Banken-Placebo mit Nebenwirkungen

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1 Planungsgruppe 1 Der Gesetzesentwurf der Regierung zu Trennbanken Mehr als vier Monate nachdem Peer Steinbrück sein Finanzmarktkonzept vorgestellt hat, kommt nun auch Herr Schäuble zu der Erkenntnis, dass ein Trennbankensystem sinnvoll ist. Doch hinter dem populären Etikett Trennbankensystem versteckt die Regierung einen halbherzigen, inkonsequenten und mutlosen Gesetzesvorschlag. Ein Trennbanken-Placebo mit Nebenwirkungen: Die Größengrenzen sind zu hoch und erfassen nur eine Handvoll Banken. Eigenhandelsinstitute können sich weiter mit Spareinlagen finanzieren. Der Entwurf enthält viele Ausnahmen und lässt den Instituten dadurch zu viel Spielraum für riskante Handelsgeschäfte. Mehr als vier Jahre nachdem die Schockwellen der Lehmann-Pleite die weltweiten Finanzmärkte erschütterten, gibt es in Deutschland immer noch Banken, die zu groß, zu komplex oder zu stark mit dem Finanzsektor verwoben sind, als dass man sie abwickeln könnte. Noch immer können Banken mit Einlagen von Privatkunden spekulative Geschäfte auf eigene Rechnung tätigen. Noch immer können Banken im Krisenfall mit staatlichen Rettungsmaßnahmen rechnen. Das Erpressungspotenzial systemrelevanter Banken muss verringert werden! Wir fordern, dass sich das Verbot des Eigenhandels und anderer riskanter Geschäft auf alle Banken erstreckt, die Handelsgeschäfte in nennenswertem Umfang durchführen. Wir fordern, der Finanzierung der riskanten Geschäfte durch Einlagebanken schärfere Grenzen zu setzen bis hin zum Verbot der Finanzierung des Eigenhandels mit Einlagen. Wir fordern, dass die Abschirmung des Einlagen- und Kreditgeschäfts von den riskanten Geschäften im Investmentbanking wasserdicht gemacht wird. Fazit: Wolfgang Schäuble legt ein Gesetz vor, weil die öffentliche Debatte ihn erkennbar unter Druck setzt. Dieser Entwurf aber löst die Probleme nicht! Unser Ziel ist ein Trennbankensystem, das auch wirklich das Einlagen- und Kreditgeschäft von riskanten Handelsgeschäften im Investmentbanking trennt. Inhaltsverzeichnis 1. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung Überblick über Vorschläge zu Trennbankensystemen Unsere Forderungen... 5

2 2 1. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung Abschirmung von Risiken Einlageninstituten sollen Eigenhandelsgeschäfte (mit vielfältigen Ausnahmen) und Kreditund Garantiegeschäfte mit Hedge-Fonds oder anderen gehebelten Investmentfonds verboten werden. Dies gilt aber nur, falls Handelsgeschäfte 100 Mrd. Euro oder 20 % der Bilanzsumme des Instituts übersteigen. Eigenhandel kann weiterhin in einem wirtschaftlich und rechtlich selbstständigen Unternehmen betrieben werden. Dieses kann als Teil einer Holding geführt werden, wobei Geschäfte mit den übrigen (Bank-)töchtern wie Geschäfte gegenüber Dritten zu behandeln sind. Damit gelten bei einem Kredit einer Einlagebank an ein Finanzhandelsinstitut die gleichen oder sogar geringere Größenbegrenzungen wie für einen realwirtschaftlichen Unternehmenskredit! Nur im Einzelfall soll die BaFin Einlageninstituten auch Market-Making-Geschäfte oder andere riskante Handelsgeschäfte verbieten können, wenn diese die Solvenz des Instituts gefährden. Die vorgeschlagene Abtrennung lässt weiterhin eine Finanzierung von Eigenhandel durch Kredite der Einlagebank zu. Unter Beachtung der geltenden Großkreditgrenzen könnten so etwa bei der Deutschen Bank immer noch rund 10 Mrd. Euro an Einlagen dem Eigenhandel zugeführt werden, der diese dann z.b. über Refinanzierungs- bzw. Repogeschäfte in hohe zwei- oder gar dreistellige Milliardenbeträge hebeln kann Gelder, die dann für die Finanzierung der Realwirtschaft fehlen. Die Schwellwerte für eine obligatorische Abtrennung des Eigenhandels sind viel zu hoch und betreffen in Deutschland nur eine Handvoll große Banken. Aber warum sollen kleinere Banken auf eigene Rechnung wild spekulieren dürfen, wenn wir es den ganz großen aus gutem Grund verbieten? Die Definition des Eigenhandels lässt den Instituten noch viel Spielraum für spekulative Geschäfte, die als Market-Making oder als Dienstleistung für Kunden ausgegeben werden können. Dies ist bereits jetzt gängige Praxis. So hat die Deutsche Bank nach eigenen Angaben den Eigenhandel bereits 2009 eingestellt, jetzt gibt es nur noch Eigenhandel mit Kundenbezug. Nötig ist eine weitergehende Abschirmung des Einlagengeschäfts vom Graubereich riskanter Handelsgeschäfte wie auch von der hochrangigen Expertengruppe der EU unter Vorsitz von E. Liikanen vorgeschlagen. Sanierungs- und Abwicklung von Kreditinstituten Potentiell systemgefährdende Institute sollen Sanierungspläne und die Aufsichtsbehörde soll Abwicklungspläne erstellen. Bei der Beurteilung der Abwicklungspläne durch die Aufsicht soll eine Prüfung der Abwicklungsfähigkeit stattfinden. Zur Sicherstellung der Abwicklungsfähigkeit soll die Aufsicht unter anderem das Recht haben, die Veräußerung von Vermögensgegenständen, eine Einschränkung von Geschäftsaktivitäten oder Änderungen an rechtlichen oder operativen Strukturen des Instituts anzuordnen.

