Freigabe von ADV-Verfahren

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1 Kmmunale Prüfung und Beratung Snderheft 1/2010 der GPA-Mitteilungen Abt. 4 Kmmunale Verwaltungsrganisatin (Prgrammprüfung) Herausgeber und Druck: Nur für dienstlichen Gebrauch Gemeindeprüfungsanstalt Baden-Württemberg Karlsruhe, Hffstraße 1a, Telefn 0721/ Stuttgart, Klpstckstraße 35, Telefn 0711/

2 Seite 2 1 Vrbemerkungen 3 2 Rechtsgrundlagen Neufassung GemKVO und GemHVO Grundsätze rdnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GBS) 4 3 Freigabeverfahren in der Gemeinde Organisatrische Regelungen Auswirkungen der Prgrammfreigabe, Freigabeerklärung 5 4 Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des einzusetzenden ADV- Verfahrens Prgrammtest vr Echteinsatz Kntrllbereiche - Fragenkatalg Auswirkungen auf die Prgrammanwendung Umfang der ntwendigen Kntrllhandlungen durch die Kmmune 9 5 Prgrammänderungen, geänderte Rahmenbedingungen 9 6 Zusammenfassung, Schlussbetrachtung 12 Anlage 1 Frmulierungsvrschlag für die Freigabeerklärung 13 Anlage 2 Fragenkatalg Grundlegende Kntrllbereiche 14 Anlage 3 Faktren und Auswirkungen auf eigene Kntrllhandlungen 20

3 Seite 3 1 Vrbemerkungen Die kassenrechtliche Freigabe ist ntwendige Vraussetzung für den Einsatz vn finanzwirksamen ADV-Verfahren. Die GPA ist bereits mehrfach in Frm vn GPA-Mitteilungen auf die damit verbundenen Fragestellungen eingegangen. In jüngster Vergangenheit wurde vn Seiten der Kmmunen mehrfach der Wunsch nach Frmulierungsvrschlägen für die Freigabeerklärung geäußert. Zudem wurden Checklisten mit Anfrderungskriterien an die Sftware nachgefragt. Auch die Themen, welche Kntrllen die Kmmune im Rahmen des Freigabeprzesses selbst durchführen muss und inwieweit man sich auf sein Rechenzentrum stützen kann, waren immer wieder Gegenstand vn Anfragen. Nachflgend wird deshalb nchmals ausführlich der Gesamtkmplex der Prgrammfreigabe aufgearbeitet. Neben einem Frmulierungsvrschlag für die Freigabeerklärung wurde ein Fragenkatalg aufgestellt, welcher der freigebenden Stelle grundlegende Kntrllhandlungen im Vrfeld des Prgrammeinsatzes aufzeigt. Dabei wird auch auf die Frage eingegangen, inwieweit sich die Kmmune auf Kntrllhandlungen Dritter vr Prgrammeinsatz stützen kann und in welchen Bereichen die Kmmune nch selbst tätig werden muss. 2 Rechtsgrundlagen 2.1 Neufassung GemKVO und GemHVO Während bisher lediglich autmatisierte Anrdnungs- und Feststellungsverfahren, ADV- Verfahren zur Speicherbuchführung und ADV-Verfahren zur visuell lesbaren Buchführung freizugeben waren, unterliegen nach der Neufassung der GemKVO und der GemHVO 1 nahezu sämtliche unmittelbar finanzwirksamen ADV-Verfahren 2 ( 6 GemKVO, 35 Abs. 5 GemHVO) der Verpflichtung zur kassenrechtlichen Freigabe vr der Prgrammanwen- 1 Gemeindekassenverrdnung (GemKVO) vm (GBl. S. 791), Gemeindehaushaltsverrdnung (GemH- VO) vm (GBl. S. 770). 2 Zur Abgrenzung vn autmatisierten Verfahren zu sgen. Endbenutzerwerkzeugen siehe GPA-Mitteilung 6/1994, Az Sweit einzelne aufgeführte GPA-Mitteilungen nicht mehr verfügbar sein sllten, können diese bei der GPA angefrdert werden ( -Adresse:

4 Seite 4 dung. Damit wird der Praxis Rechnung getragen, dass beginnend vn der Bewirtschaftung bis hin zur Archivierung die finanzwirksamen Przesse i.d.r. dv-gestützt ablaufen. Im Einzelnen unterliegen der Freigabe 1 die Prgramme für die Bewirtschaftung vn Aufwendungen und Auszahlungen swie Erträgen und Einzahlungen (Haushaltsüberwachung, Einkauf- und Bestellwesen, Anrdnungswesen usw.), die Ermittlung vn Ansprüchen und Zahlungsverpflichtungen (Veranlagungsverfahren, Bezügeabrechnung, Berechnung vn Nebenfrderungen usw.), die Abwicklung des Zahlungsverkehrs (auch Prgramme für den Datenaustausch mit Banken), die DV-Buchführung (Vr-, Haupt- und Nebenbücher, Jurnal), die Aufbewahrung der Bücher und Belege (Archivierungssysteme für finanzwirksame Daten). Für andere Prgramme (wie z.b. zur Haushaltsplanung, Hilfsprgramme zur Vermögensbewertung, Prgramme zur Ksten- und Leistungsrechnung als internes Rechnungswesen) ist eine förmliche Freigabe zwar gesetzlich nicht ausdrücklich vrgesehen. Es empfiehlt sich jedch auch hier, entsprechend zu verfahren. 2.2 Grundsätze rdnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GBS) Durch den unmittelbaren Verweis auf die Grundsätze rdnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GBS) 2 in 35 Abs. 5 GemHVO werden nunmehr knkrete Rahmenbedingungen zur Prgrammfreigabe vrgegeben (vgl. insbesndere GBS Kapitel 4.4 und 6.2.3). Über 6 GemKVO gelten diese Grundsätze für die drt genannten ADV- Verfahren entsprechend. Nach den GBS Kapitel sind für den Nachweis der Prgrammidentität die Beschreibung des Freigabeverfahrens mit Regelungen über Freigabekmpetenzen und die Beschreibung der durchzuführenden Testläufe mit den dabei zu verwendenden Daten (hierzu gehört auch die Dkumentatin der Ergebnisse der Tests) erfrderlich. 1 Schreibt die Fachaufsichtsbehörde für die Erledigung vn Weisungsaufgaben (z.b. Whngeldberechnung) den Einsatz eines bestimmten ADV-Verfahrens ausdrücklich vr, s ersetzt diese Weisung die (kassenrechtliche) Freigabe durch die Gemeinde. 2 BStBl. I 1995, 738 ff.

