche Interpretation im absoluten Widerspruch zur Intention mehrerer Vertragsparteien (UK und skandinavische Staaten) stünde. 3) Entgegen den Behauptungen des Gutachters zum Thema VI. Immerwährende Neutralität ist die immerwährende Neutralität der Republik Österreich nach übereinstimmender Auffassung der österreichischen Verfassungsdogmatik (ADAMOVICH-FUNK-HOLZINGER, BERKA, MAYER, ÖHLINGER, WALTER- MAYER-KUCSKO-STADLMAYER) kein Baugesetz des österreichischen Bundesverfassungsrechts. Die anderslautende Meinung von PAHR ist vereinzelt geblieben. V. Ich komme somit zum Ergebnis, dass der EU-Reformvertrag aus denselben Gründen keine Gesamtänderung der Bundesverfassung darstellt, aus denen der nicht zustande gekommene Verfassungsvertrag nicht als Gesamtänderung der Bundesverfassung zu qualifizieren war. Der Vorsicht halber sei ausdrücklich festgehalten, dass dieses Ergebnis selbstverständlich eine fakultative Volksabstimmung im Sinne des Art. 44 Abs. 3

7 7 B-VG nicht hindert. Ob eine derartige fakultative Volksabstimmung abgehalten werden soll, ist freilich eine rein politische Entscheidung, die in die Hände der parlamentarischen Organe nach den näheren Anordnungen der zitierten Verfassungsbestimmung gelegt ist. Der Vollständigkeit halber sei noch festgehalten, dass der Art. 46 Abs. 1 B-VG, wonach der Bundespräsident die Volksabstimmung anordnet, im Zusammenhalt mit Art. 67 Abs. 1 B-VG (Vorschlag der Bundesregierung) zu sehen ist, wobei dieser Vorschlag einen entsprechenden Beschluss der gemäß Art. 44 Abs. 3 B-VG legitimierten parlamentarischen Organe voraussetzt. 10. Dezember 2007 Ludwig ADAMOVICH