Instrumente der Umweltpolitik. Rudolf Rechsteiner

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1 Instrumente der Umweltpolitik Rudolf Rechsteiner

2 Appelle Beispiele: Bravo Energiesparen beim Eierkochen Informationskampagnen («Batterien nicht in den Abfall», EnergieSchweiz) Beratungsstellen von Kantonen und Elektrizitätswerken Generell: Information, Beratung, Empfehlungen sehr beliebt kosten wenig tun niemandem weh. Wirkung nicht nachweisbar Nützlich und wirksam bei echter Motivation der Konsumentinnen und Konsumenten, in Kombination mit Anreizen (Lenkungsabgaben, Rabatte) In Kombination mit neuen Angeboten Glaubwürdig, sobald kulturell breit akzeptiert (Umweltschutz als Lifestyle) Kritische Aspekte: Glaubwürdigkeit, kulturelle Verankerung, fehlende Anreize/Sanktionen, Lifestyle Diskussionen

3 Vorschriften Beispiele: Geschwindigkeitsbegrenzung, Abgas und Feuerungskontrollen, Verbrauchsvorschriften, temporäre Fahrverbote, Zonenpläne, (Energieverordnung, Lärmschutzverordnung, Stoffverordnung usw.) Wirkung punktuell meist hohe Wirksamkeit meist nur nachvollziehend, nachgelagert neue Gefahren oft nicht erfasst bürden den Verbrauchern unterschiedliche Kosten auf keine frachtspezifischen Checks und Balances Risiko des gezielten Lobbyings: z.b. Ausnahmen für Autoverkehr, Flugverkehr Effizient bei: Massenprodukten hot spots Neubauten, Neugeräten Probleme Verursacherprinzip nur im Umfang der spezifischen Vermeidungskosten Verbleibende Umweltschäden sind nicht erfasst keine Verbesserung der Wettbewerbsposition der sauberen Alternativen unfreiheitliches, planwirtschaftliches Modell

4 Vertiefung: weshalb sind Vorschriften suboptimal? fehlende technologische Effizienz/Dynamik): Gebote und Verbote schaffen keine Anreize für Innovationen Gebote und Verbote wecken häufig Widerstand bei den Verursachern: Absenz intrinisischer Motivation* Gebote und Verbote sind nicht kosteneffizient. Es wird nicht dort auf Emissionen verzichtet, wo es besonders leicht fällt oder billig ist, sondern dort, wo es vorgeschrieben ist. Der zunehmenden Zahl der Verursacher nicht Rechnung tragen: wenig geeignet, um Frachten in den Griff zu bekommen und Emissionsplafonds durchzusetzen. Gebote und Verbote erfordern einen Überwachungsapparat. *intrinsisch motiviert sind Menschen, wenn sie von sich aus etwas machen, also zum Beispiel Heizöl sparen, wenn der Preis steigt.

5 Vertiefung: Weshalb sind Vorschriften trotzdem beliebt? Sie werden als «gerecht» empfunden, weil sie alle treffen. Sie streben oft nach einfach erfüllbaren technischen Umstellungen: zb. Katalysator, Isolationsvorschriften, Lärmschutz für Fabriken, Autos, Flugzeuge usw. Sie sind einfach zu erfüllen, wenn sie nur Neuanlagen betreffen. Nachteil: Altbestand bleibt in Betrieb.

6 Instrument ist Verteilungsfrage Lenkungsabgaben sind oft wenig beliebt, wenn sich «Reiche» gegen Aufpreis freikaufen können. Arme erleiden Belastungen, die ihre Leistungsfähigkeit übersteigen, weil in vielen armen Ländern die Einnahmen aus Lenkungsabgaben nicht zurückerstattet werden. In der Schweiz werden bei Lenkungsabgaben die Abgabe Erträge rückerstattet (zb. über Prämienreduktionen bei AHV, Krankenversicherung oder Sanierungsbeiträge für Altliegenschaften)