5 Seite 5 3 Freigabeverfahren in der Gemeinde 3.1 Organisatrische Regelungen Die Regelung der Zuständigkeit für die kassenrechtliche Prgrammfreigabe wird üblicherweise in der DA Kasse erflgen. 1 Sweit sich eine Gemeinde beim Prgrammeinsatz eines Reginalen Rechenzentrums bedient, wird die (zeitlich) vr der (kassenrechtlichen) Prgrammfreigabe liegende dvtechnische Freigabe (i.s. einer Prjektfreigabe 2 ) drt vrgenmmen. Hierzu gehört beispielweise auch das Erstellen vn Testplänen bei Releasewechseln. Insweit sind hier eigene Regelungen der Kmmune i.d.r. entbehrlich. 3 Wenn ADV-Verfahren in Eigenregie eingesetzt werden, sllte zumindest bei kmplexer Finanzsftware (z.b. zentrale Veranlagungs- und Buchführungsverfahren) das dv-technische Freigabeverfahren geregelt werden (wer entscheidet in der Kmmune, b ein Releasewechsel vrgenmmen wird, welche dv-gestützten Geschäftsprzesse sind in welchem Umfang bei Releasewechsel vr der Prduktivsetzung vn wem zu testen, usw.) Auswirkungen der Prgrammfreigabe, Freigabeerklärung Die Prgrammfreigabe ist eine interne (schriftliche) Anweisung (vgl. 28 Abs. 1 GemKVO), finanzwirksame Abläufe ab einem bestimmten Zeitpunkt mit Hilfe eines bestimmten ADV- Verfahrens (in der Ausprägung einer knkreten Prgrammversin) abzuwickeln. Mit der Freigabeentscheidung wird dem Anwender (Sachbearbeiter) das Prgramm zur Erledigung seiner ihm zugewiesenen Aufgaben übergeben. Der Anwender kann (darf) sich dann darauf verlassen, dass bei rdnungsgemäßer Prgrammanwendung mit dem Prgramm grundsätzlich richtige Ergebnisse erzielt werden. 1 Vgl. Muster einer Dienstanweisung für das Kassenwesen (DA-Kasse, drtige Anlage 3, Abschn. 2) in BWGZ, Die Gemeinde 16 vm 31. August 2002 S. 617 ff., hrsg. vm Gemeindetag Baden-Württemberg. 2 Die Prjektfreigabe steht am Ende des jeweiligen DV-Prjekts (eigene Sftwareentwicklung, Sftwarebeschaffung, umfangreicher Releasewechsel). Ein Prjekt ist gekennzeichnet durch die Festlegung (Regelung) der Prjektziele (z.b. rechtsknfrme Umsetzung der Bezügeabrechnung), eines Zeitplans, der Prjektrganisatin, der Prjektdkumentatin swie ntwendiger Maßnahmen zur Qualitätssicherung (Prjektcntrlling). 3 Der Regelfall bezieht sich auf kleinere der mittlere Kmmunen. Bei größeren Verwaltungen ist es aber nicht auszuschließen, dass auch eigene Tests vr Releasewechseln (z.b. auf einer Mandantenkpie) durchgeführt werden. 4 Vgl. auch GPA-Mitteilung 1/2010 Az (Einsatz vn ADV-Verfahren in Eigenregie; Fragenkatalg Ziffer 1.1).

6 Seite 6 Daneben umfasst die Freigabe auch die Entscheidung, in einem Verwaltungsbereich den Aufgabenvllzug wirtschaftlich zu gestalten und insweit den Anwender insbesndere bei regelmäßig anfallenden Przessen wirksam zu unterstützen. Mit der Prgrammfreigabe übernimmt der Bürgermeister (bzw. die vn ihm bestimmte Stelle) die Verantwrtung für den Prgrammeinsatz (vgl. hierzu auch GBS Kapitel 9). Selbstverständlich bieten die Prgrammfreigabe und die damit verbundenen Kntrllen bzw. snstigen Handlungen nicht die Gewähr dafür, dass in allen denkbaren Fallknstellatinen richtige Ergebnisse erzielt werden. Der Anwender wird sich auch weiterhin stichprbenweise vn der Richtigkeit der Verarbeitungsergebnisse überzeugen müssen. Die Prgrammfreigabe vr Prgrammeinsatz ist aber neben slchen nachträglichen (stichprbenweisen) Kntrllen ein grundlegender Bestandteil des Internen Kntrll-Systems (IKS) einer Kmmune (vgl. GBS Kapitel 4). Ergeben sich im Rahmen der Prgrammfreigabe Anhaltspunkte dafür, dass das Prgramm unter bestimmten (ggf. auch örtlich bedingten) Fallknstellatinen keine rdnungsgemäßen Ergebnisse erbringt und dadurch zusätzlich manuelle Handlungen erfrderlich sind, ist in der Freigabeerklärung darauf hinzuweisen (Bedingungen, Einschränkungen für die Anwendung). Die Freigabeerklärung ist insweit auch eine ergänzende Handlungsanweisung für den Anwender. Daneben sllte in der Freigabeerklärung auf die Anwenderdkumentatin Bezug genmmen werden, da die drt beschriebenen Abläufe und Hinweise wesentliche Grundlage für eine rdnungsgemäße Prgrammanwendung sind. Sweit mit Hilfe des ADV-Verfahrens Buchführungsgeschäfte entsprechend 1 Abs. 2 GemKVO außerhalb der Gemeindekasse abgewickelt werden, empfiehlt es sich, diese Übertragung in die Freigabeerklärung mit aufzunehmen. Dies gilt auch bei Verzicht auf die persnelle Trennung der Anrdnungsbefugnis und der Befugnis zur Erledigung der Buchführungsgeschäfte ( 7 Abs. 3 Nr. 2 GemKVO). Eine Frmulierungshilfe für die Freigabeerklärung enthält Anlage Grundlage ist das Regelwerk des NKHR. Ggf. ist die Freigabeerklärung bei Anwendung des bisherigen Kassenrechts während der Übergangszeit (vgl. 30 GemKVO) entsprechend anzupassen.

