Einführung zum rechtlichen Verhältnis Schweiz EU
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- Joseph Auttenberg
- vor 6 Jahren
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1 Einführung zum rechtlichen Verhältnis Schweiz EU Prof. Dr. Christa Tobler, LL.M. Europainstitute der Universitäten Basel (Schweiz) und Leiden (Niederlande) Tagung Bilateraler Weg: was nun? Die Schweiz, die EU und die Diskussion über die Reform des bilateralen Rechts 12. Juni 2013, Europainstitut der Universität Basel Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M. Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands)
2 Aufbau des Vortrags Auftakt: Die Schweiz und die EU Die bilateralen Verträge im Überblick Zum Inhalt des bilateralen Rechts, insbesondere der sog. Marktzugangsabkommen Zu System und Funktionsweise des bilateralen Rechts Überleitung zum zweiten Teil über die Reform des bilateralen Rechts Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 2
3 Auftakt: Die Schweiz und die EU Die älteste Karte der Schweiz (1479): Aus der von Albrecht von Bonstetten, Dekan des Klosters Einsiedeln, verfassten Beschreibung der Schweiz Superioris germaniae Confoederationis descriptio Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 3
4 Zwei ungleiche Akteurinnen Die Schweiz: Ein europäischer Kleinstaat, umgeben von der EU bzw. dem EWR Die Europäische Union: Eine komplexe internationale Organisation mit z.z. 27 und bald 28 Mitgliedstaaten, zugleich Teil des EWR Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 4
5 Doch zurück zum Anfang 1950er Jahre 6 europäische Staaten gründen 3 Europäische Gemeinschaften: EGKS (Montanunion), Euratom und EWG (= Grundlage für die spätere EU). Ohne die Schweiz; sie ist Mitbegründerin der EFTA. Dr. F. Sonderegger im Dezember 1957: Die Schweiz kann dem Gemeinsamen Markt aus innen- und aussenpolitischen Gründen sowie aus wirtschaftlichen Erwägungen nicht beitreten. Das heisst aber nicht, dass sie der europäischen Integration unfreundlich gesinnt wäre. Sie hat beispielsweise mit der [ ] Montanunion ein Konsultativabkommen abgeschlossen und ihr sogar Kredite gewährt. = Anfang des bilateralen Vertragswerks. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 5
6 Das bilaterale Recht heute Ein umfangreiches System Wie bereits erwähnt: Erstes Abkommen 1956 mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS, Montanunion ). Dann Entwicklung in bisher drei Etappen. Zu beachten: Heute ersetzt die EU die frühere EGKS und die E(W)G, nicht aber Euratom. Siehe Tafel 8 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 6
7 EU, EWR, EFTA und bilaterales Recht Vier sehr unterschiedliche rechtliche Räume Unterschiedliche und unterschiedlich grosse Staatengruppen. Unterschiedliche Integrationsstufen: Regelungsmaterie und Inhalt der Regelung. Supranationaler vs. intergouvernementaler Charakter. Siehe Tafel 3 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 7
8 Inhalt des bilateralen Rechts (1) Unterschiedlicher Inhalt Verwaltungsabkommen: Z.B. das kürzlich unterzeichnete Abkommen über die Zusammenarbeit der Wettbewerbsbehörden der Parteien. Marktzugangsabkommen (dazu sogleich mehr). Abkommen zu anderen, inhaltlichen Themen: Z.B. das Forschungsabkommen (wird regelmässig erneuert). Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 8
9 Inhalt des bilateralen Rechts (2) Grundsätzlich: Was ist ein Marktzugangsabkommen? Hintergrund: Der Gemeinsame Markt/Binnenmarkt als hohe wirtschaftliche Integrationsstufe umfasst den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital (ergänzt durch Wettbewerbsrecht). Marktzugangsabkommen enthalten Regeln dazu, wie diese Faktoren im wirtschaftlichen Kontext Grenzen zwischen Ländern überschreiten können. Z.B.: Zugang von Arbeitskräften aus Land A zum Arbeitsmarkt im Land B. Siehe Tafel 4 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 9
