erlassjahr.de Fachinformation No. 39 Griechenland Der IWF plädiert für Schuldenerlass t helefty, Shutterstock.com

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1 erlassjahr.de Fachinfrmatin N. 39 Griechenland Der IWF plädiert für Schuldenerlass t helefty, Shutterstck.cm

2 Fachinfrmatin N.39 Griechenlad: IWF plädiert für Schuldenerlass Erschienen: erlassjahr.de - Entwicklung braucht Entschuldung Carl-Msterts-Platz Düsseldrf Tel.: +49 (0) Fax: +49 (0) buer@erlassjahr.de Website: Autr: Jürgen Kaiser V.i.S.d.P Sebastian Bnse Öffentlichkeitsarbeit Tel.: +49 (0) s.bnse@erlassjahr.de Bildnachweis: Titel: thelefty, Shutterstck.cm 2

3 Im Januar dieses Jahres veröffentlichte der IWF seinen Zwischenbericht zum laufenden Prgramm mit Griechenland. Wrauf wir in den Analysen zu vergleichbaren der schlimmeren Überschuldungssituatinen in ärmeren Ländern während der 80er und 90er Jahre vergeblich gewartet hatten, das steht hier in aller Deutlichkeit: Ohne einen (weiteren) Schuldenerlass hat das Schuldnerland keine Chance, irgendwann ein tragfähiges Schuldenniveau zu erreichen. 1. Was für ein Papier genau? Am 15. März 2012 hatte der IWF als Vraussetzung für den damals mit den Privatgläubigern vereinbarten Teilerlass in Höhe vn 109 Mrd. ein vierjähriges Kredit-Abkmmen im Rahmen der Extended Fund Facility (EFF) vereinbart. Das Abkmmen enthielt wie beim IWF üblich günstige neue Kredite im Tausch für die Verpflichtung, wirtschaftliche Anpassungsmaßnahmen umzusetzen. Slche Abkmmen muss der IWF-Stab regelmäßig überprüfen, um dann dem Vrstand und den Mitgliedern Bericht zu erstatten. Dieser Bericht wurde am fertig gestellt und am 18. Januar der Öffentlichkeit über die Website des IWF zugänglich gemacht. 1 Das Papier ist eine gut einhundert Seiten starke Bestandsaufnahme aller wichtigen Aspekte der griechischen Öknmie. Für uns am wichtigsten ist der Anhang 1, der die Schuldentragfähigkeitsanalyse enthält. 2. Die Btschaft des Berichts 2 und was vn ihr zu halten ist Die wichtigsten Aussagen des Berichts sind: Ein weiterer Schuldenerlass nach dem Privatsektr- Verzicht im Februar und dem Schuldenrückkauf im Dezem- ber ist ntwendig um Schuldentragfähigkeit wiederherzu- stellen. Als tragfähige öffentliche Verschuldung betrachtet der IWF weiterhin 120% des BIP im Jahr Wie er darauf kmmt, genau das Dppelte der EU- internen Maastricht- Obergrenze für tragfähig zu erklären, erklärt er weder in dem vrliegenden Papier nch an irgendeiner anderen Stel- le. 3 Diese 120% werden nach den aktuellen Vrhersagen des IWF nicht erreicht. Die nebenstehende Graphik 4 vn zeigt die erwartete Entwicklung hne einen weiteren Schuldenerlass mit der blauen Linie, und rt gestri- chelt das neue Basisszenari. Die Situatin Griechenlands hat sich seit dem letzten Bericht im Juni deutlich schlechter entwi- ckelt als damals (vm IWF) angenmmen. Als Flge davn betrachtet der IWF nun das, was im Juni als Krisenszenari mögliche negative Abweichungen vm für wahrscheinlich gehaltenen Basisszenari beschrieb, als aktuelles Basisszenari. 5 1 Greece: First and Secnd Reviews Under the Extended Arrangement Under the Extended Fund Facility, Request fr Waiver f Applicability, Mdificatin f Perfrmance Criteria, and Rephasing f Access Staff Reprt; Staff Supplement; Press Release n the Executive Bard Discussin; and Statement by the Executive Directr fr Greece. January 2013; IMF Cuntry Reprt N. 13/20; zum Dwnlad unter: 2 Wie alle IWF-Papiere ist der Bericht in durchnummerierte thematische Unterpunkte gegliedert. W auf diese Bezug genmmen wird, wird die jeweilige Nummer mit pt (= pint) abgekürzt. Bezüge auf Seitenzahlen heißen p (=page). 3 Ein Entschuldungs-Praktiker erklärte dem Autr, die Obergrenze kmme dadurch zustande, dass derzeit Italien ziemlich genau diesen Schuldenstand aufweist. Würde der IWF nun im Fall Griechenlands erklären, dass 120% untragbar seien, dürfe er keine weiteren Finanzierungen an Italien mehr ausreichen. 4 p.30 5 pt.11 3