7 Seite 7 4 Nachweis der Ordnungsmäßigkeit des einzusetzenden ADV-Verfahrens 4.1 Prgrammtest vr Echteinsatz Zumindest der Ersteinsatz vn kmplexen finanzwirksamen ADV-Verfahren erfrdert vr der Prduktivsetzung ausreichende Tests. 1 Nur s kann man sich hinreichend vergewissern, dass ab dem Zeitpunkt der Prduktivsetzung rdnungsgemäße Ergebnisse erzielt werden. Die Testfälle sllten die wesentlichen Geschäftsprzesse der Kmmune abdecken und auch auf die besnderen örtlichen Besnderheiten ausgerichtet sein. 2 Die Ergebnisse sind zu dkumentieren (es empfiehlt sich nicht nur die Dkumentatin der festgestellten Fehler, sndern auch die der rdnungsgemäß abgearbeiteten Fälle). Sweit ein Verfahrenswechsel vrliegt, kann es zweckmäßig sein, die Tests vr dem Prgrammeinsatz in einer Parallelverarbeitung durchzuführen. Hierbei wird über einen bestimmten Zeitraum kntrlliert, b das neue ADV-Verfahren (im Testbetrieb) die gleichen Ergebnisse wie das abzulösende Verfahren (nch im Echtbetrieb) liefert. Sll das neue ADV-Verfahren über Schnittstellen an andere eingesetzte Verfahren angebunden werden, s sllte die Testumgebung auch diese umfassen (z.b. Schnittstelle zur Hauptbuchhaltung). Sweit eine slche Umgebung technisch nicht bzw. nur mit einem unverhältnismäßig hhen Aufwand realisierbar ist, kann es angebracht sein, in der Anfangsphase (des Echteinsatzes) zusätzliche diesbezügliche Kntrllen durchzuführen. Es wird empfhlen, in diesen Fällen in der Freigabeerklärung darauf hinzuweisen. 4.2 Kntrllbereiche - Fragenkatalg Die Freigabeerklärung ist das Ergebnis vn einzelnen Kntrllen (Beurteilung der Dkumentatinsunterlagen, Prgrammtests usw.). Zur Durchführung dieser Kntrllhandlungen kann sich die freigebende Stelle wiederum anderer Stellen (z.b. IuK-Abteilung, Fachamt, Reginales Rechenzentrum) bedienen. In Anlage 2 werden grundlegende Kntrllbereiche bzw. handlungen in Frm eines Fragenkatalgs aufgeführt. Der Fragenkatalg erhebt keinen Anspruch auf Vllständigkeit 1 Eigene Testhandlungen durch die Kmmune sind hierbei insbesndere beim Einsatz autnmer ADV-Verfahren ntwendig (vgl. Abschn. 4.4 mit Anlage 3). 2 Z.B. in der künftigen Praxis vrkmmende schwierige Fallknstellatinen, welche die Gebührensatzung der Entgeltrdnung mit sich bringt (kmplizierte Ermäßigungstatbestände usw.).

8 Seite 8 und wurde auf diejenigen Bereiche ausgerichtet, die i.d.r. bei jeder Kmmune relevant sind 1 und hne dv-technische Spezialkenntnisse abgearbeitet werden können (z.b. wurde bei den Dkumentatinsunterlagen der Fkus auf die Anwenderbeschreibung und nicht auf die technische Dkumentatin ausgerichtet). Bewusst verzichtet wrden ist auf eine (allumfassende) Checkliste, die sämtliche Anfrderungen an finanzwirksame Prgramme definiert, da die fachlichen Anfrderungen jeweils davn abhängen, welcher Aufgabenbereich (Bezügeabrechnung, Berechnung Szialhilfe, Buchhaltung, Archivierung usw.) mit einem ADV-Verfahren abgedeckt werden sll. 4.3 Auswirkungen auf die Prgrammanwendung Der Katalg ist s ausgelegt, dass über einzelne Fragen die freigebende Stelle zu häufig auftretenden Prblemstellungen geführt wird. Am Ende sllte die freigebende Stelle (und damit auch der Endanwender) in der Lage sein, die Stärken und Schwächen, die jedes ADV-Verfahren besitzt, zumindest dem Grunde nach beurteilen zu können, um dann auch diese Erkenntnisse bei der täglichen Arbeit mit einfließen zu lassen. Zeigen sich einzelne Prblemstellungen, s sind bei deren Abarbeitung grundsätzlich zwei Szenarien zu unterscheiden: 1. Die festgestellte Prblemstellung wird nch vr Prgrammeinsatz bereinigt (Beispiel: Durch eine rdnungsgemäße Ausgestaltung der Berechtigungssteuerung wird sichergestellt, dass die Verantwrtungsbereiche ausreichend getrennt sind). 2. Die Prblemstellung kann nicht bereinigt werden. 2 In diesem Fall ist zu entscheiden, b durch zusätzliche Maßnahmen (z.b. rganisatrische Kntrllen) ein ausreichendes Sicherheitsniveau erreicht werden kann (vgl. 35 Abs. 6 Satz 1 GemHVO). Ist dies möglich, sind in der Freigabeerklärung ggf. ergänzende Bedingungen mit aufzunehmen. Ist dies nicht möglich, muss die freigebende Stelle entscheiden, b sie die Verantwrtung für den geplanten Prgrammeinsatz überhaupt übernehmen kann. Ggf. ist vn der Prgrammnutzung bzw. der Nutzung einer Teilfunktinalität (zunächst) abzusehen. 1 Z.B. ist die rdnungsgemäße individuelle Ausgestaltung der Prgramme ein wesentlicher Kntrllbereich im Rahmen des Freigabeverfahrens. 2 Der Prgrammhersteller führt beispielsweise keine ntwendige Prgrammerweiterung durch bzw. diese steht erst nach der geplanten Verfahrenseinführung zur Verfügung.