3 3 Die Europäische Kommission hat bereits am 12. Juni 2012 einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen vorgestellt. Der Gesetzesentwurf Schäubles bleibt als nationaler Alleingang aber an entscheidenden Stellen hinter dem Vorschlag zurück. So wird den Banken beispielsweise gegenüber Maßnahmen der BaFin ein wiederholtes Recht zur Nachbesserung gegeben, was die Position der BaFin schwächt und notwendige Maßnahmen zur Sicherung der Abwicklungsfähigkeit unnötig hinausgezögert. Klare gesetzliche Vorgaben zur Reduktion der Komplexität und zur Auftrennung von Geschäftsbereichen fehlen. Im Kräftemessen mit den Fach- und Rechtsabteilungen großer Banken wird die BaFin so alleine gelassen. Die Abwicklungsfähigkeit großer Banken wird durch die Vorschläge nicht sichergestellt. Dazu brauchen wir ein einheitliches europäisches Abwicklungsregime und eine europäische Abwicklungsbehörde mit Restrukturierungsfonds, der von den Banken finanziert wird. 2. Überblick über Vorschläge zu Trennbankensystemen Weltweit wurden Vorschläge unterbreitet, wie der Bankensektor durch strukturelle Reformen im Sinne eines Trennbankensystems gestärkt werden kann: 2009 durch die OECD, 2010 in den USA, 2011 in Großbritannien, 2012 in Deutschland im Finanzmarktkonzept von Peer Steinbrück und im Oktober 2012 durch die hochrangige Expertengruppe der EU unter Vorsitz von E. Liikanen. Die Bundesregierung hat es dagegen bislang versäumt, dieses Problem anzugehen. Schematischer Vergleich der Vorschläge Glass- Steagall Investmentbank (ohne Zugang zur Zentralbank) Volcker (Universal-)Bank Vickers/ Liikanen Handelseinheit Steinbrück Investmentbank Schäuble Universalbank = Begrenzung der Finanzbeziehungen innerhalb der Holding = Verbot von Finanzbeziehungen innerhalb der Holding