4 Sllte es keine weiter gehende Restrukturierung vn Griechenlands Schulden geben, ist auch die Rückzahlung der IWF- Rettungsfinanzierungen nicht gesichert. 6 Zuletzt hatte der Fnds sich vr knapp zehn Jahren durch seine außergewöhnlich hhen Ausleihungen an Griechenlands Nachbarn Türkei in eine ähnlich kritische Lage gebracht wir nun in Hellas. Sllten die Eurpäer etwa ihr Versprechen nicht einhalten, und Griechenland die versprchenen Finanzierungen nicht zukmmen lassen bzw. die versprchenen Schuldenerleichterungen nicht gewähren, wäre der IWF selbst in Schwierigkeiten. Sein Griechenland Prtfli beträgt aktuell das Dppelte seiner für den Krisenfall gesammelten Reserven im Jahr Interessant ist, dass der IWF in diesem Fall auch darauf hin weist, dass sein de fact bevrzugter Gläubigerstatus ihm im Falle einer um- fassenden Zahlungsunfähigkeit Griechenlands nicht viel helfen wird. Die Griechen haben s vermasselt I: Griechenland leidet unter einem hhen Anteil an Nn- Perfrming Lans (NPL) in seinem Bankensystem, swie an einer grßen Schattenöknmie. Der IWF ist vn der schlechten Umsetzung der meisten Vereinbarungen durch die griechischen Behörden enttäuscht, und macht diese dafür wesentlich verantwrtlich. Einer der Gründe, wa- rum Schuldentragfähigkeit nicht wiederhergestellt werden knnte, ist der hhe Anteil an nicht mehr bedienten Bankkrediten 7. Im ersten Quartal 2012 wurden auf knapp ein Viertel aller aus- stehenden Bankkredite keine Zahlungen mehr geleistet. 8 Als eine Flge davn wächst in Grie- chenland die Schattenöknmie, d.h. infrmelle geschäftliche Transaktinen, die nicht mehr vn der ffiziellen Statistik (und den Steuerbehörden) erfasst werden: Der IWF schätzt, dass sich ein Viertel der gesamten Wirtschaftstätigkeit des Landes im Verbrgenen abspielt, und zwar nicht wie in Dritte Welt Ländern in der Tätigkeit kleiner Marktfrauen, deren Anteil an der Gesamtwirt- schaft eher begrenzt ist, sndern unter den hchqualifizierten Selbstständigen: Rechtsanwälte, Ärzte, Ingenieure, freie Berater und Dienstleister. 9 Die Griechen haben s vermasselt II: Die Privatisierung vn Staatseigentum erbringt nicht annä- hernd die (vm IWF) erwarteten Einnahmen. Die größte Enttäuschung für den IWF ist allerdings das Verfehlen der ehrgeizigen Einnahmeerwartungen aus dem Privatisierungsprzess. Das Ziel vn 3,2 Mrd. wurde im Jahr 2012 ebens wenig erreicht wie in jedem der Vrjahre. Ein neuer Privatisierungsplan erwartet nun kumulierte Einnahmen vn 6 Mrd. bis 2014, 10 Mrd. bis 2016 und 23,5 Mrd. bis Das ist ziemlich genau die Hälfte des bisherigen Einnahme- Szenaris, und spiegelt insfern die etwas 50- przentige Erfüllung der Erwartungen in 2012 wi- der. 10 Die Gründe für die geringeren Einnahmen sieht der IWF in den Unsicherheiten durch die griechi- schen Wahlen im Mai und in der Abwesenheit des Vrstandes der Privatisierungsagentur HRADF swie ganz allgemein in plitischem Widerstand. Keinesfalls kann der Fnds einen Grund darin sehen, dass akzeptable Preise selten zu erzielen sind, wenn die ganze Welt weiß, dass der Ver- käufer ganz schnell und ganz dringend Geld braucht. Griechenland läuft Gefahr, durch eine übermäßige Anpassung öknmisch aus