9 Seite Umfang der ntwendigen Kntrllhandlungen durch die Kmmune In welcher Tiefe und Breite slche Kntrllen durch die Kmmune selbst durchzuführen sind der inwieweit sie sich auf Kntrllhandlungen Dritter stützen kann, kann nur im Einzelfall beurteilt werden. Maßgeblich sind hierbei insbesndere flgende Faktren: Einsatz vn ADV-Verfahren, die vm DV-Verbund (Datenzentrale, Reginale Rechenzentren) als sgen. andere verantwrtliche Stellen angebten werden der Einsatz vn autnmen Verfahren. Prgrammeinsatz beim (Reginalen) Rechenzentrum der vr Ort direkt bei der Kmmune (sgen. Inhuse-Verarbeitung). Vrliegende Prüfungsergebnisse (Prgrammprüfung nach 114a GemO, Prüfungen durch Wirtschaftsprüfer, Zertifizierungen usw.). Dkumentierte Kntrllhandlungen bzw. Erfahrungen anderer Kmmunen. Individualität der Prgrammausprägungen (z.b. über Parameteraussteuerung). In Anlage 3 wird auf diese Faktren vertieft eingegangen. 5 Prgrammänderungen, geänderte Rahmenbedingungen Nach den GBS (Kapitel 6.2.3) muss sich aus der Freigabeerklärung ergeben, welche Prgrammversin ab welchem Zeitpunkt für den prduktiven Einsatz vrgesehen ist (Nachweis der Prgrammidentität). Daraus flgt, dass die Freigabeerklärung dem Grunde nach bei jeder Versinsänderung anzupassen ist. Die GPA erachtet es auch weiterhin als ausreichend, wenn lediglich bei wesentlichen Prgrammänderungen der frmale kassenrechtliche Freigabeprzess erneut durchlaufen wird. Allerdings können sich in der Praxis teilweise Schwierigkeiten bei der Auslegung des Wesentlichkeitsbegriffs ergeben. Im Spannungsverhältnis zwischen Machbarkeit und Ordnungsmäßigkeit wäre eine Gewichtung vn Prgrammänderungen nach flgenden Kriterien (Ausprägungen) denkbar:

10 Seite 10 Ausprägung 1 Das ADV-Verfahren bzw. einzelne Verfahrensteile ändern sich s grundlegend, dass sich die (dv-technischen) Veränderungen im Prgrammcde bzw. Custmizing auch in hhem Maße auf die Arbeitsweise (einschließlich Bedienung) des Anwenders auswirken. Anhaltspunkte hierfür können insbesndere sein: Ntwendigkeit vn speziellen (ergänzenden) Schulungen des Anwenders. Umfangreiche Überarbeitung der Prgrammdkumentatin (insbesndere Anwenderbeschreibung). Dadurch ggf. verursachte Veränderung in den Przessen beim Anwender (siehe hierzu auch Ausprägung 2). Ntwendigkeit einer neuen/geänderten Berechtigungssteuerung (z.b. neue Berechtigungseinheiten). Grundlegende Veränderungen in der unmittelbaren DV-Umgebung, die sich auf das ADV-Verfahren unmittelbar auswirken (z.b. veränderte Schnittstellenanbindung mit neuen Eingabefeldern, veränderten Verarbeitungs- bzw. Zurdnungsregeln; z.b. durch die Einführung vn NKHR-Verfahren). In diesem Fall sllten die Kntrllhandlungen (siehe Anlage 2) vergleichbar wie bei einem Ersteinsatz ausgelegt sein. Der Przess schließt mit einer geänderten Freigabeerklärung ab. Ausprägung 2 Es ergeben sich veränderte Rahmenbedingungen, die eine Änderung der Freigabeerklärung nach sich ziehen. Beispiele: Bei nachträglichen Erkenntnissen vn Prgrammfehlern, die hinsichtlich der bei der Kmmune anfallenden Geschäftsprzesse zu fehlerhaften Verarbeitungsergebnissen führen können (in diesem Fall sind ergänzende Bedingungen in den Freigabevermerk mit aufzunehmen). Bei Einsatz der Prgramme unter grundlegend geänderten rganisatrischen Rahmenbedingungen (z.b. teilweise Dezentralisierung der Vrbuchhaltung mit der Ntwendigkeit der Inanspruchnahme der Snderregelungen des 1 Abs. 2 bzw. 7 Abs. 3 Nr. 2 GemKVO; vgl. auch Anlage 1).

11 Seite 11 Ausprägung 3 Es liegen übliche Verfahrensänderungen vr (Beispiel: Änderung im Besldungs- der Tarifrecht, Satzungsänderungen). Auf eine geänderte förmliche Freigabeerklärung kann verzichtet werden. a) Einsatz vn ADV-Verfahren des DV-Verbunds Sweit die Prgrammpflege ausschließlich vm Rechenzentrum vrgenmmen wird, wird die Ordnungsmäßigkeit der Prgrammänderung der Kmmune über die sgen. (einmalige) Einsatzbescheinigung bestätigt. Es bliegt dem Rechenzentrum, die ntwendigen Prgrammtests usw. durchzuführen und die Prgrammänderung dem Anwender mit den sich für ihn ergebenden Auswirkungen in geeigneter Frm mitzuteilen (z.b. Rundschreiben). In diesem Fall kann auf eigene Freigabehandlungen der Kmmune (einschließlich einer geänderten förmlichen Freigabeerklärung) verzichtet werden. Erflgt die Änderung allerdings eigenständig (individuell) durch die Kmmune, s gelten die nachflgenden Ausführungen unter b) entsprechend. b) Einsatz autnmer ADV-Verfahren Hier muss die Kmmune eigenverantwrtlich entscheiden, wie sich die Änderungen auf die Verarbeitungsergebnisse auswirken können und welche Kntrllmaßnahmen vr dem Echteinsatz erfrderlich sind. Maßgeblich wird hierbei auch sein, inwieweit eine Testumgebung geschaffen werden kann (z.b. besteht ft die Schwierigkeit, die vrhandenen Schnittstellen vn und zu anderen Verfahren in der Testumgebung abzubilden). Ist ein Austesten nicht möglich bzw. mit einem unverhältnismäßig hhen Aufwand verbunden wird empfhlen, den Anwender (Sachbearbeiter) ausdrücklich auf ggf. zusätzliche über einen bestimmten Zeitraum ntwendige manuelle Kntrllen im Echtbetrieb hinzuweisen (z.b. entsprechende schriftliche Arbeitsanweisung).

