Der Reformbedarf der Sozialen Pflegeversicherung AOK-Pflegeforum Die Zukunft der sozialen Pflegeversicherung? München, März 2010

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1 Der Reformbedarf der Sozialen Pflegeversicherung AOK-Pflegeforum Die Zukunft der sozialen Pflegeversicherung? München, März 2010 Prof. Dr. Heinz Rothgang Zentrum für Sozialpolitik, Universität Bremen

2 I. Einleitung: Bilanz der Pflegeversicherung (1/2) Pflegeversicherung hat Erfolge Anerkennung von Pflege als allgemeines Lebensrisiko Ausweitung der öffentlichen Finanzierung für diesen Bereich Verringerung der pflegebedingten Sozialhilfeabhängigkeit Entlastung der Sozialhilfeträger Ausbau der Infrastruktur (quantitativ) Thematisierung des Qualitätsthemas Prof. Dr. Heinz Rothgang 2

3 I. Einleitung: Bilanz der Pflegeversicherung (2/2) Pflegeversicherung hat Reformbedarfe bei den Leistungsstrukturen Pflegebedürftigkeitsbegriff: Demente, Teilhabebedarfe Unzureichende Rehabilitation Pflegequalität Thema Transparenzvereinbarung Pflegearrangements der Zukunft. bei der Leistungshöhe Leistungsdynamisierung bei der Finanzierungsseite Sicherstellung ausreichender Einnahmen bei sozial gerechter Belastung und begrenzten Beitragssatzsteigerungen Prof. Dr. Heinz Rothgang 3

4 Überblick I. Einführung II. III. IV. Finanzsituation in der Pflegeversicherung Leistungsdynamisierung Reformoptionen auf der Finanzierungsseite V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 4

5 Überblick I. Einführung II. III. IV. Finanzsituation in der Pflegeversicherung 1. Bilanz 2. Ursachenanalyse 3. Zusätzliche zukünftige Finanzbedarfe Leistungsdynamisierung Reformoptionen auf der Finanzierungsseite V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 5

6 I.1 Finanzsituation: Bilanz (1/2) 5000 Bilanz der Sozialen Pflegeversicherung 4000 in Millionen Überschüsse Rücklagen Quelle: eigene Berechnung basierend auf Daten des Bundesgesundheitsministeriums. Prof. Dr. Heinz Rothgang 6

7 I.1 Finanzsituation: Bilanz (2/2) Tabelle 3: Mehrbelastungen durch Maßnahmen des PfWG in Mrd. und Beitragssatzpunkten Jahr Eckpunkte Mrd. 0,83 0,98 1,52 1,71 2,22 3,37 4,94 12,38 BSP* 0,09 0,09 0,15 0,16 0,2 0,28 0,36 0,68 Gesetzentwurf Mrd. 0,48 1,04 1,53 1,70 2,20 Es wird lediglich Zeit gewonnen Nach PfWG: Finanzierung gesichert 2014, aber unberücksichtigt: Finanzkrise Unzureichende Dynamisierung Mehrausgaben durch neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff Notwendigkeit einer Finanzreform in dieser Legislaturperiode Prof. Dr. Heinz Rothgang 7

8 I.2 Finanzsituation: Ursachenanalyse Ursachen für Defizite : Das Ausgabenwachstum ist nicht exorbitant: Jährliche Rate des Fallzahlwachstums ( ): 2,0% Jährliche Rate des Ausgabenwachstums ( ): 2,2% Die Einnahmeseite ist das Hauptproblem: Jährliche Rate des Einnahmenwachstums: 0,8% Die Einnahmeentwicklung bleibt hinter der Inflationsrate (1,3% im gleichen Zeitraum) und den gängigen Prognosen zurück. Wir haben ein strukturelles Problem! Die Bemessungsgrundlage steigt langsamer als die Ausgaben und systematisch langsamer als das Sozialprodukt Dieses Problem bleibt auch nach dem PfWG bestehen! Beitragssatzkonstanz ist nur ohne Leistungsdynamisierung möglich. Das aber zerstört die Pflegeversicherung Prof. Dr. Heinz Rothgang 8

9 I.3 Finanzsituation: zusätzliche zukünftige Finanzbedarfe Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff Neuer Pflegebedürftigkeitsbegriff soll (mehr) Leistungen für her vernachlässigte Gruppen (Demente!) garantieren Zur Finanzierung dieser Mehrleistungen müssen a) bei bestimmten Gruppen von Leistungsbeziehern (rein somatische Fälle) Kürzungen durchgeführt werden oder b) mehr Mittel bereitgestellt werden. Kurzfristig: auf alle Fälle Mehrausgaben wegen Bestandsschutzregelungen Verbesserte Leistungsdynamisierung Prof. Dr. Heinz Rothgang 9