7 Subventionen Beispiele: Forschungsbeiträge, Pilot & Demonstrationsanlagen, Beiträge an ökologische Landwirtschaft, Beiträge für Tram, Bus, SBB, Strassenbau Wirkung Verbilligt «saubere» Lösungen keine Belastung der Verursacher (!) gemeinwirtschaftliche Finanzierung führt zu Budgetconstraints Oft eine Bringschuld der Geschädigten (!) Mitnahme Effekte Positiv Bei öffentlichen Gütern (zb. Naturparks, Umweltbildung, Forschung) Bei neuen Techniken, zur Verbilligung von Pionier Technologien Bei Beschleunigung von Lernkurven (Bsp. Photovoltaik) Bei verursacherorientierter Finanzierung (zb. LSVA/Neat) Negativ: Verursacher nicht belangt, Mitnahmeeffekte, Budgetconstraints

8 Was sind Mitnahmeeffekte?

9 Haftungsrecht Beispiele: Altlastenverordnung, obligatorische Unfallversicherung, Störfallverordnung Wirkung Wer verursacht, bezahlt, Durchsetzung des Verursacherprinzips allokativ korrekte Anreize (Verteuerung für den Schädiger im Ausmass der Wiedergutmachung) Probleme: schwierig nachweisbare Kausalitäten, Durchsetzung ist oft eine Machtfrage, Rechtsansprüche oft umstritten zeitlich oder örtlich weit entfernte Fälligkeit Häufig beschränkt auf (unvollständige) Kompensationsleistung zb. Abfindung an die Betroffenen Strafzahlungen bei Unfällen oft zu tief für eine präventive Wirkung Spätfolgen meist nicht kompensiert. oft keine Wiedergutmachung möglich, weil Verursacher konkurs Bsp. Fukushima/Tepco) oder weil Schäden irreversibel sind (zb. Anstieg des Meeresspiegels/ Verlust von Boden oder Bodenfruchtbarkeit)

10 Handelbare Nutzungsrechte Beispiele: EU Emmissionshandel für Gross Emittenten, Emmissionshandel USA, Canada, AUS Wirkungsweise Staat legt Immissionsziel fest, Lizenzen werden vergeben (verkauft/verschenkt) Es bildet sich ein Zertifikate Markt, Emissionsreduktionen werden gehandelt. Emittenten entscheiden, Emissionen selber einzuschränken oder Zertifikate zu kaufen. Allokativ richtig Umwelt erhält Umwelt einen Preis, aber hohe Freigrenzen Handel mit Emissionsrechten verbessert Effizienz Es werden dort Emissionen reduziert, wo sie am billigsten erreicht werden. Probleme Eher selten angewandt, nur geeignet für Grossverbraucher Problematische Mitnahmeeffekte für Altindustrien im Fall von Gratis Emissionsrechten Keine Lenkungswirkung bei zu hohen Emissionsgrenzen (Beispiel EU CO2 Emissionshandel) Zentrales Problem: keine stabilen Preise/ hoch volatile Anreize der Zertifikate Wirkung schwierig zu kalkulieren, Rentabilität von Ersatztechniken unklar

11 Abgaben Beispiel: Gebühren: Kehrichtsackgebühren, Schwerverkehrsabgabe, diverse Umweltabgaben (Gewässerschutz, lärmspezifische Startgebühren, vorgezogene Entsorgungsgebühren auf Batterien) Lenkungsabgaben: VOC Abgabe Gemischte Lenkungs /Förderabgaben: Schwerverkehrsabgabe LSVA/Neat, Teilzweckbindung der CO2 Abgabe: 1/3 Gebäudesanierungsprogramm, 2/3 Rückerstattung Preiszuschlag zur Finanzierung von Einspeisevergütungen für sauberen Strom allokativ korrekte Anreize Verteuerung des verursachenden Produktes) Emissionen werden dort eingespart, wo es am billigsten ist, freiheitliches Modell Innovationen werden belohnt, Rentabilität der Alternativen verbessert sich, besonders stark in Verbindung mit (Teil )Zweckbindung frachtbezogene Mechanismen sind möglich (Lenkungsabgabe steigt an, wenn Ziele nicht erreicht sind) Flexibilität der Verursacher wird ausgeschöpft Probleme Verteilungskampf um Erträge: was wird gelenkt oder finanziert, wer profitiert? Freibeträge/Abgabebefreiungen: gerechtfertigt oder politisches Privileg? Staatsquote steigend oder sinkend? Erhaltung Wettbewerbsfähigkeit bei unilateralen Schritten: Befreiung von energieintensiven Betrieben.