10 Inhalt des bilateralen Rechts (3) Marktzugang im bilateralen Recht Einige besonders wichtige bilaterale Abkommen betreffen den Marktzugang. (Allenfalls im zweiten Teil zu diskutieren: Welche genau aus der Liste von Tafel 8? Ist umstritten.) Im Vergleich zur EU und zum EWR fehlt die Kapitalverkehrsfreiheit. sind die anderen Freiheiten (Waren, Personen, Dienstleistungen) nur teilweise erfasst. Siehe Tafel 26 f. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 10
11 Inhalt des bilateralen Rechts (4) Bilaterale Abkommen: enger als EU- (und EWR-) Recht Die Abkommen orientieren sich stark am EU-Recht, gehen aber weniger weit. Einige Aspekte (Übersicht, Näheres sogleich): Engere Regelungsmaterie. Älteres (Sekundär-)Recht. Engere Definitionen von wichtigen Begriffen. Vgl. Auch das grundsätzliche caveat des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) zum Wesen des bilateralen Wirtschaftsrechts. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 11
12 Inhalt des bilateralen Rechts (5) Engere Regelungsmaterie Z.B. Niederlassungsfreiheit für Unternehmen: Zwar erfasst für bestimmte Sektoren: Versicherungsabkommen, Luftverkehrsabkommen; siehe Tafel 57 f. Aber nicht im allgemeineren Rahmen des Freizügigkeitsabkommens: hier ausdrücklich nur für natürliche Personen; siehe Tafel 41. Z.B. Dienstleistungsfreiheit: Zwar erfasst für bestimmte Sektoren: Luftverkehrsabkommen, Landverkehrsabkommen; siehe Tafeln 58 f. und 60 f. Aber im allgemeinen Rahmen des Freizügigkeitsabkommens nur begrenzt: 90 Tage, personengebunden, Regelungen über Finanzdienstleistungen nur z.t.; siehe Tafel 42. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 12
13 Inhalt des bilateralen Rechts (6) Älteres (Sekundär-)Recht Viele bilaterale Abkommen verweisen auf Verordnungen und Richtlinien der EU (Teil des sog. Sekundärrechts). Hierdurch werden diese in den sog. bilateralen Acquis aufgenommen; sie werden also zu bilateralem und damit auch zu schweizerischem Recht. Z.B. Personenfreizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen): Verweist auf etliche Richtlinien und Verordnungen der EU. Aber: ein Teil davon ist in EU und EWR nicht mehr gültig. Insbes. keine Übernahme der sog. Unionsbürgerrichtlinie, Richtlinie 2004/38; siehe Tafel 33. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 13
14 Inhalt des bilateralen Rechts (7) Engere Definitionen Manchmal bedeuten die gleichen Begriffe im EU-Recht und im bilateralen Recht nicht dasselbe. Z.B. das Verbot von mengenmässigen Einfuhrbeschränkungen im Warenverkehr: Weite Auslegung im EU-Recht durch die Rechtsprechung des EuGH: sog. Cassis de Dijon-Prinzip. Laut Bundesgericht nicht übertragbar auf die entsprechende Bestimmung des Freihandelsabkommens; siehe Tafel 28. [Deshalb einseitige Einführung durch die Schweiz im Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse; siehe Tafel 30 f.]. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 14
15 Inhalt des bilateralen Rechts (8) Grundsätzliches caveat des EuGH Der EuGH betont regelmässig, dass das bilaterale Recht inhaltlich nicht dem EU-/EWR-Binnenmarktrecht entspricht. Letztmals im März 2013 im Fluglärm-Entscheid (Rs. C-547/10 Schweiz gegen Kommission): Zurückweisung des EWR-Abkommens durch die Schweiz, mit der diese das Vorhaben eines integrierten wirtschaftlichen Ganzen mit einem einheitlichen Markt, gestützt auf gemeinsame Regeln für seine Mitglieder, abgelehnt und es vorgezogen hat, in bestimmten Bereichen bilaterale Vereinbarungen mit der [EU] abzuschließen. Daher ist die Schweiz nicht dem Binnenmarkt der Union beigetreten, mit dem alle Hindernisse beseitigt werden sollen, um einen Raum vollständiger Freizügigkeit entsprechend einem nationalen Markt zu schaffen. Hat Folgen für die Auslegung (kein automatischer Parallelismus). Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 15