10 Überblick I. Einführung II. III. IV. Finanzsituation in der Pflegeversicherung Leistungsdynamisierung Reformoptionen auf der Finanzierungsseite V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 10

11 III. Leistungsdynamisierung (1/3) Jahr in Veränderung Sachleistungen in % des Ausgangswertes Stufe I ,2 3,2 0,8 Stufe II ,4 3,6 0,9 Stufe III ,2 1,6 0,4 Pflegegeld Stufe I ,6 2,8 0,7 Stufe II ,3 1,4 0,4 Stufe III ,3 1,0 0,3 vollstationär Durchschnittliche Wachstumsrate p.a. in % (geometrisches Mittel) Stufe I Stufe II Stufe III ,2 1,6 0,4 insgesamt 7,1 1,4 0, : erstmals Leistungsanpassung positiv Differenzierte Steigerungsraten positiv wegen Förderung der häuslichen Pflege negativ, wegen Beschränkung auf ausgabenschwache Bereiche Prof. Dr. Heinz Rothgang 11

12 III. Leistungsdynamisierung (1/3) Jahr in Veränderung Sachleistungen in % des Ausgangswertes Stufe I ,2 3,2 0,8 Stufe II ,4 3,6 0,9 Stufe III ,2 1,6 0,4 Pflegegeld Stufe I ,6 2,8 0,7 Stufe II ,3 1,4 0,4 Stufe III ,3 1,0 0,3 vollstationär Durchschnittliche Wachstumsrate p.a. in % (geometrisches Mittel) Stufe I Stufe II Stufe III ,2 1,6 0,4 insgesamt 7,1 1,4 0, : erstmals Leistungsanpassung positiv Differenzierte Steigerungsraten positiv wegen Förderung der häuslichen Pflege negativ, wegen Beschränkung auf ausgabenschwache Bereiche Keine nachholende Anpassung Prof. Dr. Heinz Rothgang 1112

13 III. Leistungsdynamisierung (1/3) Jahr in Veränderung Sachleistungen in % des Ausgangswertes Stufe I ,2 3,2 0,8 Stufe II ,4 3,6 0,9 Stufe III ,2 1,6 0,4 Pflegegeld Stufe I ,6 2,8 0,7 Stufe II ,3 1,4 0,4 Stufe III ,3 1,0 0,3 vollstationär Durchschnittliche Wachstumsrate p.a. in % (geometrisches Mittel) Stufe I Stufe II Stufe III ,2 1,6 0,4 insgesamt 7,1 1,4 0, : erstmals Leistungsanpassung positiv Differenzierte Steigerungsraten positiv wegen Förderung der häuslichen Pflege negativ, wegen Beschränkung auf ausgabenschwache Bereiche Keine nachholende Anpassung Ab 2015: alle 3 Jahre wird geprüft, ob angepasst wird. Anpassungshöhe maximal das Minimum von Inflation und Lohnsteigerung unzureichend Prof. Dr. Heinz Rothgang 1113

14 III. Leistungsdynamisierung (2/3) Pflegeheime: Monatliche Kosten, Versicherungsleistungen und Eigenanteil in / Monat Pflegestufe (1) (2) (3) (4)=(1)+(2) (5) (6)=(1)-(5) (7)=(4)-(5) Pflegekosten Unterkunft Investitions- Gesamt- Versiche- Eigenanteil Eigenanteil und kosten entgelt rungs- Pflegekosten insgesamt Verpflegung leistungen Stufe I Stufe II Stufe III Daten vom Dezember 2007 In Pflegeheimen reichen die Versicherungsleistungen inzwischen nicht einmal aus, um die Pflegekosten zu finanzieren. Insgesamt liegt der Eigenanteil in allen Stufen deutlich höher als die Versicherungsleistungen. Prof. Dr. Heinz Rothgang 1214

15 III. Leistungsdynamisierung (3/3) Ziel der Pflegeversicherung: Pflegebedingte Kosten im Heim werden gedeckt 1996 wurde diese Ziel teilweise noch erreicht Bereits 1999: große Deckungslücken in allen Stufen 2007: Eigenbeteiligung von Prof. Dr. Heinz Rothgang 1315

16 III. Leistungsdynamisierung (3/3) Ziel der Pflegeversicherung: Pflegebedingte Kosten im Heim werden gedeckt 1996 wurde diese Ziel teilweise noch erreicht Bereits 1999: große Deckungslücken in allen Stufen 2007: Eigenbeteiligung von Bis 2015: Weiterer Anstieg der Eigenbeteiligung in Stufe I und II Prof. Dr. Heinz Rothgang 1316

17 Überblick I. Einführung II. III. IV. Finanzsituation in der Pflegeversicherung Leistungsdynamisierung Reformoptionen 1. Einbeziehung der PKV 2. Einbeziehung weiterer Einkommensarten 3. (Teil) Kapitaldeckung V. Fazit Prof. Dr. Heinz Rothgang 1417