12 Seite 12 6 Zusammenfassung, Schlussbetrachtung Mit der Neufassung der GemKVO und GemHVO ist der Kreis der freizugebenden finanzwirksamen ADV-Verfahren erweitert wrden. Durch die unmittelbare Anwendung der Grundsätze rdnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme (GBS) werden nunmehr auch knkrete Rahmenbedingungen zur Prgrammfreigabe vrgegeben. Die Prgrammfreigabe darf insweit nicht nur als eine rein frmale Verfügung verstanden werden. Vielmehr ist die Freigabeentscheidung das Ergebnis vn auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmten Kntrllhandlungen. Sie ist ein wesentlicher Bestandteil des Internen Kntrll-Systems (IKS) der Kmmune. Je individueller und eigenständiger eine Kmmune ein ADV-Verfahren einsetzen will (autnme Anwendung, Inhuse-Verarbeitung, individuelles Custmizing usw.) ums größer sind die Anfrderungen, welche an die Kntrllen vr Prgrammeinsatz zu stellen sind. SG41/30

13 Seite 13 Anlage 1 Frmulierungsvrschlag für die Freigabeerklärung Prgrammfreigabe nach [ 6 GemKVO i.v.m] 35 Abs. 5 Nr. 1 GemHVO ADV-Verfahren: Prgrammhersteller, -anbieter: Aufgabenbereich: Schnittstellen: Versin, Update: Anwenderdkumentatin: Systemumgebung: Anzeige Prgrammprüfung: Freigabe wegen: Prgrammtests: Fachbereich, Amt: Vrgesehener Einsatz ab: [Bezeichnung des Prgramms, des ADV-Verfahrens] [Datenzentrale, Rechenzentrum, Fremdfirma, Eigenentwicklung] [Finanzbuchhaltung, Bezügeabrechnung usw.] [Finanzwirksame maschinelle Schnittstellen vn und zu anderen ADV-Verfahren] [Nummer. Ä. / Datum des Prgrammstands] [Bezeichnung der Unterlage, Datum Stand der Dkumentatin] [Server Rechenzentrum / eigener Server mit Angabe Systemsftware] [Bei prüfungspflichtigen autnmen Prgrammen: Datum der Anzeige an die GPA] [Neueinführung, ggf. Angabe Ersatz bisheriges ADV-Verfahren / wesentliche Änderung] [Ja, ggf. durchgeführt vn Stelle / nein] [Durch den Prgrammeinsatz betrffene Organisatinseinheiten, ggf. einzelne Sachbearbeiter] [Datum] Das ADV-Verfahren wird [unter den nachflgenden Bedingungen, Einschränkungen] zur Anwendung freigegeben. [Hier sind ggf. ergänzende Bedingungen bzw. Einschränkungen für die Prgrammanwendung, den Prgrammeinsatz aufzuführen]. [Auf die Testfalldkumentatin (Testzeitraum <Datum> bis <Datum>) wird verwiesen]. [Gemäß Verfügung vm <Datum> wurde die Erledigung vn Buchführungsgeschäften ( 1 Abs. 2 GemKVO) außerhalb der Gemeindekasse durch <hier sind die jeweiligen Stellen anzugeben> bei Verzicht auf die drtige persnelle Trennung (Anrdnungsbefugnis, Befugnis der Erledigung der Buchführungsgeschäfte) gemäß 7 Abs. 3 Nr. 2 GemKVO zugelassen]. Datum Unterschrift [Bürgermeister, verantwrtliche Stelle] Verteiler: [Betrffene Organisatinseinheiten, ggf. einzelne Sachbearbeiter]

14 Seite 14 Anlage 2 Fragenkatalg Grundlegende Kntrllbereiche Kntrllbereiche Rechtsgrundlage/Anmerkungen 1 Fragestellungen im Vrfeld Kmmt ein autmatisiertes Verfahren der (lediglich) ein sgen. Endbenutzerwerkzeug zum Einsatz? Zur Abgrenzung vn autmatisierten Verfahren zu Endbenutzerwerkzeugen und den damit verbundenen Auswirkungen siehe GPA-Mitteilung 6/1994 Az Welche (finanzwirksamen) Geschäftsprzesse sllen in der Kmmune mit dem ADV-Verfahren Anfrderungen an autmatisierte Verfahren ( 6 GemKVO, 35 Abs. 5 Nr. 1 GemHVO). abgewickelt werden? Unterliegt das ADV-Verfahren insweit der (kassenrechtlichen) Prgrammfreigabe? Siehe Anlage 3, Ziffer 1. Wird das ADV-Verfahren vm DV-Verbund bezgen der autnm eingesetzt? Siehe Anlage 3, Ziffer 2. Läuft das ADV-Verfahren auf dem Rechner (Server) im Reginalen Rechenzentrum der auf dem eigenen Server (Inhuse-Verarbeitung)? Unterliegt das ADV-Verfahren der Prgrammprüfung (sgen. Pflichtprüfung)? Prgrammprüfung ( 114a Abs. 1 GemO); zur Abgrenzung der prüfungspflichtigen Prgramme siehe GPA-Mitteilung 3/2006 Az Sweit im autnmen Einsatz: Ist das (prüfungspflichtige) ADV-Verfahren der GPA zur Prüfung angezeigt wrden? Ist das Prgramm vn der GPA bereits geprüft (testiert) wrden? Übersicht über die geprüften Prgramme siehe GPA- Mitteilung 2/2010 Az Im übrigen siehe Anlage 3, Ziffer 3. 2 Dateneingabe/Verarbeitung/Ausgabe Welche Berechnungsfunktinen bietet das ADV- Verfahren und welche sllen davn in der Kmmune genutzt werden? Spezialgesetze (BBesG, GewStG, Satzungen usw.); Grundlage kann hierbei auch ein Lasten- der Pflichtenheft sein, auf dessen Grundlage das ADV- Verfahren entwickelt bzw. beschafft wrden ist.