16 Inhalt des bilateralen Rechts (9) Befund Das EU-Recht gewährt umfassenden Marktzugang für Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Auch das EWR-Recht umfasst grundsätzlich alle vier Freiheiten, und zwar in gleich umfassender Weise (parallele Regelungen, homogene Auslegung). Im Vergleich gewährt das bilaterale Recht nur einen selektiven Marktzugang (deshalb z.t. Klagen von Unternehmen und Branchen; vgl. Vorschlag der Banken). Verbindung mit der Systemfrage: Laut EU keine neuen Marktzugangsabkommen ohne ein neues System für diesen Bereich des bilateralen Rechts. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 16
17 System des bilateralen Rechts Ausgangspunkt: kein einheitliches System Zahlreiche Abkommen mit unterschiedlichen Systemregelungen, insbes. bezüglich: Änderungen/Weiterentwicklung der Abkommen (z.b. zur Anpassung an neueres EU-Recht). Auslegung der Bestimmungen der Abkommen. Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Parteien über die Auslegung und Anwendung der Abkommen. Im Folgenden: Kurzer Überblick, als Hintergrund und Ausgangspunkt für die Diskussion im zweiten Teil der Tagung. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 17
18 Änderung der Abkommen Weiterentwicklung des bilateralen Acquis Wichtiger Ausgangspunkt: Insbes. die bilateralen Marktzugangsabkommen orientieren sich inhaltlich am EU-Recht. Was aber, wenn sich das einschlägige EU-Recht später weiter entwickelt? Bekannte Stichworte: Grundsätzlich statisches vs. dynamisches System, wichtige Rolle der Gemischten Ausschüsse. Siehe Tafel 15 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 18
19 Auslegung der Abkommen (1) Wer entscheidet in konkreten Anwendungsfällen über die Auslegung der Abkommen? In fast allen Abkommen: Zwei-Säulen-System, d.h. Zuständigkeit der jeweiligen Behörden und Gerichte der beiden Seiten. Ausnahmsweise: Delegation an die EU-Institutionen (Luftverkehrsabkommen für bestimmte Themen; z.b. Fluglärmstreit mit Deutschland). Siehe Tafel 18 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 19
20 Auslegung der Abkommen (2) Wie soll ausgelegt werden? Grundsätzlich gelten die allgemeinen Auslegungsregeln der Wiener Vertragsrechtskonvention. Z.T. allgemeine Hinweise in den Abkommen selbst. Z.T. spezielle Auslegungsregeln in den Abkommen, mit wichtigem Homogenitätselement (Orientierung an der Rechtsprechung des EuGH zum EU-Recht). Siehe Tafel 16 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 20
21 Im Falle von Streitigkeiten zwischen den Parteien Mechanismen zur Streitbeilegung Für den Fall von Meinungsverschiedenheiten über Auslegung und Anwendung der Abkommen: Zentrale Rolle der Gemischten Ausschüsse. Problem: Kann dort stecken bleiben, ohne dass es zu einer rechtlichen Lösung kommt. Zwei Beispiele: Unternehmenssteuerstreit, Ventilklausel. Siehe Tafel 19 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 21
22 Haltung der EU Kritik und Wunsch Die EU findet das heutige System schwerfällig und z.t. unbefriedigend. Sie wünscht mit Blick auf die Marktzugangsabkommen einen Systemwechsel und nennt dazu bestimmte Elemente (welche letztlich dem EWR-System entlehnt sind). Ohne einen solchen Systemwechsel keine neuen Marktzugangsabkommen. Siehe Tafel 21 Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 22
23 Diskussion zur Systemfrage Ungefährer Ablauf Wirtschaftlicher Hintergrund und Kontext. Bisher erfolgte Schritte in der Diskussion um die Systemfragen. Die Denkmodelle im Arbeitspapier Rossier/O Sullivan (laut Medienberichten), insbes. im Vergleich mit EU- und EWR-Recht. Die Handlungsoptionen der Schweiz. Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 23
24 Zum Schluss Thank You for Your Attention! Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands)
25 Danke für Ihre Aufmerksamkeit! Kontakt: oder Prof. Dr. Christa TOBLER, LL.M., Universities of Basel (Switzerland) and Leiden (The Netherlands) 25
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