dem Gleichge- wicht zu geraten. Über weite Strecken ist das, was der IWF im Auftrag der Trika als Refrmpr- gramm durchsetzt, getragen vn den klassischen Elementen der Strukturanpassung, wie wir sie aus den Schuldenkrisen in Entwicklungs- und Schwellenländern nur allzu gut kennen. Nach dem weitgehenden Scheitern der ersten Krisenprgramme in Griechenland, finden dann aber auch Elemente des im IWF selbst geführten kritischen Diskurses über diese klassischen Knzepte Ein- gang in die Überlegungen zu Griechenland. Dies betrifft zum einen die unausgewgene Gestal- tung der Anpassung, zum anderen ihr Ausmaß, als die Gefahr einer Überanpassung. 6 pt.65 7 englisch: Nn Perfrming Lans = NPL 8 pt.6 9 p pt. 26 4

5 Zur Gestaltung heißt es nach einer expliziten Würdigung der grßen und schmerzhaften Einschnitte, die Griechenland auf sich genmmen hat, um Teil der Eurzne zu bleiben: Die Gestaltung der Anpassung lässt gleichwhl zu wünschen übrig. Die Anpassungen im Haushalt waren viel zu sehr auf die Reduzierung frei verfügbarer Ausgaben und die Erhö- hung vn Lhnsteuern fkussiert, während die Reichen und Selbstständigen weiterhin Steuern vermeiden und ein aufgeblähter Staatsapparat nur begrenzte Einschränkungen erleiden musste. Darüber hinaus ist den abhängig Beschäftigten ein viel zu grßer Teil der Anpassungslasten aufgebürdet wrden, da die reduzierten Löhne nicht reduzierte Preise zur Flge hatten. Dies lag daran, dass geschützte Bereiche nicht für den Wettbe- werb geöffnet und Wettbewerbsschranken nicht generell abgebaut wurden. Während daher die griechische Wirtschaft ein neues Gleichgewicht findet, geschieht dies viel zu sehr durch das Mittel der Rezessin, statt durch Refrmen, die die Prduktivität erhö- hen. Entsprechend untergräbt ein wachsendes Empfinden szialer Ungerechtigkeit in der Bevölkerung die Akzeptanz des gesamten Prgramms. 11 Erstmalig taucht u.w. in einer IWF- Länderanalyse die Warnung vr einer möglichen Überanpassung auf. 12 Hätte der Fnds versucht, die ursprünglichen Einsparungsziele für 2012 nch nachdrücklicher umzusetzen, hätte genau diese Gefahr bestanden. Etwa im Sinne der ben beschreiben szialen Nicht- Akzeptanz. Der IWF vertraut auf die Zusagen der Eurpäer, die verbliebene Finanzierungs- Lücke aus eige- nen Mitteln zu schließen. Am hatten die Regierungen der Eurgruppe sich mit dem IWF auf ein Maßnahmenpaket verständigt, um nach den Abweichungen vm ursprünglichen Ba- sis- Szenari Griechenlands öffentliche Schulden auf ein tragfähiges Niveau zurückzufahren. 13 Da Griechenland unter dem neuen Basisszenari nicht auf ein tragfähiges Schuldenniveau vn 120% im Jahr 2020 kmmen wird, besteht ein weiterer Finanzierungsbedarf vn 24% des BIP bis Diese Lücke sll durch die flgenden Maßnahmen geschlssen werden: Einen Schuldenrückkauf vn 62 Mrd. der erst im März ausgegebenen neuen Anleihen mit einem Abschlag vn rund 70%, was etwa dem aktuellen Marktwert entsprach. Damit wurden die Schulden in der Prjektin um 9,5%- Punkte gesenkt. Weitere 2,6%- Punkte sllten gewnnen werden, indem die Eurpäischen Regierungen die Zinsen auf laufende Kredite aus der EFSF und der Greek Lan Facility reduzieren 14. Weitere 4,6%- Punkte sllen aus echten Transfers der Eurpäer an die Griechen kmmen, knkret aus der Überweisung vn Gewinnen, die die EZB über ihren Refinanzierungszins- satz hinaus auf die vn ihre gekauften Griechenland- Anleihen eingenmmen hat, swie durch den Ankauf der Griechenland- Anleihen am Sekundärmarkt mit einem Abschlag. 