15 Seite 15 Kntrllbereiche Rechtsgrundlage/Anmerkungen Welche besnderen Funktinen übernimmt das ADV-Verfahren? Kassenanrdnungen ( 7 bis 9 GemKVO), Buchführung allgemein ( 34 bis 36 GemHVO), Anrdnung? Vrbuch, Nebenbuch, Hauptbuch, Jurnal? Vr- und Nebenbücher speziell ( 36 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GemHVO). Werden mit dem ADV-Verfahren rdnungsgemäße Verarbeitungsergebnisse erzielt? Werden auch besnders schwierige Fallknstellatinen (z.b. nach der Gebührensatzung) und Snderfälle (z.b. jahresübergreifende Vrgänge, Absetzungen, Strnierung vn Fällen) richtig abgearbeitet? Der Umfang der ntwendigen Kntrllhandlungen ist stark abhängig vn der Kmplexität des ADV- Verfahrens. Bei Ablösung vn ADV-Verfahren kann ggf. eine (testweise) Parallelverarbeitung über einen gewissen Zeitraum zweckmäßig sein (z.b. bei Persnalabrechnungsverfahren Abarbeitung vn identischen Persnalfällen). Dies hat auch den Vrteil, dass den Mitarbeitern die Verfahrensumstellung leichter fällt (Vergleich psitiv/negativ). Daneben können Verfahrensschulungen bereits für einen Prgrammtest genutzt werden, indem die Verarbeitungsergebnisse gleich stärker mit kntrlliert werden (Vraussetzung ist, dass das Schulungssystem weitestgehend dem künftigen Echtsystem entspricht). Ist ein Mindestmaß an Plausibilitätskntrllen vrhanden (z.b. Datumsprüfungen, Aussteuerung Muss- und Kannfelder, sich ausschließende Feldeingaben)? Gibt es (finanzwirksame) Felder, die in der Kmmune nicht verwendet werden und könnte deren Verwendung zu Fehlern führen (ggf. ist die Eingabemöglichkeit zu sperren)? Der Grad der Plausibilisierung kann u.u. bereits anhand der Dkumentatin festgestellt werden (Beschreibung vn Fehlermeldungen usw.). Je nachdem welche Geschäftsprzesse abgebildet werden, sind unterschiedlich hhe Anfrderungen an das ADV-Verfahren zu stellen (z.b. hhe Anfrderungen bei Persnalabrechnungsverfahren). Fehlen Plausibilitätsprüfungen, führt dies nicht autmatisch zu Fehlern; es mangelt aber an Verfahrensqualität. Bei Defiziten sind ggf. ergänzende (nachträgliche) manuelle Kntrllen erfrderlich (GBS Kapitel 4.4). Wichtig ist hierbei, die Mitarbeiter in diesen Fällen zu sensibilisieren. Dies ist insbesndere dann angebracht, wenn das abzulösende Verfahren einen höheren Plausibilisierungsgrad als das neue Verfahren aufweist und man sich an die Qualität gewöhnt hat.

16 Seite 16 Kntrllbereiche Rechtsgrundlage/Anmerkungen Besitzt das ADV-Verfahren die Funktinalität, dass durch ein Dialgprtkll, interne Änderungsbelege. Ä. nachgewiesen werden kann, wer, wann, welche finanzwirksame Änderung durchgeführt hat? Ist die Prtkllierung im Prduktivsystem auch aktiviert? Anfrderungen an autmatisierte Verfahren ( 6 GemKVO, 35 Abs. 5 Nr. 5 GemHVO). Sweit keine bzw. eine nur unzureichende Prtkllierung erflgt, ist diese Schwachstelle weniger relevant, sweit nur ein Anwender das DV-System bedient. Ansnsten ist über die Berechtigungssteuerung zumindest sicherzustellen, dass Mitarbeiter nicht datensatzübergreifend zugreifen können. Welche (kassenrechtlichen) Unterlagen werden vm ADV-Verfahren erzeugt (Belege, Bücher)? Müssen Unterlagen individuell knfiguriert werden (z.b. Bescheide über Textbausteine)? Entsprechen die Unterlagen den rechtlichen Anfrderungen? An die Unterlagen sind grundsätzlich die gleichen Anfrderungen zu stellen, wie wenn sie in einem manuellen Vrgang erstellt werden würden. Insweit empfiehlt es sich, die Unterlagen zu sichten, rechtlich einzurdnen (auch mit der Ntwendigkeit der späteren Aufbewahrung als Beleg/Buch) und inhaltlich durchzusehen. Z.B. Mindestinhalt einer Kassenanrdnung ( 8 Abs. 1 GemKVO). In welcher Frm, auf welchem Datenträger werden die Unterlagen ausgegeben bzw. geführt (in Papier, unveränderbar im DV-System, CD, DVD Zu den Anfrderungen an die Archivierung vn Unterlagen und Daten siehe GPA-Mitteilungen 5/1999, 6/1999 und 8/2005 (Az , ). usw.)?

17 Seite 17 3 Custmizing Wird das ADV-Verfahren durch Parametereinträge in finanzwirksamen Bereichen (individuell) knfiguriert? Sind diese Einstellungen rdnungsgemäß vrgenmmen wrden? Beispiele: Fehlerhafte Parametereinstellungen können dazu führen, dass auch ein vermeintlich rdnungsgemäßes ADV-Verfahren (i.s. einer rdnungemäßen Cdierung) fehlerhafte Ergebnisse liefert. Parametereinstellungen haben Prgrammfunktin Gebührensätze nach der Gebührensatzung bzw. Entgeltrdnung (mit Zuschlägen, Ermäßigungstatbeständen usw.). Fälligkeitsregelungen. Ausprägungen für die Unterscheidung öffentlicher, privatrechtlicher Frderungen. Haustarifverträge im Persnalbereich, Ausprägungen für die Berechnung vn Entgeltbestandteilen usw. Aussteuerung vn Fehler- und Warnmeldungen (z.b. bei der Haushaltsüberwachung). (GBS Kapitel Absatz 2 Satz 3). Es empfiehlt sich, bereits prjektbegleitend die Custmizingeinstellungen zu kntrllieren und zu dkumentieren. Im Übrigen siehe Anlage 3, Ziffer 5. 4 Prgrammdkumentatin Ist eine aktuelle Anwenderbeschreibung vrhanden (ggf. auch Online-Dkumentatin bzw. hilfen; ergänzende Schulungsunterlagen)? Ist sie für den Anwender ausreichend? Sind darin insbesndere ntwendige Vrgaben für manuelle Kntrllen enthalten? Anfrderungen an autmatisierte Verfahren ( 6 GemKVO, 35 Abs. 5 Nr. 1 GemHVO und GBS Kapitel 6). GPA-Mitteilung 5/2008 Az (Dkumentatin vn ADV-Verfahren). Ggf. sind die Dkumentatinsunterlagen durch eigene Arbeitsanweisungen zu ergänzen (Vrgaben zur knkreten Vrgehensweise bei Mahnläufen, beim Tagesabschluss usw.).