18 IV.1 Reformoptionen: Einbeziehung der PKV (1/3) Derzeitiges System: Zuweisung von Versicherten in SPV und PPV PPV-Versicherten sind bessere Risiken Niedrigere altersspezifische Prävalenzen Günstigere Altersstruktur Bessere Einkommenssituation Ausgaben der PPV pro Versichertem: halb so hoch wie in SPV (bei Berücksichtigung der Beihilfe). Einkommen der PPV-Versicherten: um die Hälfte höher als bei SPV-Versicherten Prof. Dr. Heinz Rothgang 1518

19 IV.1 Reformoptionen: Einbeziehung der PKV (2/3) Anteil der Pflegebedürftigen an allen Versicherten im Jahr 2008 Quotient der Prävalenzraten 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% SPV PPV Männer Frauen insgesamt SPV-Prävalenzen / PPV-Prävalenzen und älter und älter Modellrechnung: Zahl der Pflegebedürftigen in der PPV bei Verwendung der PPV- und der SPV-Pflegehäufigkeiten mit tatsächlichen Häufigkeiten mit SPV-Häufigkeiten 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 15 Altersstruktur der Versicherten in SPV und PPV im Jahr SPV PPV Anteil der Altersgruppen an den jeweiligen Versicherten in % 90 und älter und älter Prof. Dr. Heinz Rothgang 16 19

20 IV.1 Reformoptionen: Einbeziehung der PKV (3/3) Wenn die PPV eine Versicherung nach den Regeln der SPV betreiben würde, wäre der Beitragssatz nur ein Drittel des SPV-Beitragssatzes betragen. Finanzausgleichszahlungen bei Einbezug in einen Risikostrukturausgleich Ca. 1 Mrd. auf der Einnahmenseite Ca. 900 Mio. auf der Ausgabenseite Aber: womöglich sinkendes Volumen, wenn PPV-Bestand altert Fiskalisch begrenzter Effekt, aber aus Gründen der Solidarität zwingend. Prof. Dr. Heinz Rothgang 1720

21 IV.2 Reformoptionen: Einbeziehung weiterer Einkommensarten Vorteile: Stabilisierung der Einnahmensituation bei sinkender Lohnquote Höhere Gerechtigkeit Nachteil: Fiskalischer Effekt ist begrenzt. Zu beachten: Wegen der regressiven Wirkung einer Beitragsbemessungsgrenze vor allem Belastung mittlerer Einkommen Mehrsäulenmodell mit getrennter BBG schafft neue Ungerechtigkeiten Als Element einer Reformstrategie sinnvoll Prof. Dr. Heinz Rothgang 1821

22 IV.3 Reformoptionen: (Teil)Kapitalfundierung (1/2) Mit Kapitaldeckungselementen können zukünftige Lasten in die Gegenwart vorgezogen werden. Begründung hierfür: Generationengerechtigkeit Bewertung: m.e. nicht zwingend, aber auch nicht abwegig Umstieg auf kapitalfundiertes System ist a) nicht möglich, wegen der Umstellungskosten und b) nicht sinnvoll, weil zu hohe andere Risiken entstehen Es kann nur um eine Teilkapitalfundierung gehen. Zentral sind Fragen der Ausgestaltung 1. Obligatorisch oder freiwillig? 2. Kollektiv oder individuell? 3. In der SPV oder als private Zusatzversicherung? 4. Beitragsbemessung? Prof. Dr. Heinz Rothgang 1922

23 IV.3 Reformoptionen: (Teil)Kapitalfundierung (2/2) Ad 1) Obligatorisch ist notwendig, sonst entstehen (weitere) Versorgungslücken Ad 2) Bei individualisierten Rücklagen geht die Versicherungsfunktion ( Dauer einer Pflegebedürftigkeit) verloren; Gefahr von Leistungen nach Sparfähigkeit. Ad 3) Kernproblem einer Demographierücklage in der SPV: Wie können die Rücklagen vor dem Zugriff der Politik gesichert werden? einer privaten Zusatzversicherung: neue Bürokratie und neue Schnittstellenprobleme Ad 4) Einkommensunabhängige Prämien (Kopfprämien) bergen die Gefahr der Umverteilung von unten nach oben. Prof. Dr. Heinz Rothgang 2023

24 IV.3 Reformoption Kapitalbildung: Modelle PKV-Modell: Modellstruktur Einfrieren der SPV-Leistungen Private Pflegezusatzpflichtversicherung finanziert Dynamisierung Zusatzversicherung über jährlich steigende Kopfprämien Probleme Ausgaben für Leistungsdynamisierung steigen exponentiell, Einnahmen nur linear nur temporäre Kapitalbildung möglich Schnittstellenprobleme, problematische Leistungssteuerung, Zusatzbürokratie Prof. Dr. Heinz Rothgang 2124