15 Diese Maßnahmen wurden im Dezember umgesetzt bzw. verbindlich vereinbart. Über ihre quantitative Bedeutung hinaus waren sie insfern bemerkenswert, als der IWF mit ihnen explizit des Begriff des OSI = Official Sectr Invlvement eingeführt hat 16. Gemeint ist damit, dass - wmöglich im Vrgriff auf einen nch weitergehenden Erlass der vm öffentlichen Sektr aufgebrachten Rettungsmittel - erstmals auch den öffentlichen Gläubigern ganz amtlich Verluste zugemutet wurden. Der IWF hfft, dass durch die Streckung der Zahlungsverpflichtungen gemäß den im Nvember 2012 beschlssenen Maßnahmen Griechenland nicht illiquide wird. Nicht hne Stlz verweist der Fnds darauf, dass das Fälligkeitsprfil der griechischen Schulden nun sgar etwas günstiger 11 pt. 67; Übersetzung: erlassjahr.de 12 pt pts und Bx 4 auf p Zinsausschläge auf den EURIBOR-Zinssatz vn bislang 150 Basispunkten wurden auf 50 Basispunkte reduziert, und der 10-basispunkte-Aufschlag auf die EFSF-Kredite wurde abgeschafft. 15 Das ist der Teil des Prgramms, durch den die eurpäischen Steuerzahler erstmals direkt und unmittelbar in Griechenland Verluste hinnehmen müssen. 16 pt. 49 5

6 als der Durchschnitt der Eurzne aussieht. 17 Allerdings weiß er selbst, dass er mit diesem gera- dezu klassischen Akt des Financial Engineering nicht mehr als die Liquiditätssituatin verbessert hat mit möglichen Flgen für die mittelfristige Slvenz des Schuldners. Daher: Die Eurpäer sind weiter gehend in der Pflicht. Das revidierte Prgramm hinterlässt nach den ben genannten Maßnahmen nch eine Finanzierungslücke vn rund 7,3% des BIP in Diese sll durch nch unbestimmte Maßnahmen geschlssen werden. 4,1% sind zunächst ntwendig um auf die vrläufige revidierte Zielmarke vn 124% zu kmmen. Dafür erwartet der IWF vn den Eurpäern irgendeine Mischung aus Schuldenerlassen auf ausstehende Griechenland- Rettungskredite, Zinsermäßigungen aus GLF- Kredite in die Nähe vn Null, niedrigere EFSF- Zinsen der langfristige Schenkungen. 18 Der Text erinnert ein um s andere Mal daran, dass die Eurpäer im Nvember 2012 weitere Erleichterungen für Griechenland zugesagt haben, und dass diese Erleichterungen nicht irgendwann kmmen sllen, sndern 2014 und 2015 als möglichst umgehend nach Bundestagswahl und Regierungsneubildung in Deutschland. 19 Schn 2014 muss sich zeigen, b Privatinvestren Griechenland wieder ihr Vertrauen schen- ken. Geschieht dies nicht, ist die aufwändig reduzierte bzw. in die Zukunft verschbene Schul- denlast sfrt wieder untragbar Verschiedene Merkwürdigkeiten Einige frmale Dinge fallen bei der Schuldentragfähigkeitsanalyse Griechenlands 21 auf: Entgegen der snstigen DSA-Praxis wird bei der Diskussin um externe 22 Verschuldung auf Nett- Verschuldung fkussiert. D.h. Ansprüche der griechischen Vlkswirtschaft an das Ausland werden abgezgen. Uns ist kein anderer Fall bekannt, in dem s gerechnet wurde, und auch Standardwerke wie die Internatinal Debt Statistics der Weltbank rechnen selbstverständlich mit Brutt-Schulden. Der Grund für die Nett-Rechnung liegt 17 pt pt Nach der mehrfachen Wiederhlung dieser Erinnerung klingt die Frmulierung Frm this perspective Greece and its Eurpean partners have turned an imprtant crner (pt. 73) weniger wie sind über n Berg als mehr wie haben es endlich begriffen. Erstaunlich aus dem Mundes des IWF, dessen Gefälligkeitsgutachten traditinell immer genau die Szenarien präsentieren, die die Gläubiger und wichtigen Mitglieder gerne hören möchten. 