18 Seite 18 5 Zugangsschutz Ist ein verfahrensbezgener Zugangsschutz (Benutzername, Passwrt) vrhanden? Ist dieser hinreichend sicher im ADV-Verfahren Anfrderungen an autmatisierte Verfahren ( 6 GemKVO, 35 Abs. 5 Nr. 2 GemHVO und GBS Kapitel 5.5.1). eingerichtet (Vrgabe Mindestlänge, Gültigkeitszeitraum Passwrt; Anzahl Fehlversuche, bis eine Sperrung erflgt usw.)? Gibt es zusätzliche Schutzmaßnahmen (z.b. Zugangsschutz auf Netzwerkebene)? 6 Trennung der Verantwrtungsbereiche Unterstützt das ADV-Verfahren die Trennung der Verantwrtungsbereiche Anfrderungen an autmatisierte Verfahren fachliche Sachbearbeitung (Berechnung, Feststellung), Anrdnung, Vllzug (Buchführung), Vllzug (Zahlungsverkehr), Verwaltung vn autmatisierten Verfahren (Administratin)? ( 6 GemKVO, 35 Abs. 5 Nr. 2 und GBS Kapitel 4.4 b). Trennung Buchführung und Zahlungsverkehr ( 5 Abs. 2 GemKVO). Trennung Feststellung und Anrdnung ( 7 Abs. 2 GemKVO). Trennung Anrdnung und Vllzug ( 7 Abs. 1 GemKVO). Ist diese Trennung im ADV-Verfahren rdnungsgemäß ausgesteuert (z.b. Bündelung vn Berechtigungen in Berechtigungseinheiten; rdnungsgemäße Zurdnung der jeweiligen Einheiten zu Trennung vn der Verwaltung der autmatisierten Verfahren, der fachlichen Sachbearbeitung und der Erledigung der Kassenaufgaben ( 35 Abs. 6 Satz 2 GemHVO). den zuständigen Mitarbeitern)? Gibt es kritische Berechtigungen bzw. Sachbearbeiter, die diese künftig erhalten (z.b. ist es Ggf. ntwendige zusätzliche Regelungen bzw. Maßnahmen ( 35 Abs. 6 Satz 1 GemHVO). gängige DV-Praxis, dass der Berechtigungsverwalter selbst sämtliche Berechtigungen besitzen muss, damit er diese verwalten kann)? Sind in Bezug auf slche möglichen kritischen Berechtigungen zusätzliche Maßnahmen vrgesehen (z.b. Vier-Augen-Prinzip; nachträgliche strichprbenartige Kntrllen)?

19 Seite 19 7 Schnittstellen Werden die Schnittstellen standardisiert genutzt der wurden sie vn der Kmmune selbst ausprgrammiert (z.b. über Parametersteuerung)? Wie sind die finanzwirksamen Schnittstellen buchungstechnisch ausgestaltet (Übergabe Einzelpsten der Summen)? Bei individueller Ausprgrammierung z.b. ntwendige individuelle Schnittstellendkumentatin (GBS Kapitel 6.2.2, Absatz 2 Satz 3). Siehe GPA-Mitteilung 3/2008 Az ; (Anfrderungen an ADV Fachverfahren bei Verzicht auf die Übergabe vn detaillierten Buchungsdaten zwischen Fachverfahren und HKR-Verfahren). Wie wird die rdnungsgemäße Übergabe sichergestellt (z.b. zwingende Ausweisung vn nicht übergebenen Datensätzen in einer Fehlertabelle; zusätzlich regelmäßiger Datenabgleich)? Da eine Schnittstelle i.d.r. ein erhöhtes Risik vn Dateninknsistenzen mit sich bringt, sllten Datenübergaben regelmäßig überprüft werden. Es empfiehlt sich, die ntwendigen Kntrllmaßnahmen zu beschreiben (z.b. welche Listen bzw. Auswertungen sind gegeneinander abzugleichen). Diese Arbeitsanweisungen sind Bestandteil der Prgrammdkumentatin (GBS Kapitel 4.4 a).

20 Seite 20 Anlage 3 Faktren und Auswirkungen auf eigene Kntrllhandlungen Faktren Auswirkungen 1 Einsatz vn ADV-Verfahren, die vm DV-Verbund angebten werden der vn autnmen Verfahren Inwieweit die Kmmune selbst Kntrllhandlungen durchführen muss, hängt zunächst maßgeblich davn ab, b sie sich auf Kntrllhandlungen einer sgen. anderen verantwrtlichen Stelle stützen kann. Slche Stellen sind die Datenzentrale, die die Prjektfreigabe (gemäß den Prjektrichtlinien) erteilt bzw. das jeweilige Reginale Rechenzentrum, welches mit der Einsatzbescheinigung die Ordnungsmäßigkeit der Prgramme und ihres Einsatzes bestätigt. Bei autnmen Verfahren hat eine vrhandene (technische) Prjektfreigabe eines privaten Prgrammanbieters (-herstellers) nicht die gleiche Wirkung, da eine slche andere verantwrtliche Stelle grundsätzlich nicht ein privater Dritter sein kann. Die Einsatzbescheinigung umfasst diejenigen Kntrllhandlungen, die in den Verantwrtungsbereich des Rechenzentrums fallen. Insweit Möglichkeit der Beschränkung der eigenen Kntrllhandlungen der Kmmune auf diejenigen Bereiche, welche die Kmmune eigenständig (selbständig) abdeckt. Diese Abgrenzung Rechenzentrum/Kmmune muss bezgen auf den Einzelfall vrgenmmen werden. Siehe hierzu auch Ausführungen unter Ziffer 5. Die alleinige Verantwrtung bleibt bei der Kmmune. Ggf. können vertragliche Regelungen mit dem (privaten) Prgrammanbieter (-hersteller) zur internen Absicherung getrffen werden. In diesen Fällen wird empfhlen, dass sich die Kmmune vn der Wirksamkeit der Kntrllen überzeugt (z.b. liegen Testpläne beim Hersteller für Releasewechsel vr, wird hierbei auch die eigene Prgrammausprägung hinreichend berücksichtigt?).