4 4 Glass-Steagall-Act (1933) Historisches Vorbild für Trennbankensysteme sind die Regeln des Glass-Steagall-Act, mit dem von 1932 bis 1999 in den USA eine strikte, institutionelle Trennung von Einlagen- und Kreditgeschäft und Investmentbanking durchgesetzt wurde. Die Trennung wurde vollzogen, indem Einlagen- und Kreditbanken mit Zugang zur Zentralbankrefinanzierung der Handel mit Wertpapieren verboten wurde. Grundlage der Trennung waren die Produkte, mit denen eine Bank handeln durfte. OECD (2009) In Anlehnung an die australische Regulierung hat die OECD ein Holding-Modell zur Trennung der Geschäftsbereiche vorgeschlagen: Eine nicht-operative Holdinggesellschaft als Konzernmutter ist Eigentümerin einer Reihe von Tochterunternehmen, die rechtlich, wirtschaftlich und betrieblich voneinander getrennt sind, eigene Vorstände, ein getrenntes Berichtswesen sowie eigene Bilanzen haben. Der Kapitaltransfer zwischen den Töchtern unterliegt Beschränkungen durch die Aufsicht. Mögliche Töchter wären z.b. das Kredit- und Einlagengeschäft oder das Investmentbanking, eine Vorgabe, welche Geschäftstätigkeiten zwingend getrennt werden müssten, unterbleibt. Volcker-Rule (2010) Als Teil der Reformen im Dodd-Franck-Act wird in den USA mit der sogenannten Volcker- Rule das Verbot des Eigenhandels für Banken eingeführt. Dabei wird Banken, die Einlagen entgegennehmen und Zugang zur Notenbank haben, verboten, Eigenhandel zu betreiben. Ausnahmen gelten für kundeninduziertes Geschäft, bankeigene Risikoabsicherung und Staatsanleihen. Zudem gilt eine Begrenzung der Beteiligung an Investmentfonds (im folgenden synonym für Hedge-Fonds, Private-Equity-Fonds, o.ä.). Die Trennung erfolgt nicht anhand der Produkte, sondern anhand der Geschäfte (Kunden- und Absicherungsgeschäfte vs. Eigenhandel). Dies wird begründet mit den gestiegenen Anforderungen des modernen Dienstleistungsgeschäfts von Banken an eine breite Palette von Finanzprodukten. Vickers-Commission (2011) Die britische Independent Commission on Banking unter Vorsitz von J. Vickers fordert eine Abschirmung (Ring-Fencing) der klassischen Bankgeschäfte (Zahlungsverkehr, Kredit- und Einlagengeschäft) von riskanten Geschäften (Investmentbanking, Dienstleistungen gegenüber Finanzinstituten, alle Geschäfte außerhalb des Euroraums) durch Auslagerung in eine Tochtergesellschaft z.b. im Rahmen einer Holding. Für die abgeschirmte Tochter gelten strengere Eigenkapitalvorschriften als für die Investmentbank und für die Beziehungen zur Mutter bzw. anderen Töchtern gelten die gleichen Regeln wie gegenüber Dritten. Liikanen-Gruppe (2012) Die High-Level Expert Group unter Vorsitz von E. Liikanen fordert eine Abtrennung des Eigenhandels und des riskanten Investmentbankings ( Market Making) vom Einlagengeschäft z.b. innerhalb einer Holding-Struktur. Ähnlich der Volcker-Rule gelten Ausnahmen für kundeninduzierte und bankeigene Absicherungsgeschäfte mit Derivaten sowie die Platzierung von Wertpapieren und ein Beteiligungs- und Finanzierungsverbot ggb. Investmentfonds. Die Trennung wird nur für Banken mit umfangreichem Handelsgeschäft vorgeschrieben (>100 Mrd. Euro absolut oder >20 % der Bilanzsumme). Sie kann im Einklang mit Restrukturierungsplänen v. a. bei großen Instituten ergänzt i. e. verfeinert werden. Für Beziehungen zwischen Einlagen- und Investmentbank gelten die gleichen Regeln wie ggb. Drit-

5 5 ten, der Risikotransfer wird unter aufsichtliche Überwachung gestellt. Investmentbanken können je nach nationaler Regelung weiterhin Zugang zur Zentralbank haben. 2. Unsere Forderungen Finanzmarktkonzept Steinbrück (2012) Vorgesehen ist eine Dreiteilung: Kredit- und Einlagengeschäft, Investmentbanking und Eigenhandel. Einlagebanken wird vergleichbar zur Volcker-Rule der Eigenhandel und dessen Finanzierung verboten. Bei allen Banken mit nennenswertem Handelsgeschäft wird so der riskanteste Teil der Handelsgeschäfte vom Bankgeschäft abgetrennt. Bei großen Banken mit komplexer Handelsgeschäftstätigkeit ist eine klare Abgrenzung zwischen Eigenhandel und Handel mit Kundenbezug oft schwierig. Hier soll eine weitere Trennung von Kreditund Einlagengeschäft und Investmentbanking innerhalb einer Holding wie z.b. bei der OECD greifen. Um die Abwicklungsfähigkeit zu sichern, sollen außerdem auch Geschäftsbereiche mit systemrelevanten Dienstleistungsfunktion für den Finanzmarkt (z.b. Handelsplattformen) oder die Banktöchter als eigenständige Tochterunternehmen der Holding geführt werden.