20 pt.76. Der Kntrast zu dem mit Erscheinen dieses Fachinfs sich gerade zum 60. Mal jährenden Lndner Schuldenabkmmens für Deutschland könnte kaum größer sein. Während bei Griechenland gerade s viel Knzessinen gemacht werden, dass das Land überhaupt eine Chance haben könnte, wieder handlungsfähig zu werden, wurde Deutschland 1953 weit über seinen unmittelbaren Bedarf hinaus entlastet, um sicherzustellen dass der Schuldner nicht bald wieder ff-track gehen würde. Siehe: erlassjahr.de: Das Lndner Schuldenabkmmen. Aktinsbrschüre 2013; 21 Anhang 1 des vrliegenden Dkuments, pp. 85ff 22 Nicht zu verwechseln mit den ben verwendeten Daten zur öffentlichen Verschuldung im In- und Ausland. Die externe Verschuldung berücksichtigt die Auslandsverschuldung des Staates und der privaten Haushalte und Unternehmen, aber nicht die inländische Verschuldung. 6

7 ffenbar darin, dass eine Nett-Rechnung natürlich viel freundlicher aussieht. Aktuell beträgt Griechenlands Brutt-Verschuldung 235% des BIP; sie wird in diesem Jahr auf 260% ansteigen und sll dann bis 2020 auf 170% absinken. Der aktuelle Stand der Brutt- Verschuldung ist rund das Dppelte der Spitzenwerte aktuell hchverschuldeter Entwicklungsländer. 23 Demgegenüber liegen die Nett-Werte bei rund 100%, und ihre Darstellung in den Szenarien zeigt auf der jeweiligen y-achse weniger alarmierende Werte als der Realität entspricht. Schließlich besteht eines der zentralen und vm IWF ausführlich diskutierten - Prbleme gerade darin, dass die Kapital-Ansprüche an das Ausland nicht hne weiteres für die einheimische Entwicklung mbilisiert werden können. Entsprechend dürftig fällt die Diskussin möglicher Krisenszenarien aus, auf die im Rahmen vn DSA s in anderen Ländern deutlich mehr Mühe verwandt wird (siehe Graphik) 24. Die Kurve der Auslandsverschuldung zeigt zunächst das für slche Analysen typische Bild eines rasanten Anstiegs der Schulden in der Wirklichkeit (grau hinterlegter Bereich), dann einen Höhepunkt beim Übergang zur Prjektin, und vn da an geht es wie immer beim IWF - mit den Schulden bergab. Die Snne scheint und die Vöglein zwitschern! Auffällig, weil anders als in anderen DSA s, ist, dass die in der Graphik durch die rten Linien dargestellten Krisenszenarien nicht im Einzelnen beschrieben und auch die durch die Linie angedeuteten (überwiegend unprblematischen) Abweichungen vm Basisszenari nicht numerisch dargestellt werden. 4. Einschneidende Flgen für Griechenland aber mehr nch für den IWF Diese vrläufig letzte Rettungsaktin in Griechenland bedeutet nicht nur für das Land einen erheblichen Einschnitt. Sie hat auch Selbstverständnis und Geschäftsmdell des IWF erschüttert. Die Angst um die eigenen Außenstände und die möglichen Flgen einer weiteren glbalen Krise haben den Fnds in eine s nch nicht erlebte Knfrntatinssituatin mit seinen einflussreichen eurpäischen Mitträgern gebracht. Bei allen katastrphischen Flgen, die eine erneute Zahlungsunfähigkeit für Griechenland selbst und die Weltwirtschaft hätte, ist es eine gute Nachricht, dass eine Institutin der Glbal Gvernance nicht auf die gleiche Weise weiter als Interessensvertretung seiner reichen Mitglieder gegenüber den ärmeren agieren kann, wie das in der Schuldenkrise ärmerer Länder in den 80er und 90er Jahren mit der größten Selbstverständlichkeit geschehen ist. Dass diejenige Institutin, die als Gralshüter des ebens verbreiteten wie irrigen Satzes Staaten können nicht pleite gehen galt, die Entschuldung eines Staates nicht erst dann frdert, wenn ein multilateral abgestimmtes Entschuldungsprgramm wie die HIPC-Initiative vn den G8/G20 beschlssen und finanziert wrden ist, sndern schlicht, weil die Tatsachen es erfrdern, ist ein echter Frtschritt. 23 Wrld Bank: Internatinal Debt Statistics p.96 7