25 IV.3 Reformoption Kapitalbildung: Modelle kollektive Demographiereserve : Modellstruktur Erhöhung des Beitragssatzes jetzt Kapitalbildung in der SPV Abschmelzung der Reserven später Untertunnelung Problem Untertunnelung geht nicht bei Hochplateau. Zwar nimmt ab 2060 die Zahl der Pflegebedürftigen ab, nicht aber das beitragssatzrelevante Verhältnis von Pflegebedürftigen zu Beitragszahlern der Beitragssatzsprung wird nur in die Zukunft geschoben. Kann ein Zugriff des Finanzministers auf die kollektive Reserve in Notzeiten verhindert werden? Prof. Dr. Heinz Rothgang 2225

26 IV.3 Reformoption Kapitalbildung: Modelle Pflegeriester : Modellstruktur Obligatorisches (?) Sparen. Ersparnis kann nur zweckgebunden für Pflege eingesetzt werden. Kapital kann vererbt werden Problem Bei Vererbung des Kapitals geht Versicherungsfunktion (Ausgleich von Schwankungen der durchschnittlichen Pflegedauer ) verloren. Individuelle Sparfähigkeit entscheidet über Höhe der Leistungsansprüche bei Pflegebedürftigkeit entsolidarisierende Wirkung Letztlich: Privatisierung des Pflegerisikos. Prof. Dr. Heinz Rothgang 2326

27 IV.3 Reformoption Kapitalbildung: Staffelung nach Kinderzahl Grundidee: nach BVerfG: Kindererziehung als eigener Realbeitrag => Staffelung des monetären Beitrags (auch) nach Kinderzahl; dies wurde im KiBG nicht umgesetzt. Makroökonomisch: Vorsorge kann erfolgen durch Humankapitaldeckung oder durch Realkapitaldeckung. Wer nicht in Humankapital investiert (sprich: Kinder), der soll in Realkapital investieren (sprich: Sparen) Mögliche Ausgestaltung: Nach Kinderzahl gestaffelt wird eine Zusatzbeitrag erhoben, der positiv ist bei 0 und 1 Kind(ern) 0 ist bei 2 Kindern und negativ ist bei mehr als 2 Kindern Der Zusatzbeitrag wird in einer öffentlichen Kasse angespart, dort 25 Jahre angelegt und fließt dann an die Pflegeversicherung. Die Ansparfrist simuliert den Effekt der späteren Beitragszahlung der Kinder. Prof. Dr. Heinz Rothgang 2427

28 IV.3 Reformoption Kapitalbildung: Staffelung nach Kinderzahl Vorteile: Logische Begründung für Zusatzbeitrag. Angemessene Umsetzung des BVerfG-Urteils von 2001 Kapitalstock wird nicht abgeschmolzen Nachteil: Mehreinnahmen erst in 25 Jahren, d.h. kein Beitrag zur Lösung der aktuellen Finanzprobleme, aber: dann beginnt die Phase mit höchster Zahl Pflegebedürftiger =>sinnvoll insbesondere in Kombination mit anderen kurzfristiger wirkenden Maßnahmen (Bürgerversicherung) Prof. Dr. Heinz Rothgang 2528

29 V. Fazit (1/2) 1. Wir brauchen mehr Geld in der Pflegeversicherung a) zum Ausgleich der ansonsten auflaufenden Defizite b) zur Sicherung einer angemessenen Dynamisierung c) zur Finanzierung von Mehrausgaben durch einen neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff 2. Wir brauchen keine ad hoc Maßnahmen, sondern eine strukturelle Reform, die die strukturellen Einnahmeschwäche beendet 3. Sinnvolle Elemente beinhalten die Integration der PPV / Finanzausgleich zwischen SPV und PPV sowie Einbeziehung aller Einkommensarten politisch unrealistisch. Prof. Dr. Heinz Rothgang 2629

30 V. Fazit (2/2) 4. Koalitionsvertrag sieht ergänzende Kapitalfundierung vor. Zentral hierbei ist die Ausgestaltung! 5. Zur Sicherung von Solidarität sind Kopfprämienmodelle wie im PKV-Vorschlag zu vermeiden. 6. Wenn eine Lösung in der SPV angestrebt wird, dann bedarf es eines starken Schutzes gegen politischen Zugriff auf die Rücklagen 7. Bedenkenswert wäre eine kollektive Kapitaldeckung in der SPV mit Beiträgen in Abhängigkeit von der Kinderzahl. Prof. Dr. Heinz Rothgang 2730

31 Schluss Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Prof. Dr. Heinz Rothgang