21 Seite 21 2 Einsatz auf dem Rechner (Server) bei einem (Reginalen) Rechenzentrum der bei der Kmmune Siehe Ausführungen zu Ziffer 1. Läuft das Prgramm auf dem Rechner (Server) im (Reginalen) Rechenzentrum, kann sich die Kmmune auf die Einsatzbescheinigung ihres Rechenzentrums (entsprechend dem übernmmenen Verantwrtungsbereich) stützen. Wird das Prgramm (Beschaffung über den DV- Verbund bzw. autnm) i.s. einer Inhuse- Verarbeitung eingesetzt, s wird die Kmmune in Bezug auf den Prgrammeinsatz eigenverantwrtlich tätig. Zu den Auswirkungen siehe GPA- Mitteilung 1/2010 Az (Einsatz vn ADV- Verfahren in Eigenregie). 3 Vrliegende Prüfungsergebnisse Nach 114a Abs. 1 GemO (Prgrammprüfung) sind Prgramme vn erheblicher finanzwirtschaftlicher Bedeutung zu prüfen (sgen. Pflichtprüfung). Gegenstand der Prgrammprüfung sind die zentralen Finanzvrgänge. Der GPA ist Gelegenheit zu geben, Prüfungshandlungen bereits bei der Vrbereitung des Prgrammeinsatzes vrzunehmen. Das Prüfungsverfahren wird mit einem Testat (mit Prüfungsvermerk) abgeschlssen. Dieses kann eingeschränkt und mit ergänzenden Bedingungen hinsichtlich des Prgrammeinsatzes und der Prgrammanwendung versehen werden. 1 In Bezug auf die Prgrammfreigabe ist Flgendes zu beachten: Eine Prüfung vr Prgrammeinsatz ist nicht vrgeschrieben. Es unterliegen nicht sämtliche freigabepflichtigen Prgramme der Prgrammprüfungspflicht. Welche Verfahrensbestandteile mit welchem Ergebnis geprüft wrden sind bzw. b einzelne Prgrammfunktinalitäten ggf. vn der (zentralen) Prgrammprüfung ausgenmmen wrden sind (z.b. weil es sich um keine Kernprzesse handelt), ergibt sich aus dem Prüfungsvermerk. Eine Übersicht über die bereits geprüften (testierten) Prgramme enthält die GPA-Mitteilung 2/2010 Az Nach einer erflgten Prgrammprüfung kann insbesndere in flgenden Bereichen auf eigene Kntrllhandlungen vr Prgrammeinsatz verzichtet werden: Grundlegende Funktinsweise der finanzwirksamen Kernprzesse (sgen. zentrale Finanzvrgänge). Kntrllmechanismen bei der Eingabe, Verarbeitung und Ausgabe der Daten (Plausibilitätsprüfungen usw.). Implementierung grundlegender sicherheitsrelevanter Funktinen im ADV-Verfahren (Pr- 1 Zur Prgrammprüfung siehe GPA-Mitteilung 1/2006 Az

22 Seite 22 tkllierung vn finanzwirksamen Änderungen, Möglichkeit über die verfahrensintegrierte Berechtigungsverwaltung einzelne Verantwrtungsbereiche zu trennen usw.). Prgrammdkumentatin (des Herstellers, des Anbieters). Ordnungsmäßigkeit der Ausdrucke (sweit standardisiert und nicht im Einzelfall durch den Anwender angepasst). Eigene Kntrllhandlungen sind in den Bereichen zwingend erfrderlich, die vn der Kmmune individuell ausgestaltet werden (vgl. Ziffer 5). Snstige Prüfungen (Wirtschaftsprüfer, Krankenkassen, Anwendungsprüfung durch RPÄ anderer Anwender usw.). Unterlagen können zur Unterstützung für die Freigabe herangezgen werden. Grad der Unterstützung ist abhängig vn den jeweils durchgeführten und dkumentierten Kntrllen swie der Übertragbarkeit der Ergebnisse auf den Prgrammeinsatz bei der Kmmune. 4 Dkumentierte Kntrllhandlungen Dkumentierte Kntrllhandlungen durch (einzelne) Mitglieder einer Anwendergemeinschaft (.Ä). quasi stellvertretend für die übrigen Anwender. Beispiele: Prüfung der Verwendbarkeit vn einzelnen Verwendung der Ergebnisse und damit Reduzierung der eigenen Kntrllhandlungen (Vraussetzung: gleiche Prgrammversin, keine individuellen = abweichenden Prgrammausprägungen). (z.b. neuen) Prgrammfunktinen; grundsätzliche Funktinsfähigkeit vn Schnittstellen.

23 Seite 23 Nachvllziehbare Einsatzfähigkeit eines ADV- Verfahrens durch eine Vielzahl vn Prgrammanwender. Sweit ein ADV-Verfahren bereits eine entsprechende Verbreitung hat, können (sllten) die drtigen (psitiven bzw. negativen) Erkenntnisse bei der Freigabe mit verwendet werden (z.b. ffene Punkteliste ). Individuelle Prgrammausprägungen sind aber weiterhin zu berücksichtigen. Dies bedeutet aber auch, dass bei Piltanwendern ein entsprechend höherer Kntrllbedarf besteht, da auf keine Erfahrungen des Echteinsatzes zurückgegriffen werden kann. Hier kann es sich insweit anbieten, in die Freigabeerklärung die Bedingung mit aufzunehmen, dass während der Anfangs- bzw. Piltphase die Ergebnisse verstärkt zu kntrllieren sind. 5 Individualität der Prgrammausprägungen Beispiele: Hinterlegung vn individuellen Parametern (z.b. entsprechend der örtlichen Gebührensatzung, Entgeltrdnung). Örtliche Ausprägung der Berechtigungs- bzw. Benutzerverwaltung. Die Kmmune muss hier eigenständig tätig werden. Allgemeine Aussagen zur Ordnungsmäßigkeit des ADV-Verfahrens können hier nicht greifen, da individuelle (örtliche) Rahmenbedingungen unmittelbar auf die Ordnungsmäßigkeit der Verarbeitungsergebnisse Einfluss nehmen können. Tatsächliche Verwendung (Nutzung) sicherheitsrelevanter Funktinen (beispielsweise Scharfschalten der Prtkllierung beim dezentralen Verfahrenseinsatz).

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