12 Unterschiedliche Abgabekonzepte (I) Ueberblick über bestehende umweltrelevante Abgaben, Steuern und Gebühren Begriff Abgabenmotiv Abgabenhöhe Abgabenzweck Beispiele Alimentierung der Treibstoffzölle für Bundeskasse, Strassenbau / Neat fiskalisch mit kausaler Deckung von Kosten, die Steuer, (Ziel ist Alimentierung durch ein bestimmtes Motorfahrzeugsteuern der Staatskasse / Variabel, in der Regel kausal, Oekosteuer Verhalten entstehen Deckung bestimmeter Nebenziel: Umweltschutz Mineralölsteuern Ausgaben) Schwerverkehrsabgabe Gebühren Ziel: Kostendeckung für staatliche Dienste fiskalisch zweckspezifisch (zb. Strassen, Strassenischerheit) oder parafiskalisch zweckspezifisch (Stromnetz, Abwasserreinigung usw.) Höhe egibt sich direkt aus betriebswirtschaftlichen Aufwendungen des Gemeinwesens in der Regel variabel/kausal. Ausnahme: Autobahnvignette, Grundgebühr für Elektrizität Internalisierung der dem Verursacher zurechenbaren Kosten von umweltspezifischer Infrastruktur (Vor und Nachsorge) Deckung von spezifischen Investitions, Betriebsoder Nutzungskosten Hundesteuer Kehrichtsackgebühr Abwassergebühr Vorgezogene Entsorgungsgebühr auf Batterien, Papier, Flaschen Wasserzinsen Autobahngebühren (F,I,USA)

13 Unterschiedliche Abgabekonzepte (II) Ueberblick über bestehende umweltrelevante Abgaben, Steuern und Gebühren Begriff Abgabenmotiv Abgabenhöhe Abgabenzweck Beispiele Anreiz zum Umsteigen Lenkungsabga be mit Zweckbindung reine Lenkungsabg abe Kombination aus zielorientierter Lenkung und Beitragsleistung Erreichen einer bestimmten Emissionsreduktion oft definiert durch angestrebtes Finanzierungsvolumen. Externe Kosten lassen sich berücksichtigen Lenkungsziel ist möglich, zb. Verlagerungsziel Lenkung und Internalisierung externer Kosten Erreichen eines bestimmten Lenkungsziels verursachergerec hte Finanzierung spezifischer Förderungsleistu ngen Preiseffekt ebenfalls relevant reiner Preiseffekt (Kostenwahrheit und Anreiz zur Vermeidung von VOC Emissionen) Hat den Zweck, Substitute attraktiv zu machen (zum Beispiel Farben ohne VOC) oder Konsum zu verteuern. Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA) CO2 Abgabe mit Teiulzweckbindung Alkoholsteuer mit Alkoholzehntel road pricing mit Förderung ÖV VOC Abgabe, Schwefelabgabe auf Heizöl Umweltschutzgesetz sieht vor, dass der Ertrag der VOC Lenkungsabgabe gleichmäßig an die Bevölkerung verteilt wird, wie dies für die Lenkungsabgabe auf dem Schwefelgehalt von Heizöl, Benzin und Diesel (BDS) gilt. Im Jahr 2008: CHF pro Kopf

14 Typen von Förderprogrammen (Energie) Investitionsbeiträge Wettbewerbliche Ausschreibungen Kostendeckende Einspeisevergütung Förderung von Soft-Policy- Massnahmen

15 Angaben bezogen auf ein Jahr Fördermittel in Mio. Fr. Fördermittel und Wirkungen Schweiz (Beispiele Energie) Das Gebäudeprogramm (2011) Investitionsbeiträge Kantone (2011) Kostendeckende Einspeisevergütung (2011) Wettbewerbliche Aussschreibungen (2011) Förderung Soft-Policy energieschweiz (2010) ,6 26 Energiewirkung GWh/a 2011 Energie- Wirkung ü.l. in TWh n.a. n.a. 7,5 11 (Ca. 15) Ca. 0,6 n.a.